第二十篇　现行邦联不足以维持合众国（六） 

原载于《纽约邮报》，1787年12月11日，星期二
麦迪逊（汉密尔顿协助）

 

致纽约州人民：

荷兰是由几个共和国组成的联邦，确切地说，是由特征鲜明的贵族统治公国组成的。荷兰印证了我们在前边提到的所有教训。

这个联邦由七个相互平等的主权共和国组成，每个成员国称为一个省，又由几个独立平等的城邦组成。任何重大的事情，不但需要各省的一致同意，还必须得到各个城邦的一致同意。

联邦的主权由国会代表。国会通常有50个由各省委派的议员。有的议员是终身任职，有的是六年、三年或者一年一任，还有两个省委派的议员，可以根据自己的意愿选择留任多久。

荷兰的国会有权加入条约或联盟，宣战或媾和，招募陆军、装备舰队，分配各省需要承担的税额以及给联邦的贡献。但是，所有这些事情都必须得到各省的一致同意才能实施。国会还有权委任并召回大使；有权履行已经加入的条约或盟约；有权制定进出口关税标准；有权管理部分钱币铸造，另一部分铸币权留给各省；有权作为主权机构，管理所有从属领地。在没有得到一致同意的情况下，各省要受到以下限制：不得单独与外国签定条约；不得对其他省的产品征收伤害性的关税，或者对邻省的征税水平不得超过本省相同产品的税率。另外，还有一个国务会议、一个审计院、五个海事团，用来加强联邦的管理。

联邦的最高行政长官称为执政官，施行世袭制。他对各省的主要作用和影响力，源于他的独立头衔，源于庞大的世袭产业，源于他与欧洲几个主要君主之间的家庭联系。但更重要的或许是，他同时也是某个省的执政官，在那个省里，他可以按照规定任命城镇地方官员，执行省里的决议，在高兴的时候还可以去主持省法庭，并拥有完全的赦免权。

除此之外，作为联邦的执政官，他还拥有相当大的特权。

在政治上，他有权去解决其他方法解决不了的省际纠纷；有权参加国会的磋商和特别会议；有权召见外国使节，并向外国宫廷派驻他的专门代表。

在陆军方面，他负责指挥联邦军队，设立警备部队，全面管理军事事务；负责任命从上校到少尉的全部军官，以及军事要塞的政府官员。

在海军方面，他是海军总司令，负责管理指挥海军的一切事务；亲自或指定代理人管理海军部；任命海军官员；建立军事会议，而且会议的所有决定都必须得到他的批准。

至于他的收入，不计其他私人收入，每年也高达30万弗罗林（一种欧洲金币，重约3.5克。——译者注）。他指挥的常备军大约有4万人。

这就是典籍上记载的著名荷兰联邦的性质。然而实践又给这个联邦打下了什么样的烙印呢？政府无能，省间不和，外国欺凌，和平时期苟且偷生，战争年代饱受其害。

对此，格劳修斯（1583～1645年，荷兰著名政治家、法学家、神学家。——译者注）早就指出：这个联邦的人民完全是出于对奥地利王室的仇恨，才没有被他们罪恶的政府所毁灭。

另一位权威作家认为，乌德勒支省把希望寄托在国会身上，这看起来足够维持和睦，但是由于各省之间的嫉妒，具体实践和理论却相去甚远。

另一位作家认为，荷兰联邦要求每个省上缴一定数量的税款给联邦，但是这项规定却从未得到过实际执行，而且可能永远都不会落实。因为那些内陆省份商业很少，他们缴不起对应的税额。

在征收税款方面，他们实际上搁置了联邦宪法的规定。拖延税款可能给联邦和自身都带来危险，所以那些富有而又守规矩的省便不等大家一起，先把所有的钱缴了。然后，他们再派代表到其他省索取补偿，或者采用其他手段索赔。这种事情经常发生。荷兰省巨大的财力和实力，就使它能够同时做到这两点。

拖欠的税款不止一次地需要用武力去征收。在荷兰联邦，有一个成员实力超过其他成员的总和，那些小成员根本无力反抗，所以这种方法虽然可怕，但还是可行的。但是如果一个联盟内各成员实力均等，都有自己的资源和力量进行必要的自卫的话，这种方法就完全不可行了。

曾任荷兰外交部长的威廉·坦普尔曾说：“作为一个外交部长，只要在各省与城邦间进行周旋，把那些可能需要全民公投的事情避开就好。”1726年，他们就用这种手段把汉诺威条约拖延了一年。类似的例子还有很多，并且广为人知。

在紧急情况下，国会还经常被迫越过他们的宪法限制。1688年，他们冒着自己的生命危险签订了一项条约。那就是荷兰的正式独立得到列国最终认可的维斯特伐利亚条约，但是这项条约当时并没有得到泽兰省的同意。甚至最近他们和英国人签订的和平条约，也违背了各省一致同意的原则。一个如此软弱的政治体制，最终必将走向解体。因为缺乏权力，或者为了公共安全不得不去篡取权力。而篡权一旦开始，是会适可而止，还是会一直走到危险的极端情况，完全要看当时的具体情况。这种因为宪法缺陷，为了应急篡夺来的权力，比充分行使宪法最大权力的做法，更容易滋生暴政。

尽管这种执政官体制带来了各种灾难，但是如果没有执政官对各省的影响，联盟中的无政府状态早就解体了。马布里神父称：“在这样一个政府之下，如果各省之间没有一种动力，激发他们的活力，统一他们的思想的话，联邦根本无法维持下去。这个动力，就是联邦执政官。”威廉·坦普尔认为，在执政官暂时空缺的时候，荷兰省则可以凭借强大的财富和权势，使其他诸省依赖于他，支持他代理执政官的职责。

然而，这并不是控制那种无政府状态，防止联邦分解的唯一因素。周围强国林立的威胁，使各省必须团结起来；同时，列强又在利用各种阴谋干涉，使这个联邦体制的弊病不断加剧，从而在某种程度上达到控制联邦的目的。

有感于这些弊病的致命倾向，真正的爱国者们至少进行了四次尝试，召开特别会议，试图为此找到补救方法。然而满腔热情的他们却发现，要把全民议会统一起来，改革现行体制中那些已知的公认缺陷是不可能的。同胞们，让我们停下来，回想一下历史上这惨痛的教训吧！让我们为人们的有害观念和极度自私给人类自身带来的灾害而放声痛哭吧！也让我们为了自己的政治幸福而进行的融洽磋商，感谢上苍吧！

荷兰人还制定了一种由联邦政府统一管理的税制，同样因为有人反对而失败了。

这些不幸的人们，现在正在承受着各种悲剧的结果：社会动荡不安，各省之间纠纷不断，外国势力不断入侵，他们的命运已经到了危难关头。所有的国家都在注视着这个可怕的情景。人道主义所唤起的第一个愿望，即希望这样的危机能促使他们对政府进行改革，真正团结起来，把联邦建设为和平、自由、幸福的家园。然后，我们相信，在这样一个幸福的国度，他们所承受的灾难痛苦将会很快得到缓解，他们心灵情感上的创伤将会很快得到慰藉。

我把历史上这些联邦的故事讲给大家听，并不是要浪费大家时间，所以也不需要为此向读者道歉。前车之覆，后者鉴之，历史经验已经给出了明确而神圣的答案。我所叙说的这些历史经验，昭示了一个真理，那就是：任何主权之上的主权、政府之上的政府、针对团体而非个人的立法，在理论上都是荒谬的，在实践中也是不可行的。其结果只能是破坏国家政治秩序，给人民带来灾难性的后果。这终将导致用武力代替法律，用破坏性的武力高压政治，代替政府官员温和有益的行政管理。

普布利乌斯