第3章 《城市结构》：城市结构与城市理论

刘易斯·芒福德过去经常会问一个非常基本的问题：“什么是城市？”[9]这个问题的答案取决于回答者的视角。对于许多人来说，“城市”一词与密度分布有关，因而城市中只有某些部分看起来像城市。皇后区的居民通常会说进“城”，意思是去曼哈顿，即便他们已经住在纽约市。整个大都会地带感觉就像一座大城市。波士顿郊区的许多居民会说自己住在波士顿，其实并不是。

城市的定义，因意图不同而各异。但是当一个人考察城市政府的各项权力时，却不会如此。曼哈顿居民能为自己制定的政策不会多过皇后区居民的。只有纽约市政府才是这座城市的管理者，只有它才可以制定法规、提供公共服务、征税、实施土地使用计划以及通过有约束力的法规。而且，城市之间的边界很重要。马萨诸塞州剑桥市市长并不能影响波士顿的发展，若有也是间接的；同样，纽约市市长亦不能为泽西市制定城市政策。虽然一些城市的市政府对周边地区行使了有限的域外政府权力，但城市权力依然很大程度上限制在城市边界划定的区域之内。

因此，当考虑在美国制定城市政策时，首先应意识到如下事实：美国大都市被分成很多——通常数十个——不同的地方政府，它们是在美国地方一级行使权力的主要机构。还要认识到，即使在自己的管辖范围内，这些地方政府也不能随心所欲地去做任何他们想做的事，这一点很重要。而这不单单是因为他们的权力，如同美国各级政府的权力一样，受到联邦宪法以及联邦法规的限制。在美国，地方的权力是州法赋予的。如果州没有授权地方政府去做某事，那么后者就无权去做。在这个问题上，约翰·狄龙（John Dillon）的著作是美国最早的也是最重要的，正如他指出的，地方权力取决于所在州的授权，这一点“超乎寻常的重要，并且是以自治体法为依据的”[10]。本书中，我们非常重视狄龙的视角：我们概述了对地方权力的理解，决定从分析由州定义的美国城市政府权力的范围和限制开始我们的研究。

这个起点的重要性通常会被人忽视，不仅是分析城市权力的人，还有那些要求制定区域政策的人，尽管没有地方政府获准采纳这些政策。许多学者把各个城市看作市场，而不是地方政府的治理对象。因此，他们更关注私人行为体的活动，而不是城市政府对其所做之事进行回应的权力。即使那些曾经将城市视同政府的人，也倾向于把重点放在不受城市立法限制的地方。这些地方包括城市内部的政治动态，区域间争取私人投资的需求以及大规模技术发展的方式，比如汽车的发明，它导致了广泛的逆城市化社会趋势，比如郊区化（suburbanization）。事实上，难怪学者们会不约而同地认为：从法律角度讲，城市具有相当大的地方自治权；但在具体事务上，它们实际可以采取的政策种类是受限的。

接下来，我们采取了不同的方式。我们仔细地研究了地方政府法律对城市权力的影响（我们将狄龙所谓的“自治体法”称作地方政府法律）。地方政府法律并不包括影响城市的所有法规，它仅仅指州法律中专门用来限制城市权力的那一部分。地方政府的法律决定了市政府是民选的抑或是被任命的，也决定了城市是可以主动采取行动，还是必须得到州立法机关的明确批准；规定了哪些政府服务将由地方政府提供，哪些由其他主体提供；界定了城市的财政权力以及对在该城市的地域范围之内的土地进行利用开发的权力；此外还决定了城市之间的边界。简而言之，地方政府法律决定了城市的法律地位。而在这个国家，各州之间在这方面是存在差异的。

通过对地方政府法律的关注，我们得以强调所谓城市结构的重要性。这些结构是城市据以运行的法律机制，其中包含了一系列交织在一起的城市本身所不能界定的对于地方权力的授予及限制。它们对城市掌控自身未来的能力具有重要的、但很大程度上未经省察的影响。有时，它们会通过如下方式直接施加影响，即阻止城市使用特定的经济发展工具，禁止征收特定税种或者强行要求提供服务或向雇员提供福利。但城市结构也间接影响着城市权力的运行，例如，州对于城市征税权的规定不仅决定了城市的开支数目，还激励着城市追求与州限定后的资金流相匹配的经济发展类型。限制地方财政权力的规则以此影响甚至扭曲了城市的土地使用规划，而此种地方政府法律的正式规定与城市决策过程之间的相互影响极为普遍。

正如狄龙在其著作中明确指出的那样，地方政府法律决定了美国境内所有地方政府的法律权力，而不仅仅是波士顿和纽约等主要城市的法律权力。每个地方自治体——无论是城市，还是郊区、城镇或者村庄——均在州法确立的结构下运行。在这本书中，我们所关注的重点则更加具体，即城市结构对大型的、成功的中心城市权力的影响。虽然这些城市只代表了美国1.9万多个功能广泛的地方政府中的一小部分，但它们各有长处，值得特别注意。这类城市的数量在全国范围内都在增长。中心城市曾一度被认为正在消亡，但是现在许多城市正在摆脱1950年代那段艰难的岁月，成为多样化的、至关重要的和经济上强大的政府。最近，许多美国中心城市更倾向于被誉为区域经济的驱动力——即便只是作为全球城市体系的一部分——也不愿意被视为过往的遗迹而被抹去。我们重点关注的城市通常是其所在州内最大的地方自治体，有时是最重要的，而且它们所在的州的未来与该城市的成功息息相关。因此，它们不仅对州的政策制定存在影响，而且成为立法利益的特殊目标。事实上，由于其显而易见的重要性，大型中心城市常常被州（基于其特殊的法律地位，以既授予其权力又予以限制的方式）单列出来。

近年来，许多评论家研究了大型中心城市的出现，它们是成功的都市环境供人们生活和工作，但很少有人研究州法律通过州宪法规定、一般法律、行政法规和司法裁判来构建城市权力的方式。没有人对各个州的城市进行过详细的比较研究，因此，几乎没有考虑过我们关心的主要问题：州规定的哪些限制约束了大型的相对成功的城市政府改善城市居民、劳动者和游客体验的能力？各州建立城市法律体系的方式有什么区别，这些差异如何影响城市对未来的选择？对于大型的成功城市来说，这些问题尤其迫切。由于其规模和市场力量不断增长，它们具备对其未来做出选择的潜力，并且此类城市的未来是其他自治体所不能企及的。因此，它们之中较小的城市更有可能感受到我们在本书中描述的各种法律法规的约束性影响。

在本书中，我们调查了美国7座城市的城市结构，它们是波士顿、纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大。第二部分的主题是关于这些城市的细节以及我们比较这些城市的方法。通过重点关注城市结构对于这7座城市的重要性，我们努力尝试开辟一个调查领域，为其重要性提供明确的答案，目的在于确定城市结构发挥作用的主要方式。通过研究州规定的城市权力，我们研究了谁将对特定的城市问题负责，谁来将提议的解决方案付诸实施。

思考城市问题的这种方式的价值并不仅限于确定有权实施改革的主体，它还将有助于明确修改现行城市结构的必要性。大多数州已经几十年没有大刀阔斧地改变过城市结构了；对于一些城市来说，其核心特点甚至可以追溯到近一个世纪前的决策。然而，众所周知，中心城市据以运行的经济环境、所服务的人群在过去几十年里发生了显著的变化。如果已经牢固确立的法律结构对当前现实的反应能够更加充分，那么，城市改善其提供传统城市服务的能力以及对自身发展进行更强有力的控制的能力就可以大大提高。因此，正确理解城市的本质，可以改变人们思考和解决城市问题的方式。通过探索地方政府法律权力的重要性，人们会对通过州立法改变城市功能，从而改善城市服务的提供产生新的认识。州可以以某种方式增加城市的法律权力，或以其他方式来进行削减，从而改变城市的做法，并对事情做到何种程度产生影响。

我们强调现行地方政府法律所造成的限制，但这并不意味着应当允许城市想做什么就做什么。我们不是在倡导所谓的“城市自治”。相反，正如我们在前言中提到并将在第二章中详细论述的那样，我们认为，每个州的政府都会而且应该继续控制所辖城市的行为；我们的目的在于描述当前的城市结构，它们如今决定着美国主要城市的权力，展示着城市可能的发展方向。我们想指出，如果以正确的方式构建城市权力，各州在解决城市问题方面可以做的工作将比目前所能想到的多得多，这些城市问题既有地方性的，也有区域性的。

如果对于美国大城市可能想要对未来做出何种选择有些许认识的话，就能更好地理解城市结构的影响。这些城市在未来几十年内可能需要的权力类型或许会变得越来越清晰。城市当前在州法之下享有的法律权力，以及州法当前的构建方式与城市需求之间存在差距，这种差距促使城市偏好某些类型的未来观念远甚于其他。为了提供这种重新审视地方政府法律的背景，我们展示了成功的城市可以追求的四种可能的未来。本书第三部分的主题就是对这四种未来的深入研究。

我们所设想的这四种未来是建立在其他城市研究学者的成果之上的。近年来，他们中的许多人已经勾勒出了城市发展路径的大量选择，而我们将重点关注的四种未来之城是：全球城市、旅游城市、中产阶级城市和区域性城市。其中，全球城市专注于通过技术、金融和创新研究来发展与全球经济的联系，并将之作为城市发展的主要战略。旅游城市则旨在吸引来自世界各地的游客，主要侧重于发展文化与体育设施、会议中心、节日市场、酒店和餐馆。中产阶级城市把为居民提供服务作为最重要的功能，首要的便是公共教育。区域性城市重点关注的是大都市区周边的城市和城镇，因此，其更关心城市与郊区关系的发展，而不是其与上海[11]的关系。这四种未来并不相互排斥。想通过改善公共教育而成为中产阶级城市，为此付出的努力或许再加一把劲就可以成为全球城市。一个专注发展旅游业的城市可能为了给游客创造安全可靠的城市氛围而在社区维护方面进行投资，并因此带给中产阶级社区更多的财富。

然而，这四种未来之城并不一定相辅相成。一个专注于融入全球经济的城市所采取的政策，或许会使这座城市并不适合有小孩的中产阶级家庭居住。比如，它可能会集中精力为没有孩子的临时居民开发高端住房。一个致力于旅游业的城市可能会牺牲远离市中心的社区的利益，把投资建设闹市区的旅游景点作为当务之急。一个重点关注区域关系的城市所采取的交通政策，可能会更有利于郊区通勤者而不是那些打算翻新机场的人，即便机场可能会为这座城市引来更多游客和国外投资。

不仅这些未来类型不会重叠，而且人们还可以轻松地构想我们没有讨论到的关于城市生活的其他想法，比如成为移民城市。如果这四种未来代表了四种看起来合理的选择，它们足够与众不同，使得一个城市在有意识地选择专注于其中之一来发展时会与选择另一种未来的城市看起来有所不同，这对我们来说也就足够了。此外，哪一种选择都不明显优于其他选择，对我们来说也很重要。如果这些假设是正确的，那就意味着成功的城市做出了真正的选择。如果是这样，就有必要研究在其中运作的城市结构是否允许它们追求所有类型的未来，或者相反，引导这些城市的决策倾向于某些选择而不是其他选择。

我们对城市结构与城市未来之间关系的分析将不可避免是推测性的和不完整的。这里也没有确切的方法来推广有关城市未来的这些构想中的任何一个，更不用说我们未加考虑的其他发展目标了。此外，修订法律只是深化城市发展的不同构想的策略之一。尽管如此复杂，仔细研究一下成功的大城市发展方式中的每一种以及有助于这种发展的法律架构，似乎很有帮助。此外，虽然我们关注的是中心城市所具有的规划自己未来的权力，但很明显，我们研究的任何城市都没有忽视其周边的郊区。这也事关州法律。一个城市与邻近城市的合作能力，是州赋予其所辖地区（或由地方自行保留）的法律权力的功能之一。因此，我们将在城市结构中重点强调影响7座城市与其相邻市镇在该地区进行协作或竞争的相关能力。

我们在本书中呈现的结论可以先在这里阐述一下。当前的城市结构阻碍了城市控制其未来发展的努力，无论其目标是什么。但是，正如我们将在本书第三部分展开讨论的那样，现行的法律规定使大的中心城市比其他城市更容易实现某些目标，比如全球城市和旅游城市。事实上，如果一些城市自己寻求成为中产阶级城市或区域性城市，那么它们面临的困难反而会将它们推向全球城市或旅游城市的发展方向。城市追求其目标的能力会受到诸多限制，并且因城市不同而异。有些城市的情况要比其他城市更恶劣。波士顿提供了一个特别值得注意的例子，说明了过时的城市结构对城市决策的影响。波士顿的法律架构很大程度上是19世纪晚期确定的。自那时以来的关键变化都是为了应对二战带给这座城市的挑战，当时，全国的经济重建导致波士顿人口严重流失。很多这类变化导致城市将其对基础设施关键部分的控制权转交给了州管理的实体。尽管当时的权力移交可能有很好的理由，但波士顿已不再是一个衰落的城市。如今，这个城市蒸蒸日上，获得了成功，并就居民和投资与其他城市展开竞争，比如纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大。然而，波士顿几乎没有能力规划自己的未来，因为其法律权力受到了非比寻常的限制。此类限制不仅应当受到城市居民和官员的关注，也应引起居住在城外的人的思考，因为波士顿是它所在的大都市区和整个州的经济引擎。

然而，波士顿并不是特例。我们考察的所有城市都是在州的控制之下建构的，尤其是收入、支出以及土地使用规划方面的控制，它们限制了城市对未来发展的选择。对比不同类型的城市管理权的授予和剥夺，将会揭示不同的城市权力结构是如何为城市发展设定不同方向的。对前述不同结构的审视，指明了法律制度中的变化，这种变化可以更好地促进城市在21世纪的发展，其中包括我们在本书中没有讨论到的许多变化。我们希望我们对城市结构的关注将引发人们对扩大城市权力再次表现出兴趣。居住在美国主要城市之外的人，很容易忽略对于受限的城市权力的担忧，因为它们似乎与涉及整个州的更广泛的结构问题无关。城市的权力需求常常看起来像是市长偷偷提出的，是为了满足业已被很多人认为臃肿的市政人员队伍的需要。然而，城市权力的核心问题并不是城市的短期预算需求，尽管后者确实重要；也不是什么简单的原则问题，即地方自治不应过度受限。问题在于，大型中心城市（其数量甚至比州内那些拥有立法和自治权的城市还要多）现在都是在一个并非由其自己制定的法律架构中运行，而这种法律架构是需要根据城市的现状进行更新的。正如我们在第10章中描述的那样，修改后的城市结构的目标之一，不仅是增强中心城市的权力，而且是成为受到州法律限制的城市问题的一种区域性解决方案。换句话说，修改城市结构有助于将大都市区视为一个整体，对其组织安排进行反思。

稍后在本书中探讨构建我们这7座城市的权力的地方政府法律时，我们将详细描述州授予的权力是如何影响一些城市的。但是，我们更希望能阐明地方政府法律通常如何影响大型中心城市的行为，而不单单是地方政府法律对这7座城市有哪些影响。因此，先处理法律与城市权力在更理论化的层面上的联系似乎很重要。城市研究的文献在考察城市权力的实践方面有着深厚的传统。理解我们所用方法的途径之一就是看它是如何以现有文献为依据，或者如何背离这些文献的。而这需要将城市结构的概念置于城市理论之中，本书开头两章便是这样做的。

城市理论家分析城市权力的一个重要方式就是审视城市结构与城市机构之间的关系。就结构而言，我们指的是一些外部因素，它们在城市控制之外，却决定了城市能做什么和不能做什么。就机构而言，我们指的是城市在上述结构中的选择权。萨维奇（H.V.Savitch）和保罗·坎特（Paul Kantor）提供了对这些术语的惯常理解的有用说明：

结构的概念需要长期的、潜在的、相对固定的力量，这些力量设定了决策过程，并使之很难被人类行为影响。地理位置所带来的经济效益，便是结构性因素的一个例子，而城市对这种因素几乎无能为力。相比之下，机构的概念传达的是人类意志、个人裁量权和行动自由。民选领导人采用完全满足民众偏好的发展战略的能力，便是机构的一个例子。[12]

我们对地方政府法律对城市权力的影响的关注将使我们在上述区别的基础上进一步阐述，但这会将它分割成两个重要方面。

首先，我们打破了“非法律的外部约束才是真正重要的约束”这一通常的假设。按照萨维奇和坎特的理解，城市权力的结构性影响在传统上被认为采用了“长期的、潜在的、相对固定的力量……很难被人类的行为影响”的形式。我们提出“地方政府法律代表了对城市权力的一种独立的、重要的结构性制约”，并由此侧重于一种限制，这种限制是偶然的政治选择的结果，而不是根深蒂固的社会、经济或地理条件的产物。这种限制来自政治选择的事实，意味着相比人们更容易理解的那些结构性力量的例子，它更能适应人类的行为。我们在本书中研究的城市结构之间的差异突出了这一点。因此，我们对地方政府法律之角色的观点与最近的学术研究一致，即认为一个城市的“兴趣”可以通过政治来改变。

我们对机构的概念也有不同的看法。我们同意以下观点：只有在法律缺位，城市有能力采取不同行动的情况下，法律约束才能限制城市的机构。我们也同意：越来越多的工作体量强调城市应当拥有实质性机构。然而，我们对于地方政府法律如何限制一个城市的选择范围感兴趣，这表明城市机构可能比其他人想象的更宽泛也更狭隘。机构的增加源于我们的信念，即框定城市选择的许多传统方法过于抽象，以至于毫无用处。一个城市的选择通常表现为在促进发展或者再分配、交换价值或者使用价值、增长或不增长之间做出选择。从我们在第三部分论述的四种未来的角度来看，显然，这些术语具有各种可能的含义，而且事实上，许多城市的选择不能轻易归入这种泾渭分明的二分法中的某一方。我们关注地方政府法律对四种未来的影响，可以更好地看到城市所面临的选择以及它们所拥有的实质性的大量机构。但是，我们对这四种未来的关注，也提供了关于城市机构范围的警示。城市拥有的权威性可能比一些城市理论家认为的还要多，但它们受到了州强加的限制，使它们无法利用现有经济和社会条件所赋予的自由裁量权。

虽然我们在本章中使用了“结构/机构”这样的用语，但我们认为，与其他许多词一样，在这两个概念之间经常出现的尖锐的二分法是站不住脚的。机构永远不能脱离其运作的结构。约束性结构，某种程度上可以是自我施加的：主体可以被自身想象的结构所约束。正如我们将在第3章讨论“地方自治”概念时看到的那样，对城市权力的某些限制是城市对自己的行动能力缺乏内在信心的产物。结构与机构概念之间的相互渗透，产生了我们在本书中未作探讨的理论复杂性。就连我们在本段中使用这两个术语的方式也是有问题的：我们继续对它们加以区分，即便我们已经说过不能让这两个概念泾渭分明。我们不纠缠于这些困惑，而是借助于理论上的争议来证明，城市权力是由州强加的法律规则与城市自身行为之间的循环关系所构成的。尽管人们可能对这两个术语提出异议，但我们仍将之作为一种简略的表达方式：它们使我们可以将我们的方法与大量界定城市权力的构成要素的城市文献进行比较。

一 地方政府法律与外部结构的作用

为了探讨我们的方法与其他对城市权力的结构性影响予以概念化的方法之间的关系，我们简单分析了罗伯特·达尔（Robert Dahl）在其著名的纽黑文研究中提出的一个基本问题所产生的关于城市政治的重要争论：“由谁来治理？”[13]对于这个问题应该如何回答，以及这是不是一个正确的问题而产生的争议，引发了对行使城市权力的结构与机构之间的关系所进行的翔实调查。这场争论并没有直接考察地方政府法律在城市政策形成过程中的作用。诚然，有学者提出，法律结构的变化有时可能会使城市能够增强其应对经济和社会力量的能力，如若不然，这些力量会将其政策限制在一个狭窄的选择范围内。但是，提出这些建议的人并没有系统地进行阐述，而且几乎总是把重点放在修改联邦法律而不是州法的必要性上。因此，在以往对城市权力结构性制约的研究中，法律结构并没有占据更显著的地位也就不足为奇了。曾经受过训练，要成为经济学家、政治学家、历史学家、规划师、地理学家和社会学家的一些城市理论家已经意识到，是法律塑造了他们所关注的力量，但是，他们的主要兴趣自然而然地导致他们将法律置于研究背景之中。然而，即使是受过法律训练的城市学者，也经常低估了地方政府法律的限制性影响。许多人认为，城市现在拥有地方法律自主权，因此，各州应加大对地方权力的法律限制，以保护中心城市免受破坏性的郊区竞争。我们将在下一章中详细研究这一观点。

1.社区权力之争

达尔提出的问题需要分析是谁在城市内行使决策权。是作为一个整体的当地所有居民，还是仅仅是其中不负责任的少数富人以及与之相关的人，在负责城市决策呢？围绕这个问题展开的一场被称为社区权力之争的辩论，在二战后的几十年里，主导了城市政治学。某一分析家群体，精英理论家，倾向于将城市描绘成排他性俱乐部，由一个小规模的相对不负责任的寡头统治集团管理，这个集团一直在行使地方权力。另一方，即多元主义者，对此回应说，是城市内部的利益集团根据具体问题来决定具体由哪个集团行使权力。虽然多元主义者并没有认为每个城市的居民都有平等的发言权，但他们反对单一的“权力精英”始终占据主导地位的观点。[14]

将城市政治视为精英政治的人与将其视为多元政治的人之间的分歧是根本性的。它取决于人们相信谁，城市要么是合法的民主机构，在那里选民拥有公平的机会让自己的声音被听到，要么是不负责任的女仆，服务于精英群体的一小撮富有居民。就当前目的而言，特别令人感兴趣的是，至少在表面上，争论双方都假定城市拥有大量的机构。关于城市由谁治理的分歧之所以重要，正是因为人们认为城市有权做出一系列对其居民有意义的重要决策。如果城市缺乏这样的权威，那么把注意力放在决定谁来管理他们上就是完全错误的。

考虑到社区辩论发生的时间段，就不难理解为什么这种关于城市机构的大胆假设会成立。这场争论始于城市复兴运动的鼎盛时期，当时城市正利用自身力量重塑自己。整个街区都在城市的指挥下被宣告有问题、被清理和重建。一个城市可以给环境带来的巨大变化并非不可想象，因为这正是许多城市正在做的事。虽然看起来他们确实有权做出重要决定，但尚不清楚他们做出的决定是否正确。一定会有赢家和输家。这就产生了一个问题，即城市政治是否在系统性地偏向某些人，尤其是那些在重建努力中首当其冲的低收入居民。因此，社区权力之争不仅仅是一个抽象的学术争议，而且直接影响到市区更新的合法性。

纵然社区权力之争建立在一个对城市机构的大胆假设之上，也并非不关心外部结构的潜在影响。重要的经济和社会力量提供了城市政治发生的框架，市区更新显然对这些力量做出了回应。得到最多考量的那些影响，与州授予的法律权力无关。相反，它们关注的是诸如制造业的衰退、郊区的崛起以及联邦公路系统的建立等因素。不过，也有人承认，地方政府的法律规则也很重要。由于城市参与了创造性的政策制定，所以它们正在扩大对于其法律权威范围的传统解读。虽然达尔关注的是纽黑文的政治动态，但他指出，纽黑文市对市区更新的积极追求，得益于州法律的变化。他解释说，为了让纽黑文能够针对城市“萎缩”[15]采取行动，州法律以补充解释的方式对州授予的征用权进行了修改，而这种解释州法院最初十分不愿接受。他还指出，康涅狄格州决定将建立重建局（redevelopment authority）的权力下放给城市，是对纽黑文大部分市区更新项目所依赖的联邦资金附加的要求做出的回应。他在结束对纽黑文的研究时，提出了各种多元化的城市政治模式，从以行政为主导的联盟到更具管理性的模式，这些模式显然与明确纽黑文市政府结构的州法律法规存在明显的联系。

然而，关于州法律对城市政治的影响的讨论，是社区权力之争中一个次要组成部分。事实上，州法律在限制城市权力方面所起的作用，无论是直接禁止城市权力的行使，抑或是通过让城市依靠物业税来激励其执行特定的政策，几乎没有被考虑过。这场争论也淡化了经济和社会约束的重要性。真正的焦点在于是谁在城市内部行使权力，之后的评论家们对此提出了尖锐的挑战。正如他们所做的那样，法律结构在塑造城市权力方面的作用在分析中变得更为突出。

2.城市的局限

社区权力之争的焦点是城市内部的政治动态，这是保罗·彼得森（Paul Peterson）在其1980年的《城市的局限》（City Limits）一书中的一个重要批判对象。[16]其他评论家已经抱怨说，争论是基于一个过于狭隘的观点，即什么构成了地方政治的“选择”。他们认为，即使多个选区在城市实际采取的政策方面有发言权，城市也可以决定不把许多问题提上议事日程，从而来制定决策。“不做决定”也是一种决定。因此，城市的议程完全有可能（或者有一定可能）始终反映精英阶层的影响，尽管事实上，许多利益集团参与了实际执行的城市政策的制定。

彼得森的批判更为深入。它同样适用于精英和多元政治理论家。1970年代，彼得森在纽约市近乎破产后不久撰文指出，社区权力之争从根本上讲是错误的，因为它侧重于内部的政治斗争，由此过分强调了地方机构的重要性。社区权力学者错误地认为，城市政治就像国家政治一样——城市就其根本而言是自治政府。诚然，社区权力理论家经常指出，城市面临着对其权力的制约，其中包括由上级政府所施加的。但他们对于城市政治内部动态的关注，表明他们并不完全相信自己的资格。他们写道，城市做出的决定似乎是地方政治决策过程的产物。彼得森认为，城市与更高级别的政府不同，城市在根本上被限制在它们能做的事的范围之内。这些外在的权力限制，对城市的决策产生了巨大的影响。

1960年代、1970年代，城市财富的下滑似乎助长了对城市机构的怀疑。虽然城市一度看起来有能力做大事，但其情况表明它们不是自己命运的主人。达尔是在理查德·李（Richard Lee）在纽黑文大力开展市区更新的背景下写这本书的，彼得森在写作时考虑到了纽约市林赛政府的经验。因此，彼得森开始构建一个以受限而非扩展的城市权力为前提的城市决策理论也就不足为奇了。彼得森认为，城市的选择很大程度上受到国家政治经济的影响。因此，社区权力之争的双方都错了。即使某个小团体保持一种占主导的政治地位，它们本质上也是在回应它们无法控制的市场力量。同样，多元主义者也错误地认为，对于地方政治的参与表明了不同的利益得到了很好地代表。实际上，对城市居民而言意义重大的问题从未成为严肃的政治辩论的主题，因为作为一种结构性事物的城市，没有权力解决这些问题。

有时彼得森似乎在暗示，一个不可改变的经济逻辑代表着对于城市权力的至关重要的限制。这一点在彼得森讨论其所谓的城市“利益”的本质时表现得尤为明显。城市政治的主题是有限的，这一事实意味着城市不可避免地产生了一种兴趣，即改善其在所嵌入的更大结构中的地位。城市的利益不是该城市居民个人利益的总和。既然城市在一个更大的国家内拥有有限的管辖权，那么提升自身的地位便是城市理性愿望的产物。可以肯定的是，城市可能会有各种各样想要追求的利益，从提高其社会声望到增加其政治权力，凡此种种。然而，彼得森主要关注的是城市的经济利益，他说，此种利益将引导城市像私营企业那样相互竞争，从而最大限度地提高各自的经济福祉。

彼得森认为，考虑到地区间的经济竞争，城市主要是对旨在吸引商业和工业的发展政策感兴趣，因为这些政策提高了城市的经济地位。的确，如果传统的经济分析是正确的，那么城市的利益实质上与出口业的利益是一样的。城市知道如果出口业蓬勃发展，它们将会从中受益。为了促进它们的出口业，城市可能会尽力对土地、劳动力和资本运用权力。然而，城市控制劳动力和资本流动的权力很小或者根本没有，但在控制土地使用方面确实拥有一定的权力。不过，即便是这样的权力也是一把双刃剑。尽管土地是城市可以控制的一项生产要素，但它也界定了城市的边界，从而使城市对于争夺劳动力和资本投资的需求变得更加强烈。

他认为，同样的逻辑也表明，城市对推行“再分配”政策兴趣不大，这一点是可以预料的。这些惠及低收入居民的政策对当地经济构成了威胁。采取再分配政策的尝试可能会赶走某些投资，而这些投资恰恰是基于城市经济利益的考虑需要保留或吸引的。是地区间竞争的结构而非城市政治的特征，解释了为什么城市有兴趣追求发展的政策而不是再分配的政策。一个多元化的城市在很大程度上可以像一个由权力精英统治的城市一样追求经济利益，因为再分配不是而且通常也不能成为地方政府决策的重要组成部分。

彼得森观点中的这个方面引发了强烈的批评。许多人认为，这种看法对城市权力过于确定。批评者认为，这个观点的问题之一是，它无法解释不同城市之间的政策差异，尽管所有城市都被同一结构所束缚。一些评论家将彼得森的方法与马克思主义的观点结合在一起，理由是二者均错误地假定经济结构和城市政策之间存在直接的对应关系，以致过分地低估了城市政治的作用。尽管彼得森分析的重要部分无疑会招致这种批评，但我们想强调的是他分析的另一个层面。虽然彼得森自己断言城市的局限源于经济和社会条件，而批评者假定彼得森认为经济逻辑是对地方政治主要的结构性限制，但彼得森在其书中所指出的对城市权力的限制是法律制度的产物。

彼得森在分析的一开始就指出，城市与民族国家不同，因为它们不能“发动战争与达成和平；不能签发护照或禁止外人进入其领地；不能发行货币；不能控制进口或建立关税壁垒”[17]。城市不能做这些事情的原因，与根本的经济制度没有多大关系。这些限制来自美国宪法，它与一些联邦法规共同将这些权力保留给了联邦政府。事实上，彼得森认识到，在引导城市推行发展政策而不是再分配政策方面发挥关键作用的是法律结构。例如，他所指的法律限制，他一贯认为法律限制具有“宪法”层面的特征，正是它阻止了城市调节资本和劳动力的流动。他认为，如果没有对资本和劳动力的合法权力，城市别无选择，只能拒绝可能阻碍投资的再分配政策。他们必须采取鼓励投资的发展政策。

一再提及这些限制的宪法地位，无疑会助长批评者的观点，即彼得森认为城市被困在一个几乎不可改变的国家政治经济之中。但彼得森明确拒绝了这一观点。在该书的结尾处，彼得森争辩道，鉴于城市居民对考虑采取这些政策有着明显的兴趣，所以将再分配政策排除在城市议程之外的外部结构继续存在是不现实的和冷漠的。这并没有导致他呼吁革命性的变革；他说这种行动方针既危险又不必要。但他确实认为，限制地方再分配可能性的结构性安排可以在不改变国家的社会和经济结构的情况下加以修改。通过以更温和的方式改变背景中的法律结构，城市可以被授权追求那种可能会带来更大的公平的再分配议程。

为了推动这一改革议程，彼得森提议联邦政府在所有州和地方债务的背后保证其充分信任和尊重[18]，从而使城市能够利用其本来有限的借贷能力为再分配方案提供资金。（为避免过度借贷的问题，他建议要求城市在发行债务之前必须获得联邦机构的批准。）彼得森还提出了一项联邦收入分配计划，旨在实现城市人均财政资源的均等化。如此一来，一个城市可以随着其经济的改善而获得更多的联邦资金，从而产生盈余，可以用于再分配事项。最后，他认为，一项全面的收入分配计划将使城市摆脱针对性更强的财政补助制度，后者将决定城市开支。联邦政府可以规定最低的服务条款要求，但作为回报，城市可以被授权去解决那些原本不在其利益考量范围内的问题。他总结说，尽管这些法律上的变化并不能确保更大的公平，但它们将使地方能以类似于目前在国家一级进行的争论的方式，就公平与生产力之间的权衡取舍进行辩论。因此，“一系列新的地方政策将成为可能。更重要的是，地方政治生活本身可能会获得新的意义”[19]。

这些打破城市局限的建议，似乎与许多评论家认为的《城市的局限》的主题背道而驰：城市别无选择，只能奉行一套由经济现实决定的有利于增长的有限政策。但这让我们对他们更感兴趣。他们把城市描绘成合法产物，认为城市法律权威的定义会影响到城市可做选择的种类。彼得森的方法和我们的一样，假设对城市权力的一个关键限制便是城市在其中行使权力的法律结构。这也表明，在没有从根本上改变经济秩序的情况下，也可以实现城市权力的实质性转变。

彼得森认为，要改变城市决策的实质，就必须改变地方权力的法律结构，他几乎只关注联邦政府在界定城市权力方面的作用。他没有真正注意地方政府法律的制约作用。在某种程度上，这是因为彼得森似乎将州和城市划上了等号，好像每个州和城市的权力都受到了同样的限制，并且只有国家政府才有权予以解除。城市与州的这种融合很难捍卫。与城市相比，各州明显具有更高的法律地位。彼得森本人在各方面都坚持认为，城市是与众不同的政府机构，因为其领土管辖权特别有限。我们认为，彼得森的分析强调了进一步深化他的基本见解的必要性，并考虑对界定城市权力的州法律体系的修改是否会以改变地方权力的实质性行使的方式打破城市的局限。

3.政权理论

彼得森批判了社区权力之争的内部焦点。几年后，克拉伦斯·斯通（Clarence Stone）提出了一种不同的观点。[20]在阐述所谓的政体理论的过程中，斯通把问题定位在与社区权力的争论中，在其假设的“社会控制”权力模型之下。社会控制模式认为，群体会努力寻求对彼此的控制，从而使控制力最强的群体拥有最大的权力。斯通认为，这对于思考一般意义上的权力以及特别意义上的城市权力而言，是一种有限的思考方式。在他看来，关于城市政治的重要问题并不在于谁控制谁，而在于城市内部是否有人可以施加足够的控制来完成某件事。正如斯通所说，城市政治的概念应该从“控制权力（power over）”模式转变为“行使权力（power to）”模式。关键问题将变成“面对复杂的、有时甚至是分裂的力量，如何产生有效与持久的治理能力”[21]。

由此看来，城市政治的关键问题在于，政府官员需要找到具备充裕资源的合作伙伴来执行他们的政策。城市是资源不足、高度受限的政治机构。像彼得森一样，斯通也对支撑早期社区权力之争的机构这一宏大概念持怀疑态度。但是，彼得森专注于外部约束制约地方政治选择的方式，斯通则关注城市维护自己机构的过程。为了让城市在它们被要求运作的支离破碎的体制范围内有所作为，城市官员需要建立管理联盟[22]，特别是和私营企业。城市需要商业所独有的资源。与此同时，如果没有城市的帮助，私营企业也无法实现自己的愿望。斯通认为，由于利益的这种相互关联，私营企业在城市内部的利益集团中享有特权地位，即使没有精英秘密地经营着城市，即使可能出现一个商业不占主导的政权。

政权理论家对具体的城市进行了详细的案例研究，这些研究为城市提出了一系列供其追求的愿景。例如，克拉伦斯·斯通描绘的亚特兰大的商业友好型政权，后者寻求在城市的种族分裂中创造和平；以及进步的反增长政权，德莱昂（DeLeon）认为它曾一度在旧金山占主导地位。[23]无论城市的目标如何，政权理论往往强调城市所面临的限制。正如斯通在其对亚特兰大的研究报告中强调的：

“鉴于政府权力的薄弱和非营利部门的分散，商界精英有独特的能力提升地方政权的管理能力。因此，对执政能力做出贡献的能力的不平衡，是亚特兰大政权的核心问题。在这种不平衡得到纠正之前，有偏向性的、薄弱的治理似乎是唯一真正的选择。这就是从社会生产模式中得到的教训。”[24]

像彼得森一样，斯通的结论促使他寻求改变外部结构的方法，以尽量减少他指出的政策偏差。他这样做的动机似乎并不是基于想确保再分配政策在地方获得公平听证。相反，内部特权的吸引力将阻止以商业为主导的管理体制从社会学习[25]中获益，即使暂时不考虑平等代表权，斯通的观点也因此引发了地方政治方面的问题。由于执政者对自己决策的后果的理解总是有限的，他们需要来自其他渠道的信息。为了获得关于其政策可能产生的意外后果的有价值的信息，他们依赖于受影响群体的参与。

斯通和彼得森一样，指望通过联邦法定结构来实现他认为有必要的城市政治转型。他建议改变联邦市区改造计划，鼓励与非营利性社区发展组织建立公私合作关系，而不是仅限于营利性开发商，就像传统上所做的那样。他建议增加像“服务美国志愿队（VISTA）”这样的项目，以刺激在地方一级创造充满活力的非商业交往生活。斯通认为，国家法律结构可以改革，以促进城市内部出现可以作为商业制衡力量的市民活动。

斯通提出的法律改革建议，和彼得森的一样值得注意，因为这些建议都相对简短，并且侧重于改变联邦法律结构以重塑城市决策的方式。不过，他的基本出发点和我们的相似。斯通的分析并不比彼得森的分析少，指出了研究方法的潜在价值，即最直接界定城市权力的法律语境——地方政府法律——制约了城市权力，可以对其进行改革以提升城市权力的行使。

我们对达尔、彼得森和斯通的讨论，并不意味着法律是影响城市决策的主要（更别说是唯一的）外部结构。我们也没有主张用法律决定论取代经济决定论的假设，以至于受同一法律制度约束的城市不太可能采取不同的政策。然而，我们确实认为，地方政府法律是一项重要的结构性因素，尽管城市理论家自己的分析逻辑往往也显示了该因素的重要性，但他们很少探讨这个问题。这个疏忽是令人遗憾的。只要地方政府法律的规定规避了审慎的分析，就不太可能改变。此外，像彼得森和斯通这样专注于改变联邦法律结构的改革理念，如果不考虑地方政府法律规章的约束作用，就不太可能奏效。如果州法律实质上限制了一个城市的监管机构或借贷权，那么通过增加联邦援助或联邦对地方债券——比如彼得森建议的债券——的支持来提高城市决策能力的建议，就无法取得预期的效果。修改联邦法律以提高管理制度包容性的建议——正如斯通建议的那样——假设城市可以追求更为平衡的发展形式。但是，如果州法律像通常那样将这一战略视为城市的禁区，那么即使是一个包容性的管理制度也不能促进更均衡的发展。正如约翰·狄龙在一个多世纪前所解释的，城市权力最终是州法律的产物。因此，州法律结构的改革必须成为加强城市权力的主要手段。

二 地方政府法律和城市机构的范围

现在没有人相信，也许从来没有人相信，城市发展政策仅仅是地方选择的结果。斯通、彼得森和其他很多人的研究成果都清楚地表明，不能孤立地从更大的社会和经济力量来看待城市。但是城市在其运行的限制条件下确有回旋余地。因此，一个关键问题在于城市可以自行做出何种选择。城市理论家提供了很多有影响力的框架来确定城市拥有的选择。我们的方法与这些理论家的一样，都对城市权力的确定性模型提出了批评。但是我们认为，他们所采用的框架并不能对城市机构做出充分说明。

1.对传统选择的挑战

相关文献确定了三种宽泛的方法来框定城市可以做出的基本政策选择。第一个是我们已经讨论过的，它表明发展政策与再分配政策之间存在着关键的分歧。这是在彼得森《城市的局限》一书中提出的论点。第二个来源于马克思，它确定了促进交换价值的政策与促进使用价值的政策之间的关键选择。在《城市与基层》（City and the Grassroots）一书中，曼努埃尔·卡斯特尔（Manuel Castells）通过分析城市社会运动的历史，对这一区分做出了有益的解释：

这种使用价值的内容因地而异……它可以是作为公共服务而提供的体面居所、历史建筑的维护或者是对于开放空间的需求。但无论进行怎样的动员，都是为了改善集体消费，这与以营利为目的的城市理念相矛盾，即对空间和城市服务的需求将根据收入水平来分配。[26]

至于第三个，哈维·莫洛奇（Harvey Molotch）在他的论文《作为增长机器的城市》（The City as a Growth Machine）中阐述得很清楚，它提出了旨在促进增长的政策和旨在管理增长甚至减缓增长的政策之间的重要分歧。莫洛奇提供了以下定义来强化这一区别：

增长是市区人口的不断增加，通常表现为基础产业的初步扩张，随后是劳动力的增加、零售和批发业规模的扩大、土地开发范围的更加广阔和越来越密集、人口密度越来越大以及金融活动水平的提高。[27]

上述三种框架通常不是用来描述城市应当如何制定政策的，它们更常用来解释城市是如何制定政策的，要么是因为当时的社会和经济条件使它们别无选择，要么是因为鉴于城市决策者的意识形态倾向，没有其他选择可供挑选。这些框架并没有就城市应当如何运作制定严格的规则，但它们（尤其是结合起来）确实表明，城市被一种特殊的决策愿景强烈地吸引着，那些赞成替代方案的人将会面临一场艰苦卓绝的战斗。通常的观点是，城市更倾向于奉行促进发展、交换价值和增长的政策，而不是那些赞成再分配、使用价值和零增长的政策。之所以做出这些选择，是因为城市的管辖权有限，并且在很大程度上依赖私人投资来获取它们所需的收入，为其服务提供资金。

我们对这些框架的兴趣在于，它们是如何将地方政府法视为对城市决策的影响因素的。乍看起来，它们似乎认为地方政府的法律法规并不重要。如果城市普遍倾向于支持促进发展、交换价值和增长的政策，那么几乎没有理由深入研究不同的州构建城市法律权力的方式。地方政府法律结构的地区间差异将会被推动城市以某种方式制定政策的社会、经济或许还有意识形态力量所压倒。即使城市在如何追求发展方面拥有一些机构，这些框架的作用也是将人们的注意力从城市可能追求的替代方法上转移开。那些使用这些框架的人经常强调城市政治是多么有限，或者它将变得多么机械：“城市就是一台增长的机器”。

然而，如果我们更仔细地观察这些区别，就会发现它们隐藏了城市可以做出的一系列重要选择。正是这些选择在受到地方政府法律的影响。因为没有单一的方式来促进发展、提升交换价值或加速增长，城市常常会发现，州法律会影响它们追求这些目标的方式。同样重要的是，一些城市，特别是我们研究的大型的成功城市，有足够的实力采取一些政策，这些政策似乎超出了一个城市的能力范围，或者违背了它的利益，因为它们被认为是反商业的。这可能源于这样一个事实，即位于城市中的企业发现自己与城市的联系比对于资本过度流动的概括所表明的更加紧密。如果是这样，这个城市可能有能力对它们实行一定程度的政治控制，而不用过分担心这样做会把它们赶出它的地盘。另一方面，与上一代人相比，商业团体在任何一个特定群体中的根基都要小得多，这一事实可能意味着其政治影响力正在减弱。因此，城市政策制定者可能会更自由地采取不符合特定企业倾向的政策，而宁愿迎合其他的地方选民。不管怎样，城市可能认为合理的政策选择范围或许包括了许多在现行框架下似乎不是选择的选择。仅仅出于这个原因，州法律直接或间接影响的选择范围可能比传统框架所表明的更为重要。

但是，城市有能力执行城市理论所建议的标准之外的其他政策，这只是城市必须做出的众多选择中之一。如果一个城市不被限定为追求发展政策，那么它必须就如何实施它所希望追求的替代政策作出一系列重要决定。一个想增加保障性住房存量的城市，可以通过许多方式追求“再分配”目标。它可以利用地方税来提供城市将拥有的公共住房；可以要求新的私人开发商提供低于市场价格的住房，以换取建造市场价住房的权利；可以向租房者直接提供现金补贴；可以通过禁止公寓转换[28]来增加租赁机会；可以捐赠城市土地来补贴私人的多户住宅的开发；可以利用土地征用权来获得捐赠所需的土地。这些不同的选择会为城市带来不同的结果。有些可能会吸引不同类型的居民，或者做更多的工作将他们融入收入水平不同的人居住的地区；有些可能会促进私有市场的发展，而在其他城市它们可能会受到压制。因此，狭隘地关注城市是否会进行再分配的问题，忽视了城市决策的多个重要方面及其对城市环境的潜在影响。它往往掩盖了这样一个事实：州法律可能会使得城市偏向于选择某些实施方式而非另一些。

传统框架还有一个更根本的概念性问题：发展与再分配，交换价值与使用价值，增长与零增长，这些概念之间区别的不确定性。这些框架表明，城市面临一系列非此即彼的二元选择，因为考虑到经济现实，只有一个结果符合城市利益。它们更进一步提出，在面对这些二元选择时，城市将以可预测的方式解决它们。然而，城市所考虑的许多政策，甚至可能是大多数政策，都跨越了这些类别的鸿沟。考虑到公立学校的招生对象，这座城市是否增加了公立学校参与再分配的资金，还是帮助其提升了财产价值并促使新雇主们在其周边定居？一个保护其历史建筑的城市，是将使用价值置于交换价值之上，还是通过维护一种有价值的商品来帮助这座城市吸引游客？一个限制办公楼开发以防止其影响市中心公园采光的城市，是在反对增长，还是在保护有吸引力的设施从而吸引新的居民？当人们认为这些框架之间可能存在紧张关系时，这类问题就变得更加迫切。一些再分配政策，例如旨在使住房成本更能负担得起的政策，也可以从有利于增长的角度来解释，因为城市人口会由于生活成本高昂而减少。同样，投资一个新的公园可能会遭到反对，理由是它将土地从市场上收回；但也可能作为促进新发展的一种手段而受到保护。

简而言之，城市理论提出的对立的政策类型不够清晰，无法建立有用的参数。城市通常不能进行再分配的说法，并没有揭示城市机构的范围，因为许多地方政策可能被合理地描述为既是有关再分配的又是有关发展的。关于城市通常不能保护使用价值或者必须支持增长的观点，也可以这么说。一个被批评为站错立场的城市政策，通常可以辩称实际上是站在了正确的立场。这并不是说城市不会面临市场导向的限制。事实上，一些政策可能对一个城市未来的经济前景相当有害，但很难事先知道哪些政策会是这样。因此，可以想见城市会以当前城市理论语言未能捕捉到的方式将是否执行某一既定政策的决策视为难题。因而城市决策的结果可能远不如城市理论经常表明的那么确定。因为城市往往不知道如何行动，即使城市想按城市理论所表明的方式行事，地方政府法律法规对具体政策的指导也会对城市决策产生实质性影响。而且，也没有理由认为这些规则会很好地与传统的城市决策模式相匹配。由于这些规则往往是早年间的产物，法律结构也往往与城市本身对于采取某项政策是否符合其自身利益的判断不一致。

2.迈向新选择

用于评估城市机构的范围的另一个词，将不再侧重解释城市无法做出的选择，而更多是充实其可以做出的选择的本质。在文献中有我们所想到的这类词，比如，框架，它提出了一些政策选择，城市可以选择任何一种，这些框架十分重要，足以对城市的未来产生实质性影响。想一想基多·马丁诺蒂（Guido Martinotti）关于世界各地的城市性质有三种不同的概念：“第一代”，认为主要向自己的居民提供服务；“第二代”，强调城市与非居民用户（如游客、学生或通勤者）的关系；第三代，主要关注点是吸引和服务与世界各地有往来的国际金融和商业高管的利益。[29]马丁诺蒂并不认为城市倾向于追求其中一种选择而排斥其他选择。它们都是可行的，即使第二代和第三代的想法最近才变得更有吸引力。当前经济的某些方面可能会推动城市组织起来，服务于其中一些目的而不是其他目的。但大多数城市在制定城市政策时都有可能会考虑到所有这些目的。那么这样一来，城市将不可避免地面临艰难的选择，即可以采取哪些政策，哪些利益需要被强调。

马丁诺蒂的选择并不遵循发展/再分配、使用价值/交换价值、增长/零增长的二分法。虽然第二代和第三代城市可能对发展、交换和增长感兴趣，但它们必须对城市环境的基本特征做出重要决定。城市是否会组织起来，惠及自己人而不是外来者？它会更强调工作还是娱乐？它的未来是否会受到附近的通勤者或远方的商业高管的影响？城市如何回答这些问题，将反映在其城市政策中。随着时间的推移，这座城市将会获得一种特殊的外观和感觉。这样的选择是这座城市价值观的核心所在：比如，为城市居民而安排的选择可能与专注于吸引游客的选择有很大的不同。正如马丁诺蒂所说，即使这些问题不可避免，但答案并不明显。

另一个例子是理查德·弗罗里达（Richard Florida）的观点，即城市需要采取新的经济发展政策。[30]弗罗里达认为，城市长期以来都在争相通过减税和提供其他补贴的方式来吸引企业。然而，企业并不是真的寻求最大限度地税收优惠，而是想待在那些有创造力的人所在的地方。如果一个城市能够吸引这样的“创意阶层”——一个由科学家、艺术家、计算机技术人员、男女同性恋以及媒体人等组成的社会阶层，那么由21世纪经济所创造的就业机会就会随之而来。因此，弗罗里达认为，城市应该努力使自己成为创意人士想要生活的地方。温暖的气候或美丽的海滨或许会有所帮助。但自然设施并非必需。宽容的公民文化、发达的高科技基础设施和充满活力的夜生活也同样重要。

像马丁诺蒂一样，弗罗里达也不认为社会和经济的需要要求城市成为他所谓的“创意城市”。实际上，许多城市都不愿意接受他推崇的经济发展战略，这使弗罗里达感到气馁。他的观点是，城市可以选择采取这样的政策，但令人遗憾的是，尽管这样做是明智的，却很少有城市这样做。因此，决定是否成为一个创意城市就作为一种选择呈现了出来，弗罗里达试图说服读者这种选择是有吸引力的，如果正确地采取行动，可能会带来成功的结果。传统的探讨城市机构范围的方式会明确强调城市不能做出的选择，与此不同，弗罗里达的做法则旨在增加它们可以做出的选择。

城市评论家乔尔·科特金（Joel Kotkin）在反驳弗罗里达的论点时，强调了这种讨论城市机构的方法的效用。[31]他这么做，并不是因为他认为城市不会采纳这种观点，而是因为担心它们可能会采纳。科特金将讨论从分析城市会如何利用它们的机构，转变为分析城市应当如何利用它们的机构，之所以做出这样的转变，因为他的替代选择也是他认为当前的社会和经济条件允许的。科特金对许多城市决定关注时尚、风格和潮流而不是保留中产阶级家庭和工厂的岗位感到惋惜，尽管他承认一些城市或部分城市可以通过成为“时尚城市”生存下去，但他认为娱乐、旅游和其他“创意”产业无法为绝大多数城市居民提供向上流动的机会。此外，通过扶持文化产业、建造引人注目的建筑，城市往往忽视了基础产业、学校和基础设施。通过这样一个过程，它们可能会日益演变成“双城（dual city）”，由一个国际化的精英阶层和一大群满足他们需求的人组成，后者通常只能获得低工资。为了避免这种未来，科特金敦促各城市培育它们的专业化行业、小型企业、学校和社区，而不仅仅是俱乐部、博物馆和餐馆。

弗罗里达和科特金之间的辩论，可能被认为是追踪促进使用价值和交换价值的政策之间的传统分歧。实际上，根本不清楚谁站在哪一边。弗罗里达似乎认为，对于使用价值的强调——让城市成为一个宽容和有趣的地方——将创造交换价值。相比之下，科特金似乎在争辩说，将重点放在更加传统的商业发展上面——提升经典的交换价值——将使城市成为一个具有使用价值的地方。这是因为它将有助于创造一种社会纽带，使城市社区成为社会流动性的催化剂以及人们欣赏与自己不同的人的场所。在阅读科特金/弗罗里达的辩论内容时，很难知道哪种城市愿景是大多数城市将要或者应该追求的。两者似乎都有可能。然而，弗罗里达倡导的那种城市，与科特金所偏爱的城市，在外观和感觉上会截然不同。选择必须基于对一个人想要创建的城市类型的规范性判断来决定。

我们在本书开头描述的四种未来中的选择——旅游城市、全球城市、中产阶级城市和区域性城市——与马丁诺蒂、弗罗里达和科特金所确定的选择非常相似。它们反映了关于一个城市可能会怎样的合理想法，并取决于城市制定的政策种类。它们也存在争议。鉴于现有的经济和社会条件，没有理由认为这些选择之中的某些必须以某种方式付诸实践。可以将现有的经济和社会需求统筹起来，以支持对于其中任何一种或全部的追求。这就是使它们成为捕捉城市所拥有的那种机构的有用框架的原因。

这种思考城市机构的方式，与马丁诺蒂、弗罗里达和科特金所采用的方法一样，使得对城市结构的探索具有重要意义。一旦有了一种方式来探讨能为城市提供重要选择的城市机构的范围，就有必要确定城市是否拥有实施这些选择所需的法律权力。研究城市的人对这个问题关注得很少。弗罗里达和科特金之间的争论，说明了这种关注的缺失。他们都假设城市有能力在它们表达的经济发展愿景之间作出选择，但没有提及地方政府法律。然而，正如我们将在本书的最后四章中更详细地解释的那样，他们所描述的关于未来的各种选择，都是在地方政府法律的强大影响下做出的。

有两个简单的例子可以用来说明。弗罗里达提出，在当前的经济环境下，营造宽容的氛围可能对于有效发展战略极其重要。城市彰显其开放性的方式之一在于采取措施，扩大对同性恋者民事权利的保护，或者提供一种注册成为家庭伴侣[32]的方法。正因如此，许多市长已经考虑采取这些措施。但是，正如我们将要看到的那样，根本不清楚各州是否已经根据地方自治的法律原则大体上赋予其城市采取上述任何一种措施的权力。科特金建议，城市最好将精力集中在改善基础设施或公共教育系统上。然而，许多城市对城市生活的这些方面缺乏控制力；州已将这些问题的控制权交给了市长和市议会几乎没有影响力的公共当局或行政特区。

可供选择的可能的城市未来的存在，即我们提出的四种以及马丁诺蒂、弗罗里达、科特金和其他人提出的，为人们经常描述城市政策选择的抽象二分法提供了一种修正。它补充了重要的工作，表明城市拥有的机构比一些市区模型想象的要多。但是这也让人怀疑城市的自治意识过于强烈。即使经济结构没有将城市权力限制在一个有限的政策领域内，即使城市可能会选择不同的城市化（urbanism）观点，但州法律——包括几十年前制定的法律——都可能会严重阻碍城市决策。最近对地方机构的关注意味着城市具有“意志、……自由裁量权和行动自由”[33]。矛盾的是，这种见解增加了考察地方政府法律规则对城市的地方自治能力的约束方式的必要性。

尽管我们的方法假设城市纵然面临巨大的非法律的结构性约束，仍拥有自由裁量权，可以对其未来做出重要决策，但它提出了州建构地方权力所依赖的实质性法律规则。改变地方政府法的法律条款，可以改变城市自己所能创造的未来的种类。然而，说城市应该有权处理有关自身未来的有争议的观点，并不是说城市应该被赋予地方自治权。相反，正如我们将在下一章中所解释的那样，关于城市是否应当被赋予或被剥夺地方自治权的争论，从根本上讲是一种误解。我们的目标在于将关于城市权力的争论从地方自治的概念转移到一个截然不同的问题上：当前的地方政府法律结构是否会挫伤或促进城市追求对其有吸引力的未来愿景的能力。