佛山禅城区“一门式”政务服务改革调研报告

经济研究处

摘要：佛山禅城区围绕深入推进行政审批制度改革，探索开展“一门式”行政服务。调研发现，这项改革通过标准化建设，借助信息技术,整合、打通各部门审批系统，推动行政服务中心由多门向一门、由多窗向一窗集中，更好地为群众提供便捷、高效、简洁的服务。我们认为,这项改革较好地破解了服务群众“最后一公里”难题，值得其他地区学习借鉴。

2014年以来，佛山禅城区围绕深化行政审批制度改革，探索开展“一门式”政务服务。最近，我室赴禅城区进行专题调研，实地走访了禅城区的祖庙、石湾镇街道和祖庙街道培德社区3个试点行政服务中心，通过座谈和实地考察，较全面了解了禅城区“一门式”政务服务改革实施情况。我们认为，禅城区“一门式”政务服务改革，是该区主动转变政府职能方面的一项创新举措，思路清晰，措施得力，初步效果较为明显，但同时也有些地方还需进一步研究完善。

一、禅城“一门式”改革的基本情况和主要做法

禅城区是佛山市政府所在地，面积154.7平方公里，常住人口112.4万人，户籍人口约60万人，下辖一镇三街140个村（居）。禅城区开展“一门式”政务服务体制改革，主要基于三点考虑：一是解决群众办事难的需要，尽管已设立了一些行政服务中心，但由于各审批单位业务分离，群众在办事时，仍需多窗口、多大厅来回奔跑，办理时间长、材料重复提交的问题仍十分突出；二是提升城市竞争力的需要，禅城区要打造法治化、国际化营商环境，最重要的一点，就是要提升政务服务环境；三是政府转型的需要，现在电子政务已经到了共享协同的新阶段，未来政府决策、服务推送、社会治理，无不需要强大的信息作支撑，需要庞大的数据沉淀。基于此，禅城区在借鉴上海经验的基础上，借助更新的信息技术，在一个更高的平台上深入推进“一门式”行政服务改革，较好地解决了服务群众“最后一公里”问题。经过在祖庙街道、石湾镇街道、培德社区和同安社区试点后，“一门式”政务服务已于今年11月初在全区推开，覆盖区、街（镇）、村（居）三级的144个综合服务大厅将建成，目前正朝着一窗办、马上办、限时办、网上办、全区通办和天天办“六个办”的总目标迈进。应该说，这项改革自实施以来，受到了群众的普遍欢迎和赞赏，引起了上级部门和有关领导专家的关注。中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，禅城区“一门式”政务服务已成为电子政务的新标杆。

禅城区“一门式”改革实践总体上可概括为：以问题和需求为导向，贯穿“把简单带给群众、把复杂留给政府”的服务理念，借助信息技术，通过标准化建设，整合、打通各部门的独立审批系统，推动“两个集中”：不同职能的办事大厅由多个向一个集中、不同业务办事窗口由多个向一个集中，打造升级版办事服务大厅，为群众提供更便捷、更高效、更简洁的政务服务。其主要做法如下：

（一）精心谋划，强力推动。“一门式”改革从策划部署、试点探索，到全区铺开，短短数月内能够取得明显成效，关键是推动形成了系列运行保障机制。一是强化领导。区主要负责同志带队到上海学习取经，挂帅担任区行政效能提升小组组长，每周主持例会，专题研究、督促、协调和检视改革推进情况等，这从领导机制上保证了改革的推进力度。二是建立完善的工作机制。制定了《行政服务中心窗口工作人员激励机制》《禅城区电子政务数字证书和电子印章管理暂行办法》《物料流转工作流程》《诚信机制（总则）》等细则规章，为改革顺利推进提供了制度保障。同时，成立由政府官员、社会群众、专家学者和技术人员等各方代表组成的评估组，建立了问题收集、跟踪、解决机制，定期对“一门式”改革工作进行跟踪评估，及时发现和解决改革遇到的问题。

（二）化繁为简，优化服务。“一门式”政务服务改革的第一步，就是整合办事大厅和办事窗口，使办事群众免去在多个办事大厅、多个办事窗口来回奔跑之苦，从而享受到更加便捷、简单、舒适的人性化服务。为此，动了几项“手术”：一是“合门”。在原有镇街行政服务中心大厅的基础上，将尚未纳入行政服务中心的社保办事大厅纳入进来，同时将散落在各部门的办理事项也纳入进来。二是“并窗”。打破过去以部门条条为主的窗口现状，将各专项窗口优化为综合服务窗口，任何一个窗口都可受理门内的所有事项。三是营造良好环境。秉承“阳光便捷服务就在你身边”的理念，在服务大厅启用全新标识“七彩阳光”，全面提升优化办事环境，为群众提供人性化的服务。四是培养“全能”工作人员。实行“一门式”行政服务，办事的市民固然方便了，但对窗口工作人员则是个挑战。对此，对相关工作人员专门进行了三个多月的高强度培训，使之尽快熟悉业务流程，能够胜任跨部门、跨专业、多业务的窗口岗位。

（三）制定标准，“推权入笼”。标准化建设是“一门式”服务的基础。为使部门审批权力进入行政服务中心，禅城区着力推动审批体系标准化建设。一是借鉴推进“三单管理”做法，对政府审批事项进行全面梳理，整理出“负面清单”“权力清单”和“监管清单”，厘清部门职责权限。二是编发“三个清晰告知”，按照项目名称、办理条件、政策依据、申请材料、办理时限、办事程序、收费标准等程序，对进驻窗口的192项审批事项进行梳理，形成统一的办事标准，清晰告知部门“哪些事项应该入门”、窗口工作人员“事情应该怎样办”、群众“在基层行政服务中心可以接受什么服务”。三是制定“三个标准”，包括《前台受理业务标准》《前后台办理流程标准》《公共服务综合信息平台数据标准》，压缩工作人员的自由裁量权，提高办事公信度。通过对审批权限的标准化建设，提高审批的稳定性和可预期性，为“认流程不认面孔、认标准不认关系”的标准化运作模式奠定了基础。

（四）革新技术，突破瓶颈。传统行政服务大厅尽管在形式上解决了政府部门分散问题，但始终没有解决好部门资源共享、业务协同和系统互联互通的问题，各部门的政务系统、各窗口业务还是相对独立分割的。而禅城区“一门式”公共服务综合信息平台，通过界面创新，则较好地解决了这个问题。一是面对群众的“前台”界面，实现了综合统一，群众可选择到任一窗口办理需要办的各种事项。二是联系各部门的“后台”界面，通过系统跳转、对接等技术，介入到流动人口、人社、社保、计生、国土、房管、财政、环保、食药等国家、省、市24个条线系统进行相关操作，能当场办的即当场办结，不能当场办的即通过后台到各条线系统进行办理。此外，还利用现代化信息技术，通过采用高拍仪和二代身份证读卡器、使用电子化材料和电子图章、采取电脑双屏操作等办法，进一步优化操作系统，使排队叫号、系统受理、材料流转、后台操作等时间大幅缩短，提高了前台工作人员和后台审批人员工作效率。

二、禅城“一门式”改革取得的主要成效

总体上看，禅城“一门式”改革自实施以来，初步实现了群众满意、工作人员适应、各级领导肯定的预期目标，总体效果较好。

（一）有效缓解了群众“办事难”问题。“一门式”政务服务启动以来，办事群众明显感受到“三少”：一是少跑门了。镇街行政服务中心能办事项由原来的60多项，统一增至近300项，群众一进入镇街行政服务中心这道门，就能办理更多的事项。二是少费时了。群众办事等候时间由过去的10～15分钟缩短到现在的5～10分钟，等候时间减少一半。首批马上办的事项由31项增加到47项，增加约50%，平均办理时间缩短7.5个工作日。三是少带材料了。首批减少申请材料的事项达97项，占首期事项的50%。群众还能享受更多的增值服务，如在柜员机自助办事、免费使用WIFI自助上网等，让群众深切感受到从“求人办事”到向“享受服务”转变。正如在调研中听到有些群众说，“以前办一件事要在多个大厅来回跑，现在一个综合窗口就能办妥，非常方便！”“现在一次性就能在家门口把事情办完，省心！”此外，还降低了行政成本。办事窗口大为缩减，窗口工作人员减少30%，并彻底解决了以往窗口忙闲不均、季节性办事拥挤等问题，整体效率明显提升。

（二）拓展了行政审批制度改革的深度。一是从群众办事的角度重新审视简政放权。从着重研究服务事项的“废、改、立”到为市民提供“简、明、快”服务转变。二是初步打破了行政部门之间的权力分割。倒逼政府进行深层次的审批制度改革，打破原有在不同部门审批、部门内部审批的制度设计壁垒，提供全科政务服务新模式，构建出无边界的业务协同。通过部门数据信息互通互认，初步实现“前台一口受理、后台协同办理”。三是推动了行政审批权力的标准化建设。通过优化申请条件、办理流程，制定审批标准、裁量准则，明确受理办结时间等办法，进一步界定政府部门权力边界，严格限制工作人员自由裁量权，真正实现“无差别审批”。四是强化了监督。通过联通纪检、监察等部门系统，建立实时监察机制，拓宽公众参与监督的途径和渠道，加强了对公权力行使的监督，保障了群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）为政府针对性管理服务提供了支撑。一是有助于提升政府决策管理。禅城区政府通过“一门式”服务，把群众办事过程中留下的资料信息沉淀为“大数据”，形成动态、实时、真实的数据库，为政府找到公共服务“公约数”和提供有针对性的公共服务提供科学依据。如最近当地在研究廉租房建设、提升养老服务和残疾人服务等问题时，就参考了“一门式”服务平台提供的数据。二是有助于诚信信息的收集和管理。“一门式”服务通过数据沉淀，对群众申请资料情况记录在案，进行诚信登记，既有助于对办事群众日常行为的约束，也有利于推动社会诚信机制建设。

（四）加强了政府与群众之间的双向沟通。“一门式”服务平台是个枢纽型综合服务平台。这一平台有助于加强政府与群众之间的沟通。政府不仅能够真实、动态、全面地了解办事群众的信息，同时也让群众更好地了解到政府提供的服务。这种双向性的信息交换，使得群众与政府之间的关系，由过去的求助式帮忙转变为互动式共建，这既有利于政府完善公共服务，也畅通了群众表达诉求的渠道，实现“双赢”。

三、需要进一步研究完善的几个问题

禅城区“一门式”政务服务改革虽然取得了一定的成效，但也存在一些亟须研究完善的具体问题，主要有：

一是关于与现行管理规范存在差异问题。“一门式”服务平台，通过开展电子化材料审批，广泛使用电子图章，以及对关联事项进行整合审批等办法，优化了审批流程，提高了服务效率，但这些措施与现行的一些法律法规和上级部门的一些管理规定、审批细则是有差异的，有必要考虑上、下级部门之间的充分对接问题。建议省、市部门适时修改有关规定，同时加快推进行政审批电子化步伐。

二是关于打破壁垒、解决深层次信息共享问题。禅城区“一门式”服务平台，通过跳转信息技术，初步解决了向部门政务系统索取信息的问题，但这只是迈出信息协同的第一步，离全方位实现信息共享还有很大差距。我们认为，禅城区应在打破行政壁垒问题上迈出更大步伐、作出更多探索，通过探索建立目录共享协同机制，加快推进政府部门系统全面对接，深层次解决信息共享问题，才能为实现“大数据”打下坚实基础。

三是关于窗口工作人员办理权限突破问题。按照有关规定，一些专线部门的审批服务事项只能由该部门的工作人员操作办理，而“一门式”服务的窗口工作人员，由于其身份归属行政服务中心，不属于专线部门，其审批服务资格存在争议。比如社保业务，根据《社会保险法》规定，社保服务事项只能由社保工作人员受理。尽管禅城区通过部门工作前移至行政服务中心的方式，初步解决了社保业务经办问题，但对于其业务授权模式、授权深度、受理人员专业资格要求、业务监管等仍有争议，需要进一步深入研究。类似的业务还很多，比如婚姻登记、房管、户籍、出入境、税务等事项，也要一一理顺。

四是关于群众信息安全保障问题。“一门式”公共服务信息平台是个综合性服务平台，窗口工作人员将会接触到大量的群众信息资料。群众信息资料保密问题应引起注意。虽然窗口工作人员经过严格的培训，操作系统也会对阅览留下痕迹，但仍需要对相关工作人员加强监督管理，建议通过强化职业操守、加强保密监管，确保相关人员对有关信息使用的合法性，保障办事群众的个人信息隐私。将来“一门式”服务还会借助网络、手机等终端设施，向网上办事大厅拓展，网络信息安全问题也要重视。

四、两点看法和建议

1．对禅城区“一门式”改革实践应予以肯定和支持。总体来看，禅城“一门式”政务服务，符合当地实际，顺应群众需求，工作推进有力，综合效果良好。“一门式”改革通过对行政服务后台的优化整合，有效地打破了行政部门的权力分割，推动了行政审批的标准化、阳光化，是政务信息化的突破和创新，是对新一轮行政审批制度改革的可贵探索，较好地破解了服务群众“最后一公里”难题。我们认为，这应予以肯定与支持，鼓励其继续探索完善，在做好服务自然人的同时，加快向法人单位延伸，以取得更大成效。

2．要积极而稳妥地借鉴禅城“一门式”改革经验。近年，我省各地结合实际，在推动行政审批制度改革方面进行了积极的探索，引起较好的社会反响。综合比较来看，禅城“一门式”改革有其独到之处，它不仅仅局限于对行政服务中心进行形式上的改造，还通过对审批权力的标准化建设，再造行政审批流程，使得群众办事更加简单、更加便捷。这也为各地深化行政审批制度改革提供了借鉴。但这种改革是有条件的，比如首先要有较好的信息化基础，要能承受较大的投入。禅城区在祖庙街道、石湾街道和同安社区、培德社区四个地点进行试点，光软、硬件投入就2000多万元。同时，还要综合考虑当地的人口密度、年龄结构等因素。当“一门式”服务大厅设在人口密度高、老幼龄人口多的地方，发挥的功效和作用就更大。因此，我们认为，可在珠三角条件相似的地方先行借鉴推广禅城区“一门式”政务服务改革做法，将来待条件和时机成熟后，再向全省推广。

统筹和定稿：程步一

执笔：杜小坚

完成时间：2014年11月10日