1 绪论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究缘由

1.1.1.1 全球发展进程需要关注贫困问题

贫困问题是制约人类社会发展的因素之一。人类社会发展进程中面临新的贫困问题，需要世界各国对贫困理论进行总结、梳理，并进行新的建构，以指导减贫行动，实现人类社会的减贫目标和共同发展愿景。贫困是人类历史进程中和社会发展进程中的一种社会现象，以各种方式和形态阻碍人类的生存与发展。在当今社会，贫困问题已经成为世界和平与发展进程中的严重制约因素，消除贫困是国际社会广泛关注的重大议题。受自然资源、历史遭遇、社会制度、发展政策、文化教育、科技力量、经济水平、人的禀赋与发展能力等方面差异的影响，不同国家的贫困原因和贫困程度各异，贫困群体的生存状态千差万别，各个国家的扶贫政策也不相同；而贫困造成的结果却是相同或是相近的，那就是最终会阻碍整个人类社会的发展。贫困问题不仅是世界上某个地区或是某个国家的问题，还是世界各国和国际社会共同面临的挑战之一。以“精准扶贫与2030年可持续发展议程”为主题的减贫与发展高层论坛，于2017年10月9日在北京召开，国务院副总理汪洋出席论坛并致辞。联合国秘书长古特雷斯向论坛致贺信。来自13个国家的政要、16个国际机构的代表以及专家学者共200余人参加了论坛。汪洋强调，消除贫困是全人类的共同理想，也是当今时代的重要主题。中国始终是国际减贫事业的积极倡导者和有力推动者，愿与各国一道，持续开展减贫经验交流，深入推进国际减贫与发展合作，为实现2030年可持续发展议程目标注入强劲动力。他强调，中国共产党和中国政府始终把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为执政宗旨，中国的政治优势和制度优势是我们取得举世瞩目的减贫成就的根本保证。党的十八大以来，中国能够在脱贫难度不断加大的情况下，仍然每年减贫1000万人以上，展现出新时代特征。习近平总书记作为党的领导核心，对贫困有着刻骨铭心的经历，他以强烈的使命情怀和政治担当，亲力亲为抓扶贫，展现了卓越的领导力。党的作风转变为各项政策措施的落实提供了有力的保障，各级党组织和各级政府在扶贫领域较真碰硬、苦干实干蔚然成风。各地深入实施精准帮扶，基层群众因地制宜探索创新，全党全社会合力攻坚，推动扶贫开发不断取得新进展。下一步，中国将坚持新发展理念，坚持精准扶贫方略，聚焦深度贫困地区和重点贫困群体，进一步动员社会各方面参与，坚决打赢脱贫攻坚战，为国际减贫事业做出新贡献。

此外，世界银行行长金墉表示，过去五年，中国减贫的成就是人类历史上最伟大的事件之一。金墉认为，目前中国经济发展稳定，中国正在从高速增长模式转向高质量增长模式的道路上稳步前进。

1.1.1.2 中国经济社会发展需要做好扶贫攻坚工作

农村贫困是中国农村社会建设面临的主要挑战，农民脱贫致富是实现中国城乡社会公平公正、共同富裕的现实路径之一。中国政府始终高度重视缓解和消除农村贫困问题，一直在努力探索富有中国特色的扶贫开发工作途径。中国的扶贫开发工作主要历经了以下几个阶段。

1．计划经济体制下的广义扶贫期（1949—1977年）

1949年中华人民共和国成立时，长期战乱遗留下来的是“一穷二白”的落后局面，当时中国是世界上最贫穷的国家之一。根据联合国统计资料显示，那一年，中国人均国民收入仅有27美元，不足整个亚洲人均44美元的三分之二，不足印度人均57美元的一半，大多数中国人处于绝对贫困状态。为快速扭转贫困落后的局面，中国政府实施了计划经济体制，开始在全国范围内消除贫困，追赶世界先进国家。

1950年冬，中央政府开始在全国新解放区进行土地改革，到1952年年底，共有约3亿无地和少地的农民，分得约7亿亩（1亩≈666.67平方米）土地，在中国延续两千多年的封建土地所有制被彻底废除，长期被束缚的农村生产力获得了历史性的大解放，这为从根本上消除贫困奠定了制度基础。从20世纪50年代开始，中国政府开始开展农村合作化运动和人民公社运动。1953年年底，毛泽东在《关于发展农业生产合作社的决议》中，提出了带领农民共同富裕的思想，提出要“使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”。毛泽东提出共同富裕，主要针对的是中国农民，他认为由于农民占中国人口的绝大多数，解决了农民的共同富裕问题，也就基本解决了中国人民的共同富裕问题。在实现农民共同富裕的途径上，毛泽东认为，农民光有土地还是不够的，必须要实行农业合作化的制度，必须走社会主义道路。他指出“全国大多数农民，为了摆脫贫困改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的”。到1956年年底，绝大多数农民走上了农业合作化道路。同期，经过社会主义革命，我国也基本建立了社会主义制度。1957年年底和1958年年初，为了适应当时兴修水利的需要，毛泽东认为农业合作社还需要进一步发展，需要小社并大社，组建人民公社。在发展农村生产力的同时，我国也初步建立了农村社会保障和社会救助制度。农村基本医疗卫生事业发展迅速，乡村卫生所的大力建设、免费教育和农村合作医疗、“赤脚医生”等政策措施，为农村人口的发展提供了一定的保障。初步建立的以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的农村救济制度，为农村人口中没有劳动能力和无法解决最低生存需要的特困人口提供了最低生活水平的生活保障。

在城市，中国政府确立了优先发展重工业的发展战略，逐步建立了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。为了保障广大职工的生活，政府建立起了城市社会保障制度，以企事业单位为依托，为职工提供了比较完善的医疗、住房、生育、工伤保险、退休等福利保障。

经过上述努力，我国的生产力得到了较快发展，国民福利水平得到一定的提高，缓解了大规模的贫困。农业总产值指数在1952—1958年呈现出连续上升的趋势，人均粮食占有量也由1952年的576斤增加到1958年的612斤，成人文盲率下降了50%，预期寿命提高了50%。但由于一系列重大失误和计划经济体制的固有弊端，广大居民特别是农村居民的生活水平普遍低下，到1978年，我国农村还有2.5亿贫困人口，占当时农村人口的30.7%。

2．经济体制改革引发的大规模贫困缓解期（1978—1985年）

1978年，我国政府开始逐步由计划经济体制向市场经济体制转变，并实行了对外开放的政策。我们也从根本上改变了对贫困现象的认识，邓小平同志明确指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”我们从思想深处深刻地认识到了发展生产力的重要性，经济体制的变革促进了生产力的快速发展，在一定程度上缓解了农村的贫困状况。土地改革大大解放和发展了生产力，使农村大面积贫困问题得到缓解。

为消除贫困，我们在农村进行了制度变革。首先，以家庭联产承包责任制替代了人民公社体制。当时农村大面积贫困的主要原因在于农业经营体制不适应生产力发展的需要，造成农民生产积极性低下。家庭联产承包责任制使农民再次获得了土地的经营权，解决了农民生产缺乏激励的问题。同时，农村分配制度的改革进一步激发了农民的生产积极性，以“平均主义”为核心的农村分配格局被打破，确立了“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”分配原则。其次，农产品价格改革使主要农产品价格有所提高。1978年，我国开始进行农产品价格形成和流通体制的市场化改革，对18种主要农产品的收购价格进行了调整，价格平均提高1/5以上，同时放开有关农产品的价格限制和城乡农产品交易。最后，所有制改革和人口管理放松为农民提供了更多机会。1978年以后，乡镇企业有了很大的发展，促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移，也促进了农村救济的发展。同时，由于人口流动管理的放松，进城打工人员逐步增多，农民收入增加。体制改革释放了巨大的红利。从1978年到1985年，我国农村社会总产值由2038亿元猛增到63400亿元；粮食总产量增加240倍；农村人均纯收入由134元上升到398元；人均占有的粮食、肉类和油料分别增长14%、88%、176%。农村经济的快速发展成为减缓农村贫困的主要动力，该时期成为我国历史上减缓贫困最为显著的时期，农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，七年间共减少1.25亿人，平均每年减少1786万人。

同期，中央政府也开展了专项扶贫活动。1980年，为了支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区发展，中央财政专门设立了“支援经济不发达地区发展资金”，当年就投入了资金5亿元。1982年，为了支持甘肃省定西、河西地区和宁夏西海固地区的发展，中央政府开始每年投入2亿元资金，专门进行“三西”扶贫开发建设。1984年，为了支持贫困地区基础设施建设，中央政府开始开展实物形式的“以工代赈”扶贫活动。1984年，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，专门划定18个贫困地带进行重点扶持。这些措施也在一定程度上缓解了农村的贫困状况。

3．有组织、有计划的大规模扶贫开发期（1986—2011年）

随着市场化经济改革的逐渐展开，农村经济增长和农民生活改善趋于停滞，部分地区发展相对滞后，相当数量的贫困人口尚未解决温饱问题。基于这种形势，1986年，我国政府开始在全国实施有组织、有计划、大规模的扶贫开发。

国家成立了专门的扶贫机构，中央成立了国务院扶贫开发领导小组及办公室，省市县各级也成立了相应的机构，使扶贫工作组织化、制度化、专业化。国家制定了相应的贫困标准，划定了重点扶持区域，确定了国家重点扶持的贫困县；安排专项扶贫资金，并制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策；明确提出开发式扶贫方针。到1993年，农村绝对人口减少到8000万人。为了加快扶贫开发的步伐，国务院于1994年发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出：力争用7年左右的时间，在20世纪末基本解决当时剩余的8000万农村贫困人口的温饱问题。国家进一步强化了扶贫开发力度，并对扶贫开发政策进行了一系列的调整，明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。规范机关定点扶贫，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制。经过多年的努力，到2000年年底，农村绝对贫困人口减少到3209万人，扶贫攻坚目标基本实现。

2001年，国务院颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确提出，尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。扶贫开发工作明确提出以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点，改革资金管理体制，完善扶贫工作机制。党的十六大明确提出要贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，做出“两个趋向”的科学论断，制定了“多予、少取、放活”和“以工促农，以城带乡”的方针，扶贫工作环境发生深刻变化。在过去主要依靠经济增长拉动和专项扶贫计划推动的基础上，逐步形成了一个集行业政策、区域政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局。2007年，党中央、国务院决定，在全国农村建立最低生活保障制度，对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底性的制度安排。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。2009年3月，温家宝同志在政府工作报告中进一步明确指出，“今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人”。2011年，为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，中共中央、国务院制定印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，确定了14个连片特困地区为扶贫开发主战场，提出了“两不愁、三保障”的目标。

在全国实施有组织、有计划的大规模扶贫开发取得了显著成就。农村贫困人口大幅减少，农村居民收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条具中国特色的扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用。

4．扶贫开发进入精准扶贫期（2012年至今）

扶贫开发是长期的历史任务，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫对象规模大，相对贫困问题突出，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。

党的十八大以来，我们把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，被摆在更加突出的位置。习近平总书记高度重视扶贫开发工作，他指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”习近平总书记多次深入贫困地区调研，就扶贫开发工作发表了一系列重要讲话，提出了精准扶贫、科学扶贫、内源扶贫、扶贫体制机制改革创新等关于扶贫开发的重要论述。党的十八届五中全会明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。中央扶贫开发工作会议贯彻落实党的十八届五中全会精神，分析全面建成小康社会进入决胜阶段脱贫攻坚面临的形势和任务，对当前和今后一个时期脱贫攻坚任务做出部署，动员全党全社会力量齐心协力打赢脱贫攻坚战。

2015年11月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了2020年脱贫攻坚的总体目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。

为确保完成任务，《决定》提出了精准扶贫的基本原则，并指出扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。此外，《决定》对实施精准扶贫方略、健全精准扶贫工作机制做出了具体安排。一要抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，为打赢脱贫攻坚战打好基础，为推进城乡发展一体化、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。二要按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，对其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。并对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。三要建立贫困户脱贫认定机制，对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫、边返贫的现象，切实做到应进则进、应扶则扶。抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法。重点县退出，由县提出申请，市（地）初审，省级审定，报国务院扶贫开发领导小组备案。重点县退出后，在攻坚期内，国家原有扶贫政策保持不变，并抓紧时间制定攻坚期后国家帮扶政策。四要加强对扶贫工作绩效的社会监督，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制。评价精准扶贫成效，既要看减贫数量，更要看脱贫质量，不提不切实际的指标，对弄虚作假搞“数字脱贫”的，要严肃追究责任。

1.1.1.3 全球扶贫理论需要不断建构和完善

减贫是当前世界各国面临的重要责任，贫困研究也是当前学术界的研究重点，减贫实践进程和贫困理论建构仍然任重道远。从全球的减贫实践来看，自20世纪60年代美国率先提出“向贫困宣战”以来，世界大部分国家都从本国的实际出发，逐步把消除贫困作为本国主要发展目标，并为解决贫困问题做出努力。特别是近年来，贫困问题引起了联合国的关注，联合国也将消除贫困作为促进人类社会发展的重要议题，并着力推进世界反贫困进程：1990年，联合国颁布《联合国第四个发展十年国际发展战略》和《90年代援助最不发达国家行动纲领》等文件，把促进发展中国家经济持续发展和消除贫困作为国际社会发展战略的首要目标和国际合作的优先领域；1992年，第47届联合国大会形成决议，将每年的10月17日确定为“国际消除贫困日”，并要求各成员国切实采取行动，消除贫困；1995年，联合国召开社会发展问题世界首脑会议，集中讨论了全球消除贫困和促进发展等问题，通过了《哥本哈根宣言和行动纲领》，呼吁世界各国为实现消除贫困、扩大就业和促进社会融合三大核心目标进行多方协调与努力，并把1996年确定为“国际消除贫困年”，把1997年至2006年确定为“国际消除贫困十年”; 2000年9月，在联合国千年首脑会议上，与会各国一致通过了“千年发展目标”，承诺在2015年之前将世界极端贫困人口和饥饿人口减少一半。在全球减贫实践进程中，各国开始根据本国的贫困实际制定和实施了有针对性的扶贫政策，如泰国的乡村发展计划、韩国的新村运动、印度尼西亚的农业综合开发计划、印度的农业发展和农村开发计划、巴西的扩大农业边疆系列计划、孟加拉国的小额信贷扶贫、中国的政府主导扶贫政策等。

扶贫实践体现在学术理论上，可以归纳为几个基本问题：贫困如何确定；贫困发生和持续的原因是什么；如何解决贫困。研究者试图通过多个学科背景总结出各种理论，对这些问题进行理解和阐释。对中国贫困研究产生较大影响的西方理论主要有：马尔萨斯（Malthus）的贫困人口理论、马克思等的贫困结构论、刘易斯（Lewis）的贫困文化论、甘斯（Gans）的贫困功能论、约瑟夫（Joseph）的剥夺循环论、瓦伦丁（Verlinden）的贫困处境论、弗里德曼（Freedman）的个人主义贫困观等。中国学者也在西方学者关于贫困理论研究的基础上，结合中国的贫困实际和减贫行动，相继提出研究中国贫困问题的理论观点，主要包括资源要素贫困观、系统贫困观、素质贫困论和贫困发生学等。而在当前国家实施“精准”战略的背景下，中国的扶贫理论也相应地要在各片区的扶贫实践中进行新的总结提炼和建构。

1.1.2 研究背景

扶贫工作作为我国最大的一项民生任务，受到党和国家高度重视，并在改革开放后取得了巨大的成就。然而，全面建成小康社会并非易事，新时期新阶段，为了加快扶贫攻坚的步伐，扶贫工作的方式方法需要创新。

“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质要述，也是实现社会稳定、和谐发展的重要条件。改革开放以来，我国不断大力推进扶贫开发工作，大致经历了体制扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、扶贫新开发以及扶贫成效巩固五个阶段。伴随着“八七扶贫攻坚计划”“农村扶贫幵发纲要”的顺利实施，我国的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。农村地区的贫困人口不断减少，贫困发生率由从1978年的30.7%下降至8.5%；农村贫困人口收入水平稳步提升，社会事业不断进步，农村居民生存和温饱问题基本解决。

1.1.2.1 目前我国的贫困形式依旧严峻，贫困人口生产生活难问题仍未根本解决

尽管成就显著，但是新时期我国的扶贫工作仍然面临着众多考验和挑战，全社会贫富差距加大、区域发展不平衡问题突出，深层矛盾依旧制约贫困地区发展。经过长期扶贫开发的不断推进，部分比较容易脱贫的贫困群体实现了脱贫致富，剩下的多是扶贫开发攻坚的难点，扶贫工作面临更加艰巨的任务。2013年年底，我国仍有8249万农村贫困人口、5388万农村低保人口以及537.2万农村五保供养对象。其中，少数民族地区农村贫困人口占全国范围的31.1%，达到2562万人，贫困发生率比全国高8.6个百分点；东、中、西三地区的贫困人口比例分别为23.94%、13.50%和62.57%。当前，贫困地区在空间分布上与生态脆弱地区呈现高度稳合。由于受历史、自然、社会等诸多因素的综合影响，这些贫困地区大多生存条件艰苦，基础设施以及社会文化事业建设严重滞后，社会经济发展总体水平低，部分已经解决温饱问题的群众因灾、因病返贫现象突出。长期困扰贫困群众的用水难、行路难、用电难、上学难、就医难、增收难、贷款难等诸多问题还没有得到根本解决。2013年，全国尚有3917个村未解决通电问题，影响380万农村人口，约10万行政村未通水泥沥青路；连片贫困地区有3862万农村居民和601万学校师生未解决安全饮水问题。

1.1.2.2 贫困人口分布呈区域分散，且致贫原因多样化，扶贫瞄准难度加大

随着扶贫开发的不断推进，贫困在一定程度上得到了较大缓解，但扶贫开发攻坚区和难点区的扶贫难度更大，贫困形势更加复杂。目前，贫困地区分布特点发生了一些变化，贫困人口的基本状况也呈现出不同以往的特点。随着贫困人口的逐年减少，贫困人口在区域上的分布逐渐分散化，农村区域贫困人口呈零星分布状。非贫困县的贫困村、贫困人口同贫困县的非贫困村、非贫困人口交织在一起，使得贫困人口的瞄准度下降。目前，我国农村贫困家庭的致贫原因较多，“因病”致贫现象突出。由于贫困地区生活条件艰苦，且医疗设施条件极差，缺乏必要的医疗保障，生病对于贫困家庭而言既丧失了劳动力也带来了巨大的经济负担。其他致贫原因包括“缺资金”（33.99%）、“缺技术”（20.48%）、“缺劳动力” （18.21%）、“因学” （9.13%）、“缺土地”（7.68%）、“因灾” （7.09%）、“因残” （6.77%）、“自身发展受限”（5.29%）、“交通落后”（3.66%）、“缺水”（1.59%）。致贫原因的多样化使得扶贫需求瞄准难度进一步加大，对针对性扶贫提出了更高的要求。

1.1.2.3 青壮年劳动力外出务工增长致贫困村空心化、老龄化问题加重，扶贫开发方式面临新问题

随着工业化、城镇化的不断推进，农村贫困地区人口外出务工的比例逐年提高。2013年，外出务工的贫困人口的比例为22.96%，其中来自西部地区的外出务工贫困人口的比例约40.7%。从务工时间看，外出务工的贫困人口中，务工时间在一年以上的务工贫困人口所占比例最大约为7.51%。在这些贫困外出务工的人口中，以青壮年劳动力居多。青壮年劳动力的加速外流，导致贫困地区农村的空心化和老龄化现象加重，使得发展中的新贫困问题凸显。由于主要劳动力多数选择外出务工，导致了农村贫困家庭留守的多是缺乏劳动技能的群体，这一部分贫困人口的脱贫问题成为扶贫工作的难点，贫困瞄准、整村推进、产业扶贫等传统扶贫开发方式遇到挑战，贫困地区缺乏发展动力。加上农村贫困状况逐渐发生转变，致贫原因多样化，贫困群体结构复杂化，扶贫项目的开展也在一定程度上受到限制。

1.1.2.4 扶贫瞄准和管理存在缺陷，导致扶贫资源使用成效下降，扶贫工作机制需要改革和创新

我国的农村扶贫工作进入新的攻坚期，切实解决贫困人口基本生存生产问题、提高贫困人口收入、增强贫困人口自我发展的能力是促进贫困地区摆脱贫困的根本途径。为了有效缓解贫困问题，国家逐年加大对贫困地区的资金投入力度，但是扶贫开发绩效并未随着投入力度的加大而提升。一方向，由于缺乏科学的瞄准机制，贫困居民底数不清，扶贫对象选取不合理，致贫原因不明确，一些真正的贫困户得不到帮扶。不少扶贫项目粗放漫灌，针对性不强，无法满足贫困对象的多样化需求，导致项目瞄准与农户的实际需求发生偏离。另一方面，地方扶贫工作的开展机制存在缺陷，使得扶贫开发陷入扶贫投入加大、真正贫困人口却得不到扶持的困境。部分贫困县面临地方财政考核压力，不重视扶贫开发工作，甚至挪用扶贫资金投入见效快、有助经济增长的行业。还有不少贫困县为快速见效，采取先易后难的方式，使得居住在最偏远地区、扶贫开发难度大的最贫困人口得不到有效扶持，造成“扶县不扶民”“扶富不扶穷”（汪三贵，2014）。这些现象严重阻碍了扶贫资源的精准使用，使得扶贫资源使用效率和使用质量低下，急需要改革和创新现有的扶贫机制。

1.1.2.5 精准扶贫和建档立卡工作机制的建立，对扶贫项目绩效评估提出新要求

针对以上问题，2016年4月，汪洋副总理及国务院调研组在甘肃积石山县开展扶贫工作调研时，首次提出要建立“精准扶贫工作机制”，并明确了开展建档立卡工作的设想。习近平总书记在湘西调研扶贫开发工作时，强调“要科学规划，因地制宜、抓住重点，不断提高准确性、有效性、持续性”以及“要实事求是，要精准扶贫”等重要指示。2013年12月，中共中央及国务院出台农村扶贫开发工作机制创新意见的有关文件，提出深化改革、创新扶贫开发工作机制，“建立精准扶贫工作机制”就是其中一项重要内容。有关文件要求在对扶贫对象进行精准识别的基础上，“动态管理，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标”。在坚持扶贫大方针的基础上，不断积极探索贫困对象的建档立卡工作，并在此基础上全面推行精准扶贫长效机制，引导扶贫资源优化配置，通过准确识贫困人口，力争实现对贫困地区和贫困人口全面、精准的扶持，不断提高扶贫政策的有效性和瞄准度。对贫困地区和贫困人口既全面扶持又因户施策，提高扶贫政策的针对性和有效性。同时，在突出精准扶贫到村到户的基础上，将贫困地区扶持与到村到户相结合，要统筹扶贫片区规划，通过区域发展改善贫困地区发展条件和环境。

当前的贫困形势和“精准扶贫”政策，对扶贫开发项目的开展和评估提出了更高的要求。那么，在新的背景下，如何适应现实状况创新扶贫绩效评价的思路？如何实现扶贫绩效监测评估与建档立卡数据的良好衔接和配合，以准确评估扶贫项目的贫困瞄准度？如何通过建立有效评估体系对扶贫项目精准绩效进行评估，并挖掘阻碍绩效提升的深层原因？如何在扶贫项目绩效评估的基础上，完善评估体系并提高其科学性和适用性？这些都是值得我们深入探讨的问题。

1.1.3 研究的意义

为了进一步提高扶贫成效，我国的扶贫政策和机制不断完善。随着“精准扶贫”策略的正式提出和建档立卡工作的实施，扶贫项目的定位和开展方式也将产生新的转变，原有的扶贫项目绩效评估思路就不再适合，必须进行创新和改进。本书在公共产品理论、委托代理理论、资源配置理论等经济学理论和一般项目管理、新公共管理等管理学理论的基础上，构建了基于管理生态学思维的研究框架，分析了扶贫项目绩效评估的内涵和关键，力求对精准扶贫视角下的绩效评估本质有更为透彻的把握；在总结当前贫困特征和扶贫绩效评估现状的基础上，尝试改进扶贫精准绩效的评估思路、评估步骤，并选择分析适用的评估方法；通过构建具有针对性的评估指标体系，分析了建档立卡数据在精准绩效评估中的应用方式；并在对扶贫项目绩效进行深入分析的基础上，综合应用用多种评估方法和数据分析方法。这些都是本书的理论意义所在。

此外，通过精准扶贫背景下扶贫项目的绩效评估研究，对重庆市贫困地区的扶贫开发项目绩效情况进行实证分析，掌握扶贫项目提高精准绩效的规律，为政府部门开展扶贫项目的管理和绩效评估实践提供决策依据。通过评估指标体系的构建研究和建档立卡数据的应用探索，为政府部门如何将扶贫措施同建档立卡工作有效衔接以及如何提高扶贫精准绩效提供参考。并且，在此基础上为扶贫项目绩效评估及相关机制改革提出相应的建议。这是本书的实践意义。