2.3 国内城市空间的政治经济学考察

城市是社会政治秩序的载体，其形式不可避免地带有社会政治色彩，这无论是在西方资本主义国家还是在任何采用其他社会制度的国家都如此（万强，钟栎娜,2007）。地方性问题常常形成了城市内部阶级间冲突的焦点，因此应当将空间视角放在分析城市政治的核心地位上（诺克斯，平奇,2005）。作为一种结构化的存在，城市空间既是物质空间，同时也是行动空间和社会空间，既是人类行为实现的场所和人类行为保持连续的路径，又是对现有社会结构和社会关系进行维持、强化或重构的社会实践的区域。在这里，城市空间作为一个可重构的结构体，是社会建构的实践场所（潘泽泉,2007），是作为工业文明标志和象征，也是作为集体意识与消费行为表达场所。

2.3.1 地方政府企业化与城市经营

对于城市空间组织而言，政府永远是一个无法忽略的行为主体。从行为模式上，政府的力量既可以体现在用直接的发展战略规划和城市规划手段主导城市建设，同时也可以利用各种经济调控方式影响企业和个人的行为决策，从而对城市社会空间演变产生影响（杨上广，王春兰,2007）。在政治学文献中，“政府”概念有广义与狭义之分。广义的政府指全部国家机构，包括全部立法、司法与行政机构；狭义的政府一般只包括国家的行政机构（毛传新,2001）。在经济全球化、市场化、分权化的不断作用下，中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转型，其中政府角色与作用的变迁是一个值得关注的重要领域（张京祥，殷洁，罗小龙;2006）。政府尤其是地方政府的角色与定位已经成为影响我国改革与发展的关键因素（黄燕，杨振斌，孟繁邨,2007），在城市化尤其是在发展中国家城市化进程中具有不可或缺的地位与不可替代的作用（傅恒杰,2007）。

一方面，中国各级地方政府在市场化改革过程中扮演着不可或缺的重要角色，是我国改革开放的主要推动者，是中国改革的第一行动集团、深化经济体制改革的中坚力量（毛传新,2001）。与此同时，随着市场化改革的推动，地方政府的机会主义倾向越发明显，具有类似于“经济人”的特征，在政策执行过程中存在越位和缺位的问题，甚至成为市场秩序的破坏者。如周业安等把地方政府分为进取型、保护型和掠夺型三种类型，并得出地方政府的行为并不必然带来经济增长的结论（黄燕，杨振斌，孟繁邨,2007）。赵全军（2002）认为，转型时期的地方政府尽管没有合法的市场主体地位，却在相当程度上从传统的中央—地方行政隶属关系中摆脱出来，成为事实上的经济主体，具备了与中央政府讨价还价的能力，进而成为独立的利益主体。

1.地方政府利益的形成

改革的过程正是传统行政权力分解的过程，同时也是故有社会经济利益格局重组的过程（余立智，翁春光,2001）。在分权化、市场化和全球化等共同作用下的中国经济社会转型过程中，对经济利益、政治利益的追求成为当前地方政府关注的核心内容，地方政府出现了明显的“政府企业化”倾向（康艳红,2006）：既拥有一般企业无法获得的公共资源（土地、环境、公共设施等），又拥有企业所不具有的行政权力、制定竞争规则的权力（如税收政策、城市规划）以及规避风险的特权（如银行贷款、融资等）。城市空间资源成为“政府企业化”的重要载体，城市空间的发展、演化因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征。具体表现为：以行政区划为载体的壁垒性演化、以空间跃迁为表征的马赛克断层演化、以短期效益最大化为目标的经营性演化、以彰显政绩为标杆的非经济理性演化、以增长联盟为主体的相互博弈演化（张京祥，殷洁，罗小龙,2006）。因此，政府在市场经济发展中的职能和定位经历了长期的发展演变与更替过程（表2.8）。

资料来源：赵一红.2004. 东亚模式中的政府主导作用分析。北京：中国社会科学出版社,4:266277.

杨咸卯.2001. 市场构建中的政府作用：历史与现实的话题。经济问题探索,11:1013.

改革开放以来，在向市场经济的转轨中，中央赋予了地方以相对独立的利益和经济管理的一定自主权，于是地方政府的利益主体地位日渐凸出。各级地方政府扮演着双重角色，承担着双重职能（宋莉莉，彭涛,2001;涂晓芳,2003;杨帆,2003）。一方面，作为中央政府在地方的利益代表者，作为国家上层建筑体系和国家机器中的一个环节，承担着执行国家宏观调控政策的职能；另一方面，又作为地方利益的代表者，是国有地方经济的投资者和保护人，承担着地方经济决策与协调、地方公共事务管理的职能。而后一种角色和后一种职能对于地方政府来说是全新的。因此，地方政府具有不同于单纯利益至上的“经济人”与单纯服从命令的“政治人”的政治经济行为特征。计划经济时期延续下来的公共利益代表的身份逐渐分化。因此，政府并非天然的公共利益代表，政府自身利益是客观存在的，甚至是不以人的意志为转移的。地方政府始终存在三重身份：一是公共利益的代表；二是利益集团的代表，主要是地方利益、部门利益和单位利益；三是个人利益的代表，是经济人、政治人、道德人的集合体（赵全军,2002;刘序盾,2005;季燕霞,2004）。公共选择理论认为，政府利益内在性的存在意味着组织的或私人的利益很可能支配公共政策的制定，并且决定政府公共官僚机构的运行及官员的行为，是政府失灵的深层原因（季燕霞,2004）。因此，政府利益作为一种客观存在，它可能促进社会公共利益，强化政府权威，也可能背离、侵蚀公共利益，削弱甚至丧失政府权威。

综合上述观点，笔者认为，转型时期的地方政府实际上具有三种身份，即公共行政主体、公共利益主体和地方经济利益主体，而这三重身份往往出现自相矛盾，使得地方政府成为区域矛盾和冲突最为集中的一级。作为公共行政主体，地方政府作为公共利益的代理人，要奉行国家发展方针，提供地方公共服务，同时向基层渗透权力，实现区域内的可治理性。作为地方经济利益主体，由于其独立经济利益的存在，往往会与公共利益存在不重叠之处，并进而导致公共利益与地方利益的冲突；为了争夺企业投资和优惠政策，地方政府与地方政府之间展开激烈竞争；同时，地方政府与资本势力达成增长联盟以推动地方经济发展。

2.政府间权力转移与竞合

十一届三中全会之后，中央权力开始逐渐向地方转移，分权成为我国政治经济体制改革的重要内容。分权化改革重塑了中央政府和地方政府之间的权力关系，将以计划经济为基础的中央集权体制逐步转型到以市场经济为主导的地方分权体制，形成了中央和地方分权化的格局（孙柏瑛,2004）。在国家内部，为了建立激励机制和转移中央压力，实行财政放权，放权形成了计划外资本循环和地方主义（吴缚龙,2002）。在地方经济实力增长的同时，削弱了中央政府的管治能力。这在实行分税制后有所改变，但出现了复杂的中央与地方的博弈关系。

以1992年全面推行市场导向的经济改革为标志，林尚立（2001）将截至目前的分权改革划分为两个阶段，从改革开放开始到1992 年之前，以体制内的行政分权为主体，而1992 年之后作随着分权泛化，进入到全面分权时期。杨帆（2003）认为，中央政府的分权有两个向度：其一是摆正政府位置，加强市场的作用；其二是调整中央与地方的关系，加强地方的作用。1980年以来的分权改革打破了计划经济下的传统关系，从而使地方政府作为相对独立的行为主体的地位逐步得到确立。这一过程主要表现在三个方面（毛传新,2001）：① 中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权；② 地方政府机构改革和职能转换的相对滞后，形成所谓产权地方化；③ 非国有经济的迅速发展。

在地方政府层次上，也存在着权力转移并进而形成更加复杂的权力关系（王佃利,2006）。第一，向下转移，权力在城市政治体系中向下移转给社区或公民；第二，向上移转，地方政府与中央政府建立伙伴关系，并成为全球与地方经济创新的节点；第三，向外转移给远离政治精英所控制的机构与组织；第四，向外移转给体制内其他部门。这些转移不仅形成了城市政府的运行空间，改变城市政府自身的组织结构，更重要的是形成了多重的城市权力主体，导致了城市权力呈现出新的运行方式。适当地“分权”会更有利于提供适合地方偏好的公共物品，有利于建立良性的地方治理机制，也有利于地方政府更有效地调动经济和社会资源（杨帆,2003）。中央向地方财权、事权的大量下放、国有企业经营管理权限向地方上的转移，以及大批非国有企业的崛起，深刻地改变了中国经济的总体格局（毛传新,2001），使得地方政府的行为获得了充分的财力基础。

资料来源：朱文辉.2003. 走向竞合—珠江三角洲与长江三角洲经济发展比较。北京：清华大学出版社， 73.

改革开放以来，在政府间权力转移的同时，地方政府作为独立利益主体的角色不断强化，在政治经济资源相对稀缺的背景下，地方政府之间不断展开各种形式的竞争、合作、冲突等博弈互动行为（表2.9）。近年来，对这国家宏观调控力度的强化以及平衡化区域发展政策的施行，一系列国家层面上的区域规划的编制和审批推动着地方政府间的博弈由竞争走向合作（表2.10），地方政府间的竞合关系日渐主导着城市间关系的演变。

3.地方政府的城市经营行为与内在逻辑

城市经营就是以地方政府为主体，地方政府经营、地方政府获益为特征的城市公共资源市场化运作行为，其核心内容就是地方政府对城市资源进行控制和经营，推进城市资产的保值、升值和增值，扩大城市的经济实力，完善城市的多种功能的过程（李郇，李灵犀,2006; 黄燕，杨振斌，石秋霞,2007）。经营城市最主要的特征就是要求政府的行为要以营利为核心和目的，这样就从根本上混淆了政府行为和市场行为的边界，并由此加剧了市场的不公平竞争。在目前经济体制的市场化转型中，行政力量依然是配置资源的最重要方式之一（张京祥，殷洁，罗小龙,2006），显现地方政府的“政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。

在理论层面和实践层面，城市经营都存在着问题。这些问题的出现，并非仅仅是认识与实践上的“误区”，而是源于更深层、更本质的症结，即城市政府管理的制度缺陷（芮国强,2006）。仇保兴（2004）认为，城市经营是市场经济发展的产物，虽然存在许多问题，但是现在还没法代替它。正确的态度是扬长避短，不断完善。既有的城市经营理论和实践从一开始就呈现为典型的政府主导、政府收益、政府经营的市场化特征，城市政府同时作为城市公共资源的所有者、经营者、管理者和监督者（周诚君，洪银兴,2003），这样的城市经营理论及实践严重扭曲了城市资源配置市场化的本来含义，在缺乏对政府的有效约束条件下，必然对城市公共资源资产的有效配置和合理利用产生诸多不利的影响。

从世界各国来看，任何一个城市的发展都离不开政府与市场的共同作用。改革开放初期，国有企业管辖权、财政税收权、投资权和融资权等四项经济权力的下放使地方政府掌握了庞大的社会资源，使得地方政府与企业结合在一起，地方政府可直接分享公有制企业创造的利润。但是1994年财税和金融制度改革之后，地方政府经济职能萎缩，直接控制的发展资源日益减少，对经济活动的调控只得从直接控制转为以间接调控为主。政府为了获取有效的行动能力就需要取得企业的支持，而企业也期望通过介入公共部门的活动以谋取地方政府的保护并获取非完全竞争所带来超额利润。于是，为了共同达成“双赢”的目标，掌握着权力的地方政府和控制着资本的企业集团，往往在现实环境中结成了各种“增长联盟 ”（张京祥，殷洁，罗小龙,2006），共同承担着地方经济运行主体的职能。

2.3.2 政治经济学视野中的城市化与城市规划

1.政治经济学视角下的城市化

进入21世纪之后，政治经济学成为研究中国城市的一个独特视野。观察角度的变化，使学者们认识到城市化并不仅仅是一个人口集聚、生产方式变革的过程，更成为一种社会生产积累方式，因此导致了一系列问题的产生。从政治经济学的角度来讲，城市化的过程实际上是政府与农民对土地和空间资源再分配的过程，是城市空间持续地隔离、入侵和演替的过程，是城市空间持续地生产与再生产、消费与再消费的过程（潘泽泉,2005;蔡军,2006）。因此，城市化已经成为一种政治话语，成为各级政府公共政策的重点领域之一。

宁越敏（1998）从政府、企业、个人三个城市化主体的角度分析了20世纪90年代中国城市化的动力机制和特点。城市化不仅意味着人口从农村到城市的转移，也意味着中央政府、地方政府以及民间私人决策者在城市发展中的决策权发生了变化，越来越多的决策将由地方城市作出（张庭伟,2000）。张庭伟（2002）认为，在全球化的影响下，城市化在实质上已成为一种生产手段，并被赋予了“拉动经济发展”的重任，城市化已不仅仅只是经济发展的“结果”，而是造成、带动经济发展的一个“原因”。城市建设活动也不再是消费，而是一种生产活动，其产品是城市化的空间，包括城市空间的“量”的增加（非城市空间向城市空间转化，包括原有城市建成区的扩大，以及新城市、新城镇的增加）和“质”的提高（原有城市空间质量的提高，包括老城区空间的重组和改建）。吴缚龙（2006）把城市化置于空间的生产视野之下，城市成为当代政治经济的产物，新兴的城市主义是积累政体转型的结果，而它的出现是在把城市作为新一轮资本积累的载体。城市正是重新被赋予这种积累功能，才成为各种矛盾的热点，充满了张力。

2.权力与权力的空间运动

空间是政治学和行政学中存在的一个客观变量，以空间来观察行政权力、社会分层和公共政策，是一个非常重要而有意义的角度（胡德，刘君德,2007）。刘彦随（1997）认为，城市中多种利益群体之间所固有的经济联系和利益格局，经常伴随城市土地利用形态与结构的改变而发生变化，因此，城市空间经常是各种社会权力因素冲突的场所。王兴中（1998） 从城市土地利用变化与城市内在社会权力因素的关系角度进行调查、研究，揭示出影响我国内陆大城市空间变化的内在社会权力因素，是以政府职能部门为核心，并与其他权力因素结合形成了类似西方国家的城市“执政联盟”机制。政府权力的空间运动方式与直接效果可以归纳为（胡德，刘君德,2007）：① 通过中央与地方的财政分权，刺激了地方政府发展经济的积极性；②通过中央到地方的权力下放，赋予了地方极大的自主权；③通过城市规划、区域规划等战略手段，改善或者构建了较合理的区域经济格局；④ 通过对具有较优经济区位的地方或区域赋予特殊经济政策，促进了该类地区的快速发展；⑤ 通过行政区划调整（行政等级变更、行政辖区调整、行政中心移位等），改善了区域权力体系格局；⑥ 通过跨行政层级干预，改善区域经济关系。

权力行使是影响城市空间的“结构性元素”，权力造就了空间（蔡永洁,2006），权力机制与市场力机制共同决定了城市空间形态变化的过程与模式（王冠贤，魏清泉,2002）。空间再造过程实质上也是权力运作过程，权力关系通过空间实体的建设表现出来^[1]。无论是旧城改造或者城中村改造以及城市空间扩展的过程，都是城市内部各个利益集团之间博弈的产物，伴随着空间利益的重新分配过程（杨小彦,2006）。经济全球化已经使城市建设从改革开放前的“消费性活动”转变为完全的“生产性活动”，城市化已成为一种生产手段（张庭伟,2002），城市建设被赋予了政治含义，城市化的含义发生了深刻变化。

进入快速城市化阶段的中国，空间生产与空间资源成为资本逐利、公民空间权益、政府制度设计三方博弈的主要战场（任平,2006）。约翰·M.利维（2003）认为社会问题表现最强烈的就是住房问题，各行为主体在住宅区内经历着新的利益和权力的博弈，住宅区成为城市社会生活中具有特殊意义的“利益场”和“权力场 ”（孟伟,2004）。高宏宇（2007） 认为，在空间—社会的复杂过程中，空间不仅仅是社会发展的背景和“容器”，空间也生产了复杂的社会关系，空间的不公平加剧了社会的两极化发展。当代城市空间既是社会不同利益群体博弈的场域，又成为竞相追逐的重要资源。在经济全球化和城市化浪潮中，以土地为根基的空间进入资本的领域，地方空间成为全球资本增值运动的工具。中国的经济全球化和城市化在一定意义上是当代全球空间生产和当代中国空间生产这两种空间生产在新全球化时代的互动和融合（孙江,2007），农业空间、工业空间和后工业空间等三种空间生产方式在全球范围内并存，在空间结构上构成以后工业空间为核心、工业空间为半边缘、农业空间为边缘的等级结构。

3.空间政治与城市规划

城市规划工作的本质是特定社会条件下、应对当时当地社会需求做出的一种制度安排（张庭伟,2006）。城市规划与政治过程密切相关，城市问题是社会矛盾的空间体现，城市研究必须将城市发展过程与社会结构相联系。但在现实情况下，城市规划往往成为政府单方意愿的表达，公众需求与社会公共效益则在实际操作中被忽视或无视。究其原因，则是由于城市研究中“制度视角”的缺失（陈忠,2003）。城市规划作为一种政策行为，其实质就是一个政治过程。童明（2005）认为，城市规划研究应当更多直面现实环境中的政策问题，而真正的城市政策行为是通过复杂的、难以系统化、规范化的政治过程、政治冲突中产生的。大部分的城市政策都是处于全然的“计划性”与全然的“市场性”之间的，城市政策很大程度上是一种在政府与市场之间的权衡^[2]。

吴缚龙（1991）认为，利益的表达、约束、平衡和实现是城市规划的社会过程。而城市规划具有“政府行为”和“技术行为”的两重性，两者取向各异，规划实施的本质是使技术行为的城市规划变成为政府行为的城市规划，克服两者的差距（张庭伟,2000）。服务于权力不是城市规划的终极目标，城市规划的终极目的是要帮助城市生存发展，保持城市居民和各行各业者所期待的生活品质（周江评，孙明洁,2005）。高宏宇（2007）提出，城市规划作为城市空间资源配置的一种手段，从编制、审批到实施的背后是各种利益主体间进行互动的政治博弈。与此相类似，庞文治和于进海（2007）认为，城市规划受政治制约，政治对城市规划的作用机制实际上在于权力和利益对城市空间和土地的处置权。丁成日（2004）认为，城市空间结构由市场力量、城市规划、土地法规、城市基础设施投资、房地产税、城市土地发展的融资机制和私有经济7 大因子共同决定。城市规划和土地法规约束城市土地开发和使用的类型和强度。城市基础设施的投资可以改变区位的交通条件，因而提高周边土地的价格，促进土地的开发和利用。私有经济成分和土地开发融资机制直接或间接的影响城市土地开发的资本投入量，因而影响土地的开发强度。

城市的社会本质是在分配资源与服务的过程中发生冲突的场所，而冲突正源于城市内部不同社会群体之间的竞争。鉴于目前中国城市规划行政中存在滥用权力的现象，金勇（2005） 认为，城市规划行政应坚持“权利本位”，以维护和保障行政相对人的权利为根本目的，而建立行政信赖保护制度是在城市规划中实现权力控制与权利保护的一种有效途径。陈锦富和刘佳宁（2005）则提出在城市规划行政中应该树立事前救济理念，其主要途径有：公众参与城市规划编制；对城市规划成果举行审批前听证；对批准的城市规划文件（尤其是详细规划文件）决定等提请行政复议和行政诉讼，并将行政救济程序纳入城市规划行政编制、审查批准、变更和实施的全过程之中。汤黎明和庞晓媚（2006）建议中国应以确立实施性规划的法律地位、用法律手段赋予和限制规划部门的权力等为建设重点。

4.城市规划与公众参与

改革开放前，中国长期处于计划经济体制下，城市规划是一个“自上而下”的过程，政府作为这一行动的主导者，对规划决策形成决定性的引导，使其成为“政府单方面意志的表达”。这种政府的绝对强势与公众的非参与，不仅在政府看来理所当然，连公众都认为无可厚非。改革开放后，随着经济、政治体制改革和自上而下的权力下放，市场对于资源配置的主导作用凸现，其弊端亦开始显现，各种利益冲突表征化，公众要求参与城市规划的要求也空前高涨（刘宏燕，朱熹钢，张培刚等,2005）。孙施文（2002）认为，公众参与的兴起既是国际自由主义复兴和民权运动高涨导致公众自我意识觉醒的产物，又反映了城市规划界针对现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病和在多元化思想的影响下的自觉反省。罗小龙、张京祥和张洪（2002）试图以元管治（meta governance） 为理论基础建立中国城市规划的公众参与组织形式和保障机制。

目前，中国在城市规划中的公众参与从形式上可以分为三类：第一是召开公开会议。这是宏观解决办法。这种形式是我国常用的传统手法，然而大多流于形式。二是召开专业代表会，讨论技术问题。三是民众参与的微观解决办法。这种形式参与程度较高、效果较明显，但需要市民有一定的文化素质，对城市规划与建设有一定的了解才能做到。20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，但是由于社会体制、文化传统、价值观念等因素的局限，中国公众参与尚处于起步阶段，在“市民参与的梯子”的中段，即“象征性的参与 ”（唐文跃,2002）。吴未（2003）认为公众自始至终都应该是规划所服务的唯一对象，公众参与城市土地利用规划是社会经济发展到一定阶段的必然结果。吴人韦和杨继梅（2005）认为，立足于公众的角度，切实提高中国城市规划中的公众参与程度，应当从完善法制体系、确立形式保障内容、培育公众参与的忠诚感三个方面入手。

2.3.3 空间生产与社会行动者的互动

1.城市空间的社会生产研究

城市发展中的空间结构的变化，伴随着时间和活动的积累而成。一个城市的形貌，不止于外表的描述，应将其对应的文化、经济、社会、政治等背景考虑进去。中国台湾学者夏铸九在对彰化平原空间的变迁进行探讨的时候，研究了在特定的社会与经济脉络中的地方政府如何通过政策的中介来对待经济发展的过程，以及在这一过程中空间是如何被塑造的。城市空间是社会的产物，是多种社会关系和社会力量在相互作用、相互斗争、相互协调的过程中，历史地“生产”出来的^[3]。欧阳圆圆（2006）运用社会空间理论，对征地农民群体的身份转变问题进行了研究，证实了政府在抽象空间维度（征地）对空间的使用，可能会与已存的社会空间（即当地居住者对空间的使用方式）发生冲突，而这种冲突反映了农民在身份转变方面遇到的困境^[4]。闵思卿（2007）试图把新马克思主义城市理论与城市更新理论、文化研究相结合，更好地解释风貌保护区在空间的生产上表现出来的特殊性，发现在空间生产过程中，资本不仅对政府、专家、媒体等各种资源拥有强大的动员能力，而且对普通市民日常生活的挤压也是强大的^[5]。朱恩青和王小章（2006）揭示了马路市场的独特权力结构的存在，发现了市容队、代理人与马路市场三者之间的相对稳定的权力构成。李志明（2008）将城中村违法建设现象（比如违法建筑和集体土地房地产）抽象为一种占用空间的行动^[6]，并从空间的政治性与政治的空间性两个方面树立了空间政治学的重要理论，从“空间权力”、“空间权利”和“空间反抗”这三个层面建构了城中村违法建设问题的分析框架。

王磊（2007）在空间生产的机制分析中加入了对文化要素的考量^[7]，以城市创意产业园区的空间生产为切入点，试图探讨“文化”在如今城市发展中的内涵转变和具体实践。黄勇（2007） 以“空间生产”的理论视角^[8]，通过对动迁安置基地建设进程的审视来探寻生产出这种大型居住空间的社会、政治逻辑。邓蕾（2008）从社会空间视角去解读廉租房及其间凝结的资本、政府与社会的关系^[9]，通过重新梳理和分析廉租住房的政策逻辑、制度设计、执行上的内在张力，探讨了廉租房作为城市空间的政治性。陈映芳 （2007） 从社会过程空间过程的相互关系入手，以1949 年至1970年代末三十年间上海棚户区改造进程为例，探讨了隐含在政治、经济制度变迁背后的、影响城市社会变迁的机制和结果。胡德（2007）以公共选择理论为基础^[10]，把中国经济转型过程中的国家权力作为研究对象，并通过对国家权力的空间实践的经验分析来加以论证。陈薇（2008）以湖北省武汉市黄鹤楼街西厂口社区为研究个案，依循社会—空间辩证统一的观点^[11]，根据空间生产理论，立足于空间实践、空间的表征和表征的空间三个层面，在经济、社会以及政府三个方面考查城市社区空间的生产以及在此过程中新的权力格局是如何成为可能的过程。

2.城市社会行为主体的博弈与互动

随着中国城市化的快速推进，越来越多的学者也逐渐意识到城市发展和建设不再是单纯的物质性、经济性的问题，而是与城市政府的制度安排和政策选择密切相关的，政策选择参与者的价值取向、政策决策和协商机制的构建显得尤为重要。何丹（2003）回顾了对西方国家城市规划学界形成重要影响的两个概念，即“增长机器”和“城市政体”，并探讨了现阶段中国城市政体的基本特征，提出分析中国城市政体的基础框架。周恺等（2007）认为，城市政体架构是由“政府”、“企业”、“社会”三方构成的社会决策系统，在三方利益牵扯下，社会的政治决策取向处于三者之间的某一平衡位置，平衡位置取决于三方利益争夺和权力较量之后的均衡，或者简单地说取决于利益冲突、利益博弈的结果。石崧（2004）从城市发展的主体入手解析城市空间结构演变的动力机制，认为城市空间结构形态演变的动力主体是政府、城市经济组织和居民，而城市空间结构的成型则是通过城市空间内部的组织与被组织过程相互交替逐步朝着理性的方向发展。城市空间结构是在自然资源条件的制约下由政府、企业、居民三个利益主体推动城市经济、技术过程、政治权利和社会组织四种力量相互作用而构成的^[12]，而且它们的作用会随着时代变迁而此消彼长。

城市重大建设触动了既有的利益格局，各类行为主体本着利益最大化的目的而（主动或被动地）参与进来。除城市居民、商业利益群体（主要是房地产开发商与相关机构）以外，行为活跃的政府也成为一类特殊的利益主体，既代表公共利益又代表个体利益。从根本上说，地理学中所研究的地域空间结构实际上是个人和社会组织空间偏好与选择的结果（曾菊新，罗静,2002）。张京祥、殷洁和罗小龙（2006）对中国地方政府企业化主导下的城市空间发展与演化进行了研究，认为政府在市场经济中同时扮演“裁判员”与“运动员”的双重角色，实际上成为具有独立利益和行为目标的准市场主体。

城市的社会本质是在分配资源与服务公众的过程中发生冲突的场所，而冲突正源于城市内部不同社会群体之间的竞争。城市是社会中各种力量角逐的战场，对城市空间的占有和控制，往往是社会权力最直接的映射^[13]。进入快速城市化阶段的中国，空间生产与空间资源成为资本逐利、公民空间权益、政府制度设计三方博弈的主要战场（任平,2006）。各行为主体在住宅区内经历着新的利益和权力的博弈，住宅区成为城市社会生活中具有特殊意义的“利益场”和“权力场 ”（孟伟,2004）。高宏宇（2007）认为，在空间社会的复杂过程中，空间不仅仅是社会发展的背景和“容器”，空间也生产了复杂的社会关系，空间的不公平加剧了社会的两极化发展。当代城市空间既是社会不同利益群体博弈的场域，又成为竞相追逐的重要资源。在经济全球化和城市化浪潮中，以土地为根基的空间进入资本的领域，地方空间成为全球资本增值运动的工具。

2.3.4 城市管治与城市治理研究

从20世纪80年代末开始，关于管治的研究在全球范围内兴起，最主要的原因在于全球性的深刻的社会变革，国家、市场、社会之间的关系上产生了根本性的长期的变化（刘筱，闫小培,2004）。管治问题是伴随着使用公共资源的个人所面临的各种集体行动（冲突、共享、协作等）展开的，而这一问题从人类社会形成以来就一直萦绕着人们（罗小龙，罗震东,2002）。经济体制转型给中国的社会、经济发展产生了巨大的影响，改变了中国的社会管治基础（吴缚龙,2002），与传统的以控制和命令手段为主、由国家分配资源的治理方式不同，管治研究是在分别研究各种组织和力量的基础上，专门研究组织与力量之间的互相渗透、互相依赖的互动关系（何兴华,2001）。城市管治的本质在于用“机构学派”的理论建立地域空间管理的框架，提高政府的运行效益，从而有效地发挥非政府组织参与城市管理的作用（顾朝林,2000）。管治是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式（张京祥，庄林德,2000），以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到“双赢”的综合的社会治理方式。

1.管治的概念和内涵

管治（governance）研究发端于西方国家，由于语言的差异，其相关的学术术语在中国学界有着不同的译法。例如社会经济领域的学者将其译为“治理”，国内地理学界、城市规划学界较为通行的做法是借鉴香港学者的做法将其译为“管治 ”（沈建法,2000;陈振光，胡燕,2000;杨汝万,2002;顾朝林,2000;张京祥,2000;张京祥，庄林德,2000;黄光宇，张继刚,2000）。由于governance本身源出于社会学、管理学、经济学，在上述领域中较为通行的译法是“治理”，因此，国内地理学界、城市规划学界一些学者在借鉴其他学科理论工具的同时，本着便于学科交叉和融通的原则保留了该译法（孙施文,2002;孟延春,2004;陶希东,2005a,2005b,2005c;罗震东,2007;魏成、陈烈、唐常春,2007;马学广，王爱民，闫小培,2008b;马学广，王爱民，李红岩,2008）。“管治”与“治理”是不同学科领域对同一个概念的多样化解读，其区别主要在于研究对象和研究方法的差异。地理学和城市规划学界的研究对象是城市、区域等空间实体，而社会学、管理学和经济学科则主要针对政府行为、社区、各种社会现象的研究。在学科界限日渐模糊、研究方法不断交叉融合的今天，对“管治”和“治理”的研究出现了日渐沟通和交流的现象。周诚君和洪银兴（2003）认为，对于城市化和城市经营问题，“治理”的说法较之“管治”更能揭示权利各方在现代社会经济结构中的责权利关系，因此建议把“urban governance ”译为“城市治理”。

管治作为一种在政府与市场之间进行权利平衡再分配的制度性理念，已经愈来愈成为全球性的共同课题，并迅速渗透到城市与区域规划的具体行动中来（张京祥，庄林德,2000）。城市与区域管治是一种地域空间管制的概念，它是将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合在内的整体地域管治概念，既涉及中央元、又涉及地方元，也涉及非政府组织元（NGO）等多元主体的权利协调（张京祥，庄林德,2000; 张京祥,2005）。陈振光和胡燕（2001）认为，“管治”的复兴是现实社会不断膨胀的系列不同规模的新现象、新问题“时空压缩”的体现。沈建法（2000）认为城市管治的焦点是各个利益集团之间的权力与责任的调整，主要是处理它们之问超越于市场经济范围之外的社会经济关系。因此，城市政治经济学是城市管治的理论基础。而且，“管治”不具有普遍的模式，即使是现代西方国家，其管治的模式也是各具特色、十分不同的，因为除了意识形态，还有更多影响管治的因素，最明显的如经济因素。更具体地，每个城市、地区甚至该城市或地区的不同部门，其“管治”都可能具有自己的特色（张京祥，庄林德;2000）。姚鑫和陈振光（2002）指出中国大城市管治正朝着“多中心”管治方式转变。张京祥、李建波和芮富宏（2005）将地方政府的“竞争型区域管治”形态划分为5 种主要模式：区划调整、空间整合模式；多边协调、协议框架型模式；区域规划、政策引导型模式；要素互补、跨区开发型模式；项目推动、共同维护型模式。

2.管治思想的应用

城市管治思想在不同空间尺度上得以应用，包括社区（罗鹏飞，徐逸伦,2003）、小城镇（洪明，徐逸伦,2001）、城市郊区（徐逸伦,2002）、大城市（姚鑫，陈振光,2002）、都市圈（吴未，曹荣林，易晓峰,2002）、大都市区（许丰功，易晓峰,2002;安树伟,2007）、城镇密集区（张京祥，沈建法，黄钧尧等,2002;吴玉琴,2003;陈明,2007）、城市联盟（于立,2007）和跨境城市区域（沈建法,2002）等。区域管治的核心是协调区域多元利益发展主体（包括政府、企业和公众）的权利分配关系（张京祥，沈建法，黄钧尧等,2002）。沈建法（2002）认为，香港的跨境城市管治从“跨境保护主义”向“跨境自由贸易区”的转变对香港珠江三角洲的发展具有显著的意义。陈明（2007）指出，中国城镇密集地区管治的困境在于既存在政府失灵，也存在市场失灵。许瑞生（2006）认为明确财权和事权的划分是区域管治的关键。于立（2007）认为，城市联盟的建立是为了在城市连绵区搭建一个协商、对话、沟通、交流、合作和协调的多层次平台。只有通过实现各自的经济利益，才能实现各方之间的协作和信任，有效的经济补偿机制是城市联盟有效发挥作用的一个重要的前提。

城市管治在不同领域的应用，包括行政区划调整（张京祥，吴缚龙,2004;谢涤湘，文吉，魏清泉,2004）、城市开发过程（易晓峰，甄峰,2001）、人居环境（何兴华,2001）、城市生态管治（李杨帆，朱晓东，邹欣庆,2005）、非政府组织（胡萍，卢姗,2007）、基础设施供给（周春山，王登嵘，马向明,2005）等。顾朝林（2001）认为，以行政区权限、行政区等级变更标准为主线研究不同层次行政区间的运行机制、利益冲突、协调模式对提高中国不同等级城市政府间的管理效率，具有十分重要的学术价值，也可能为探索中国特色的城市管治模式找到新的切入点。因此，行政区划成为折射政府间激烈竞争和冲突关系的一面镜子（张京祥，吴缚龙,2004）。甄峰、简博秀和沈青等（2007）认为，当前制度框架、经济政策与要素集聚、社会文化及空间规划等方面是造成目前政府间管治冲突的主要原因。城市管治的一个重要内容是城市政府与其他社会组织和团体的相互关系。城市政府在各种城市社会经济事务中扮演什么样的角色是城市管治研究的一个重要内容（沈建法,2002）。易晓峰和甄峰（2001）认为，城市管治中城市政府的作用是重要的，但不是唯一重要的。大量区域生态环境、地区产业雷同、基础设施浪费和城市恶性竞争等问题已成为中国实施可持续发展战略的根本障碍。管治理念的兴起为区域协调研究提供了一个全新的视角（李广斌,2006）， 周春山、王登嵘和马向明（2005）构建了转型时期基础设施供给管治体系。

顾朝林（2001）对发展中国家的城市管治进行了理论探索，尤其注重南亚、西非、东非、南非和拉丁美洲城市管治的最新发展，以便于中国城市管治研究的进一步深入和有效化。杨汝万（2002）对发展中国家的城市管治理论进行了归纳，指出其对中国城市与区域发展的含义。宋迎昌（2004）以洛杉矶、华盛顿、路易斯维尔三个大都市区为例，通过对20世纪20年代以来城市管治理论在美国城市的阶段性发展中所起到的作用的分析，提出一些值得我国借鉴的经验。罗小龙和罗震东（2002）认为，对管治的研究必须从中国的社会实际出发，激发本土传统社会和文化的积极因素，塑造管治形成、发展和壮大的环境。顾朝林（2001）指出，中国的城市发展有三个独特的平台：① 社会主义的市场经济体系；② 5000 年的中国文化（集权、儒学、薄弱的公民社会）传统；③ 长期且强有力的城市行政等级体系。由于中国的经济改革造成了城市基层的管治真空，所以国家机器通过权力向基层渗透的国家地域化过程以加强其对社会的管治能力（吴缚龙,2002）。因此，中国的城市管治不仅不能摆脱政府的管理，而且还要充分利用政府的力量（刘宁,2007）。中国的特定国情以及所处的特定阶段决定了中国的城市管治与西方国家所推崇的管治有较大区别，中国的管治方式推崇的国家控制之下的强国家强社会模式，是国家统合主义，而不是多元主义，更不是社会统合主义（刘筱，闫小培,2004），政府在城市发展和城市竞争中仍然起到决定性作用。

3.治理及其应用研究

中国著名政治学家俞可平（2000）认为，治理意味着一系列来自政府、但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；意味着涉及集体行为的组织必须依靠其他组织；意味着参与者最终将形成一个自主的网络；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。因此，城市治理实质就是基于市场原则、公共利益、共同认识、平等互利基础上的公私互动合作（侣传振,2007）。城市治理是政府和社会之间合作关系的一种机制，其实现过程也就是利益主体之间不断冲突、相互协商的过程（王佃利，王桂玲,2007）。城市治理强调政府职能的稀释和政府组织的精干，强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，通过合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高（芮国强,2006）。王佃利（2006）认为，城市治理理论提出了整合多元主体的思路，注重在多层次治理、跨域治理、治理能力、伙伴关系等方面来分析城市的发展和权力运行。

面对个人“原子化”、社会“破碎化”等矛盾重重的城市社会现实，陈景岭（2007）提出通过建立城市空间中的网络联盟以实现我国转型期的城市治理。而李杰义（2003）认为，完善中国城市治理结构的根本问题是政府职能由生产型向调控型转变，积极培育参与城市治理的多元化主体，提高城市管理的宏观调控能力。罗震东（2007）认为，城市发展的主要矛盾是人的发展或城市社会的发展与城市治理之间的矛盾。区域经济的发展引发和促生了大量区域公共问题，行政区与经济区的冲突既是导致区域公共问题产生的重要原因，又是影响区域公共问题解决的体制障碍（李荣娟,2007）。陶希东（2005b）构建了“跨省区域治理”的基本框架体系。孟延春（2004）指出，美国城市治理的成功所在就是较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。孙施文（2002）认为，将治理引入到城市规划领域，可以改变我们对城市规划作用方式的理解，同时也可以使我们通过城市规划发挥作用的机制发现规划作用方式的转变。魏成等（2007）指出目前珠三角各城市的城中村治理中的挫折与困境，客观上反映了国家宏观制度供给结构与先行快速城市化地区的制度落差。

4.管治（治理）思想在中国应用的缺陷

从管治（治理）理论在我国的应用来看，管治作为一种“动员资源的统治方式”、“综合的社会治理方式”的实践，还没有完全形成共识（何兴华,2001）。而且，由于对管治中地方政府作用的过度强调，在城市规划领域中出现了两种最典型的误读（孙施文,2002），一是将治理解读为是政府的一种管理方式，二是将治理解读成了是对公众参与的强调。沈道齐（2006）也认为，当前中国学术界对西方“管治”的理解还不够深入，更没有在实践中应用。因此，中国的城市管治理论距离形成系统的体系还相差很远，国内关于城市管治理论的分析和评述远不及对它的引进及介绍的多（刘宁,2007）。从管治理论本身来看，它并非万能，虽擅长于进行横向协调及协商规范，却陋于通盘权衡，其根本性的短处在于试图通过引进市场式的决策模式从而排斥通过政治来治理社会，存在着在某些领域同常规政治分离的倾向（张京祥，庄林德,2000），而且管治无法考虑政治权力的特殊性，过分强调横向管治便减少了城市政府在主要问题上推行长期政策的合法性和可能性（张京祥,2005）。此外，一味地强调管治可能导致决策脱离公众控制而使权力向特殊利益集团转移（李铭，方创琳，孙心亮,2007）。

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