从我省电梯安全监管体制改革看如何防范减少公共安全风险

社会发展研究处

摘要：电梯不大，安全监管却不易。省质监局在全国率先开展电梯安全监管体制改革，确立使用管理权者“首负责任制”，引导社会组织参与监管，引入社会保险参与分担风险，人民群众满意度显著提高。其做法经验值得涉及公共安全的其他行业借鉴学习。防范减少公共安全风险，必须转变政府监管职能、明确安全责任主体、引入商业保险参与。

电梯不大，安全监管却不易。一部正常运营的电梯，所有权、使用权、物业管理权、技术管理权涉及多个主体，安全责任主体不清，行政监管效率不高，人民群众满意度不高。针对这种状况，省质监局在全国率先开展电梯安全监管体制改革：确立使用管理权者“首负责任”制度，放开搞活维保市场，引导社会组织参与监管，引入商业保险参与分担风险。实施改革后，全省每万台电梯事故率、亡人率降至0.08，达到历史新低，接近发达国家水平，国家质检总局为此在东莞召开专题会议向全国推广其经验。在调研中我们感到，为什么电梯安全监管改革能够取得明显成效，关键在于抓住了几个核心环节：

一、明确电梯“使用管理权者”首负责任

电梯发生安全事故，如何确定赔偿第一责任人？长期以来，电梯的所有权、使用管理权、技术管理权等权属主体多，责任链条不清晰，企业的主体责任意识不强，当发生人员伤害事故时就互相推诿。省质监局从强化企业主体责任这个核心环节下手改革，明确电梯的使用管理权者为“首负责任”，承担相应的民事、行政责任。当电梯所有权和使用权相分离时，电梯产权人和物业管理公司双方通过签订格式化合同，明确物业公司为“首负责任”人，并界定各自的权利和义务。从2012年7月开始，省质监局与省工商局联合印发了《电梯授权使用管理合同示范文本》，在广州、东莞两地搞试点，目前，两市已签订授权使用管理合同的电梯达10.89万台，占在用电梯总量的74.6%。实施改革后，企业的主体责任意识显著增强。比如，2012年7月，广州发生一起电梯坠落事故，多名乘客受伤，物业公司“第一时间”送伤者入院并垫付3.5万元前期医疗费用，承担起“使用管理权者”的首负责任，同时积极协调维保公司和保险公司，使伤者获得满意的赔付。值得一提的是，电梯安全监管体制改革以来，没有发生一起电梯事故受害人到政府部门上访的事件，媒体报道的焦点也从对政府监管部门的“问责”，转为关注承担具体安全监管的“首负责任”企业。

二、放开搞活维保服务市场

电梯行业“三分产品，七分保养”。据专家介绍，导致电梯安全隐患的因素中，制造质量占16%，安装占24%，而保养和使用问题高达60%。过去，由于安全主体责任不明确和利益驱动，“使用管理权”者倾向于选用“质次价低”的维保单位，而最有能力承担维保责任的制造企业却无法成为维保市场的主体力量，发达国家由制造企业直接承担维保的比例达80%以上，而我省由制造企业直接维保的比例仅为20%左右，电梯维保市场实际上处于“劣胜优汰”的恶性竞争环境。为放开搞活维保市场，省质监局从减少行政审批入手，取消电梯维保行政许可，提高维保企业准入门槛，鼓励支持电梯制造企业直接或授权委托其他维保公司对其产品进行终身维保服务。改革启动以来，东莞新办证电梯由电梯制造企业或其代理商进行维保的比例从8%提高到91%。东莞市上菱电梯有限公司认为，这次改革，让更多的电梯制造企业能够参与维保服务，放开搞活了维保市场，遏制了“山寨”公司，规范了市场秩序，从根本上提高了维保服务质量。

三、引导第三方社会组织参与监管

过去，电梯的检验都是由质检部门设立的机构负责，随着电梯数量快速增长，行政监管部门陷入反复增人、增钱、增机构的“怪圈”，四处“救火”，穷于应付。问题出在哪儿？必须进行电梯检验体制改革！他们从下放电梯检验权入手，分离行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责，政府监管部门重点是以抽查为主，根据电梯使用和故障状况等进行监督检验，截至目前，已抽查电梯3.33万台，查出具有严重事故隐患比率达18.7%，隐患整改完成率达100%。同时，积极实施第三方公正机构电梯检验资质认可制度，培育社会法定检验机构，引导社会力量参与监管，逐步实现电梯定期检查社会化。目前，省质监局正在研究制定《广东省电梯定期检验第三方公正机构认可规则》，加快推动形成电梯定期检验的制度化、社会化的新格局。

四、引入商业保险参与分担风险

“首负责任”者如果赔不起事故损失怎么办？消费者合法权益就难以保障，很容易激化社会矛盾，甚至把政府“拖下水”，垫钱埋单，引入保险机制势在必行！改革之初，省质监局联合广东保监局一起，促成特种设备行业协会与保险公司协商拟定保险实施方案，引导特种设备使用权单位或产权所有者投保特种设备第三方责任险，督促相关企业投保特种设备检验检测责任险和维保单位责任险。引导商业保险介入后，既解决了企业无力承担巨额赔付风险的问题，又提高了安全监管效率。广州新电视塔建设有限公司高级工程师高刚军说：“电梯运行引入保险机制，不仅提供了赔付保障，还引入了维保质量第三方监督，提高了安全系数。”目前，广州、东莞两地已投保的在用电梯达到9.45万台，约占两市在用电梯总量的64.4%，投保企业只要每年每梯缴纳60元至100元保费，如果发生安全事故，就可从保险公司获得每梯最高100万至300万元的赔偿，每人最高100万元的赔偿。电梯安全运行引入责任保险后，既使高风险分散化，又增加了社会监督力量。

在电梯监管体制改革调研过程中，引发了我们对涉及公共安全的其他重点领域、重点行业监管制度改革的思考。加强公共安全管理，最大限度地防范减少公共安全风险，关键是要抓住三个重点环节：一是要解决责任主体问题。就是要建立生产经营者的主体责任制，界定责任链条，明确责任主体企业的权利与义务。省质监局改革电梯监管模式，明确“首负责任”，突出电梯所有者、使用者、物业管理、维保、检验等的主体责任，解决了安全事故定责难的关键问题，有效防范减少了电梯公共安全风险。二是要解决转变政府职能问题。就是要转变政府什么都管，什么都管不好的管理方式，把该放的权力放开放到位，该管的事务管住管到位。省质监局把行政监管部门的监督检验责任与社会法定检验责任分离开来，培育发展法定检验机构，重点监管“首负责任”单位是否落实到位，把工作重心从“管电梯”转向“管单位”，使有限的监察力量发挥出最大的效用，这就抓住了转变政府行政职能的关键所在。三是要在涉及公共安全风险的重点领域、重点行业大力发展责任保险。责任保险是市场经济条件下防范和分散社会公共风险的有效手段，也是国际上通行的有效做法。从我省实际情况看，重点是要加快在高危行业、潜在环境污染风险程度高行业、特种设备使用单位、食品药品行业、公众聚集场所等领域发展责任保险，引导和督促安全事故多发易发的企事业单位参加责任保险，尽快扩大责任保险覆盖面，更好发挥责任保险在促进安全生产、维护公共安全方面的作用。

统筹和定稿：吴茂芹

执笔：温海峰 钟院生

完成时间：2013年6月20日