第二章 生态环境资源管理及绩效评价文献述评

第一节 国内外预算绩效评价文献述评

一、国外预算绩效评价文献

国家治理主要是通过国家预算实现的，政府绩效评价实质是政府预算绩效评价。西方发达国家的政府预算绩效评价发展比较成熟。国外预算绩效评价文献主要集中于评价价值标准、评价方法与评价指标3个方面。

（一）政府预算绩效评价的价值标准

20世纪初期美国政府快速扩张，很多学者开始研究如何提高政府效率的相关问题。最早关注政府效率的美国学者托马斯·伍德罗·威尔逊[1]认为，提高政府运作效率将成为研究政府预算绩效评价的重点。20世纪40至70年代政府效率评价得到进一步强化[2], 20世纪60至80年代胡佛委员会提出通过预算来控制政府的预算支出和提高政府的服务效率，政府效率是这一时期的主要价值评价标准。20世纪70年代新公共管理理论产生，刺激政府流程再造，评价的价值标准也就从以效率为取向转变为以结果与公民为取向，新公共管理的本质是为结果而管理，其中顾客满意度非常重要[3]。由于当时顾客满意度量化比较困难，以顾客满意度为导向的预算绩效评价更多停留在理论研究层面。20世纪90年代以后，当顾客满意度测量技术成熟，通过测量顾客满意度来提升政府预算绩效成为当时的主流研究方向[4]，在多国政府预算绩效评价中得到广泛应用。1993年美国政府颁布了《政府绩效与结果法案》，从立法层面确定结果导向的预算绩效评价制度，并在行政命令中设置顾客服务标准。英国政府1998年在《公共服务指南》中特别强调服务质量，从此以结果和顾客为导向成为政府预算绩效评价的主流价值评价标准，并一直延续至今。政府预算绩效评价的价值标准有效率、结果、兼顾效率与结果这三种标准。政府处于不同的发展阶段，将采取与之适应的价值评价标准，但是兼顾效率与结果作为政府预算绩效价值评价标准尤其是基于顾客维度评价政府预算绩效，是未来的发展趋势。

（二）政府预算绩效评价方法

当效率型政府产生时，政府预算绩效评价方法也就产生了。20世纪中期，政府预算绩效评价主要围绕成本收益开展定性评价；20世纪70年代，美国、英国、澳大利亚等发达国家将企业绩效管理方法引入政府部门[5]，在政府预算绩效评价中，逐步采用目标达成法、系统法、战略顾客法、竞争性价值法、数据包络分析法及平衡记分卡等方法[6]。当21世纪政府预算环境与目标发生巨大变化时，政府预算绩效评价也及时根据环境予以调整[7]。此时，作业成本法、活动管理、生命周期成本计算、战略管理会计、质量成本等适应政府预算绩效的评价方法成为研究的新领域[8]。与此同时，DEA、FDH、SEA等定量评价方法被国外研究者逐步应用，并以政府公开的数据为基础，定量评价政府预算结果。政府预算绩效评价方法从定性评价向定量评价转变，同时发现基于单一视角评价政府预算绩效存在一定的缺陷，随后瑞典、美国、欧洲发布了顾客满意度指数模型等综合绩效评价方法[9]。瑞典的顾客满意度指数模型包括感知表现、顾客抱怨、顾客满意、顾客忠诚4个维度，在此基础上美国增加了感知质量维度，欧洲则增加了结构变量形象维度。政府预算绩效评价从最初的定性评价到定量评价，从采取单一评价方法到综合评价方法，并逐步广泛应用企业最新的预算绩效评价方法，方法越来越多元化，综合绩效评价方法应用越来越广泛，为政府预算绩效评价提供了强有力的工具支撑。

（三）政府预算绩效评价指标的选择

政府预算绩效评价的核心是预算绩效评价指标的设计。最初以效率为导向，从不同视角设计单一或简单的预算绩效评价指标，后以“3E”（经济、效率、效益）和“4E”（经济性、效率性、效果性、公平性）为导向设计政府预算绩效评价指标体系。学者布鲁德尼等[10]认为，从效率、效益、回应性和公平性4个维度评价，能同时兼顾主观评价与客观评价。考虑到政府的非营利性，博伊[11]认为效率与效果指标在政府绩效评价中必须被重视，但是选择成本指标具有一定的争议。不管是基于“3E”或“4E”设计的政府预算绩效评价指标，都属于兼顾效率与结果的政府预算绩效评价指标。在此基础上，考虑政府预算过程，唐尼等[12]提出政府预算绩效评价指标需要体现效益、过程、效率、公平、透明和责任6个维度。也有少数学者将政府预算绩效评价指标主要聚焦于政府活动或公共政策效率性、社会性两个方面，认为政府预算绩效评估除了追求效率性、经济性，对其技术性、专业性不可回避[13]。总而言之，学者们研究政府预算绩效评价指标是围绕政府预算绩效评价价值标准展开的，从最初的单一效率指标到仅关注预算效果，再到同时关注效率、结果与顾客等多个维度，能及时融合最新的绩效评价理念，针对预算过程与结果设计的评价指标呈现体系化，使得政府预算绩效评价指标越来越科学。

在政府预算绩效评价实践中，美国、英国与韩国的探索时间比较长，积累了比较丰富的经验，且各自具有不同的特色。1970年，美国国际开发署设计了一种关于项目开发、设计和评价的工具——逻辑框架法模型，该模型包括条件、投入、产出、结果、环境影响等指标，后在《政府绩效与结果法案》中规定产出指标、结果指标为两种常见指标；同年，美国联邦政府责任总署在此基础上进一步设计包括投入、能力、产出、结果、效率、成本以及生产力在内的7个维度的评价指标。美国政府是最早基于结果导向设计预算绩效评价指标并将其法制化的国家，与此同时，美国政府非常重视将国家战略规划和绩效评价体系融合，也是全球绩效战略实践的典范之一[14]。为了改变效率战略，英国撒切尔夫人推行“竞争求质量，要重视顾客的满意度”新方案；布莱尔不断强化顾客至上理念，在1998年提出要充分考虑以结果为主要目标；随后英国中央政府通过的《1999年地方政府法》要求地方政府以经济、效率、效益的方式提供持续改进的服务，达到了最佳服务效果；后来经过英国国家审计办公室反复研究咨询后，在保留和改进最佳价值指标的基础上，也积极引入战略使命、改进能力等绩效评价的软指标，创造了一个新政府绩效评价体系——全面绩效评价（CPA），并于2002年正式推行[15]，且成功应用该指标体系开展了2006—2008年政府预算绩效评价[16]。2009年英国整合了全面绩效评价体系下的联合评价、资源使用评价、服务评价、发展方向评价以及其他检查形式的评价，建立了由地区评价和组织评价两个要素组成的全面地区评价（CAA）体系，以政府动态绩效评价为主[17]，这为政府开展预算绩效评价提供了一个全新的视角。韩国政府绩效评价在1981年进入新时期，1983年韩国经济企划院编制了审查分析手册，提高了业务绩效和效率在政府绩效评价中的比重[18]。1998年引入《机关评价制度》, 1999年实行国家开发研究评价、财政工作评价和信息化评价，2006年韩国政府制定了《政府业务评价基本法》《政府业务评价基本法实行令》[19]，在基本法中规定了政府绩效管理的原则、计划、推进体系、政府业务评价种类和程序、政府业务评价基础建设以及绩效评价结果应用等，基本形成了综合性较强的政府业务评价系统[20]。其中，富川市是韩国应用平衡记分卡的标杆，在应用平衡记分卡改进地方政府绩效评价时取得了显著的成效。为了从政府内部提高政府部门及成员的行政管理能力和创造力，坚持以顾客为导向、提高管理效率，2004年富川市引入平衡记分卡，试点成功之后，再组织专家对评价指标进行多次论证，并赋予权重，2005年开始正式全面实施[21]，并取得了良好的效果。美国、英国与韩国的政府预算绩效评价都是以结果与顾客为导向，融入国家战略的综合绩效评价，美国将政府预算绩效评价通过专门法案规范，英国政府突出评价政府动态绩效，韩国政府大胆引入平衡记分卡，尤其是富川市成功应用平衡记分卡成为政府预算绩效评价的标杆。我国可以充分整合多国预算绩效评价的成功经验，构建具有强兼容性的政府预算绩效评价体系。

二、国内预算绩效评价文献

与西方发达国家相比较，国内关于政府预算绩效评价的理论研究起步较晚，早期主要介绍国外先进的政府预算绩效评价理论，然后在此基础上，借鉴西方政府预算绩效评价理论，结合我国国情研究适合中国的预算绩效评价理论框架。

（一）国外政府预算绩效评价理论的引入

西方发达国家政府绩效评价起步比较早，积累了很多成功的经验值得我国借鉴，国内学者主要对美国、英国、韩国等国家的政府预算绩效评价理论进行全面、系统的研究，以从中挖掘借鉴价值。李乐[22]对美国的《政府绩效与成果法案》《项目评估与结果法案》等法案进行研究，认为美国超越了传统政府绩效评价体制，是战略管理与绩效管理理念的双重体现，在指标设计上落实了“以结果为导向，以公民为本”的评估理念，对我国政府实施目标管理、推进绩效战略以及加快绩效战略法制化等方面具有借鉴意义。包国宪和周云飞[16]在梳理了英国的全面绩效评价体系（CPA）发展过程与全面地区评价（CAA）后认为：我国政府预算绩效评价内容要兼顾历史绩效和未来发展能力；评价指标要包括价值指标与公民满意度指标；绩效评价不是绩效排序，而是为了补缺、分享成功的实践经验或创新；政府预算决策、执行与评价各环节需要政府、企业和第三部门等主体广泛参与；政府既要评价中央政府和地方政府共同认可的优先事项，也要评价单个公共服务供给组织，还要评价不同政府与企业、政府与第三部门的合作伙伴关系[23]。方振邦等[19]在研究了韩国政府预算绩效评价发展历程后发现，我国必须加快构建多元化的政府绩效评价主体，实现政府绩效管理战略性与协同性的统一刻不容缓。国内学者通过对发达国家政府预算绩效评价系统进行研究，比较认同的是：我国可以立足于“4E”原则和逻辑框架法（LFA）（关键是投入—产出—结果指标），以结果和公民为导向，政府预算绩效评价重心逐步转移到评价政府绩效战略上，采取综合评价体系开展政府预算绩效评价。

（二）对我国政府预算绩效评价体系的研究

国内学者主要从国家、地方、国家与地方衔接3个层面研究我国政府预算绩效评价理论框架。国家与地方层面的政府预算绩效评价理论框架的构建以新公共管理理论为基础、以结果与顾客为导向，国家与地方衔接层面主要基于预算执行视角展开研究。

1．国家层面政府预算绩效评价理论框架

我国政府预算绩效评价的出发点不是政府领导人的政绩，而是公共服务的购买者（纳税人）或接受者[24]，即明确了我国政府预算绩效评价服务的对象是社会公众。当结果导向的预算改革观念还未能深入人心时，我国应遵循“4E”原则构建我国政府预算绩效评价体系框架，预算绩效评价可以遵循“目标—投入—过程—产出—结果”这一主线，循序渐进地推行，并明确各阶段的评价内容和指标体系[25]。新公共管理理论下的政府预算绩效评价要建立在“一观三论”的基础上，即花钱买效果的预算观以及公共委托代理理论、目标结果导向理论和为顾客服务理论[26]。同时要考虑现实环境的约束条件，逐步将预算决策纳入绩效评价的范畴，评价覆盖预算全过程，追求预算的公平性与回应性，强化“以人民为中心”的产出和效果[27]。针对如何围绕预算全程开展政府预算绩效评价，提出创建以政策评价、项目评价、资金评价、管理评价、效果评价为一体的政府预算绩效评价体系的基本框架[28]。

2．地方层面政府预算绩效评价理论框架

我国学者针对地方政府财政支出效益低下的问题，认为我国地方一般预算绩效评价指标体系应围绕目标、投入、过程和产出的公共产品提供过程，致力于服务预算目标科学性、资源投入经济性、支出效率、产出效果和社会公平目标设计[24]，整合绩效目标与预算管理流程，规划绩效预算导向的地方政府预算绩效评价指标体系[29]。地方政府预算绩效评价体系应以公众为评价主体、以民生为评价内容、评价程序法制化以及评价方法的实证化[30]。地方政府预算绩效评价理论框架基本上是以国家政府预算绩效评价理论框架为基础，侧重从评价指标可操作性角度予以完善。

3．国家与地方衔接层面政府预算绩效评价理论框架

国家与地方衔接层面主要是从执行角度研究，在不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的政策导向下，政府预算绩效评价可以从中央部门与基层单位双向推进，形成理性的面向绩效预算的预算绩效评价实现框架[29]。不管是国家层面还是地方层面，都要强化预算绩效评价结果的应用以回应预算绩效评价目标。只有预算绩效评价目标与评价结果应用之间能及时回应，才能有效地提高政府预算绩效。

实践方面，我国2003年提出建立预算绩效评价体系，并在财政部以及广东、江苏等地开始探索预算绩效评价制度；上海市浦东新区自2006年开始推进绩效预算改革，经过近5年的摸索，对近100项财政专项资金和投资进行了绩效评估，形成了一套具有浦东特色的指标设计流程和评价指标体系库[31];2008年我国推行政府绩效管理和行政问责制度，意识到行政问责作为政府预算绩效评价重要的配套措施必不可少；2010年进一步完善了政府绩效评价制度；2011年国务院确定了以监察部为主的政府绩效管理和以财政部为主的预算绩效管理，同年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》以及《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》，对财政支出绩效评价管理、预算绩效管理与评价工作进行规范；2012年财政部又出台了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，明确了我国预算绩效管理的发展方向与目标；2014年国务院颁布了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，将全面实施绩效预算管理。近年来，我国政府预算绩效评价从最初的多地区试点探索积累经验，到国家层面构建全面的预算绩效评价体系并积极推广，我国政府预算绩效评价基本以绩效指标为中心，抓大放小、应评尽评，项目评价与单位评价两套体系并存，逐步形成规范化与制度化的评价格局[32]。