五、陕甘宁边区农业农村政策经验与启示

陕甘宁边区作为延安时期农业农村政策制定和实践的试验田和模范区，在中国共产党领导下，因地制宜地制定了较为适宜的政策，采取了正确的措施，并在摸爬滚打中逐渐完善，取得了好的成就，得益于边区政府在农业农村政策上的努力，农村经济得到了较快的发展，保障了边区坚持抗战到胜利，巩固了中国共产党在老百姓心中的位置，也成为当时中共中央对未来农业农村发展方向的铺垫。目前我国正进行乡村振兴战略实施和实现农业农村现代化工作，在快速的改革发展中，又要面对许多新问题和新矛盾，借鉴延安时期边区的经验和教训，对解决现下“三农”政策制定和执行、合理利用和分配农村土地和劳动力、农村金融体系建设、农业生产技术和生态农业农村等方面的问题提供借鉴，对保证农业农村各方面的协调发展具有重大的历史启示。

（一）政策方面的启示

政策起到了调节农村经济发展中的各种利益关系的重要作用。纵观1937年至1950年的农业农村政策的制定和实践，可以看出农业农村政策是由众多子系统组合而成的，子系统之间相互联系和依存，在外部环境的作用和影响下运行，并且其实践结果反过来作用于外部环境。延安时期土地、大生产运动、劳动力、贷款与合作社等政策的合力作用促进了农村经济的增长。而且边区政策并不是持久不变的，政府在制定和执行政策方面充分地考虑了当时各阶段的不同条件和背景，多次强调要高度的关注政策的效应，从顶层设计出发，既要因地制宜，又要因时而变，将两者结合起来，不断总结和完善着农业农村政策的不足。目前，我国农业农村政策在制定和实践中存在着一些主客观问题，认真分析和研究边区农业农村政策的制定和执行战略，能提高政府在构建农业农村现代化发展的政策体系和运行机制方面的能力。

1．政策制定方面的启示

我国拥有幅员辽阔的领土，东南西北之间自然会因纬度、地形等不同而存在差异，所以在经济政策的问题上也不能以一概全，具体来说就是中央的顶层设计要灵活且有大局，地方的子政策要具体可行。延安时期的边区政府首先认识到了边区是一个经济整体落后的农村区域，然后又按土地的状况将边区划分成三个部分，即土地改革彻底的农村、没有进行土地改革和土改不彻底的农村，并因此制定了不同的农村经济政策。而且在农村经济政策制定中，还规定了各区各地要基于本村的具体情况因地制宜、因时而变的调整农业农村政策，这在一定程度上促进了农村能尽其所能地发挥所拥有的资源优势，推动了边区农村经济的发展。并且在农业政策的基础上，边区政府还衍生出具体的农贷政策、财政政策、工商业政策等对资源进行合理的开发和利用。有效地联系到当前我国农业农村政策的制定方面，对农村区域政策制定中全面体现“分类发展，分区推进”的农村经济发展模式有一定的启发。

首先，中央和地方政府在制定政策的时候要以人为主，说到底农业农村政策是为农民生活的越来越好而制定的，所以必须持续地贯彻和执行以人为本的理念，在政策制定的过程中要发动农村群体的参与积极性，多做实际的调查，更好地了解农村经济的发展情况、农民的想法和经济发展困境，政策要向农民群众进行解读，收集群众的意见，然后进行更好的完善。其次，政策制定必须通过深入贯彻十九大精神，了解乡村发展的时代背景、目标要求和重点任务，以此为大纲，找出能真正发展农村的路子来，指导农民进行正确的经济活动，合理地利用和分配村里的资源，做好村镇产业、信贷、价格等方面的调控，增加老百姓的经济知识，避免他们盲目导致的不必要损失，提高农村资源的利用率，保障和提升我国农村经济发展的速度。最后，由于我国在逐步推进城乡一体化的政策，所以在进行政策制定的时候要考虑城乡的相互辐射作用，在此基础上对部分农业农村政策进行调整，使其产业多元化，发挥农村的多功能转型，从而保障农村发展政策的可操作性。

2．政策执行方面的启示

延安时期边区的各项政策之所以能取得良好的成效，更重要的是对影响政策执行的主体、客体以及市场等多因素的分析考量，从保障农民的切身利益出发，提高政府在老百姓心中的形象，从而获得农民的信任。首先，消除了边区农民对执政者的畏惧心理，敢于向他们提建议，打破“官本位”的封建腐败思想体制。其次，对边区各项政策进行必要的宣传，让农民了解政策的内容，积极地参与到政策的落实中；最后是边区政府每年都要做政策总结和规划工作，对政策的目的和执行效果进行比较，为更好地完善政策和执行政策提供经验。现阶段，虽然农业农村政策在不断地落实和完善着，但政策执行过程中仍然存在各种问题，比如群众普遍反映基层办事效率低和推诿作风严重、农民对农业农村政策的断面了解、政策监督和反馈机制不健全等。延安时期政策执行工作的经验，可以从某种程度上为克服和消除当前政策执行过程中的各种阻碍因素提供建议。

首先，提高基层干部的思想认识。农村作为政府的基层单位，与农民进行直接的联系，所以基层干部在政策的执行中起着重要的作用，既要向上传达老百姓的困境和问题，又要向下传达政策的主要内容。所以提高基层领导对政策的透彻理解以及对党的农村相关政策意义的深入认识，是全面落实农村发展经济政策的一个很重要的前提。其次，政策的宣传要及时和全面易懂，保证农民能及时地掌握了解动态的政策，为政策的顺利执行铺垫基础，减少政策执行的阻力。再次，政府要在对农民加强政策宣传的基础上，鼓励老百姓主动地参与到政策的执行活动中，使政策能在客体的监督下实施，发动政策的目标对象对执行过程中的问题和不满进行及时的反馈，切切实实地提高政策的执行效果。最后，要建立监督和反馈机制，来规范和约束政策执行者在此过程中的不良行为，首先要建立目标责任制，明确地规定政策是由谁负责的，有问题的时候应该由谁或哪个部门承担责任，提高他们认真做事的态度和为人民服务的精神觉悟。并配以相应的责任追究制度来更好地完善监督机制。另外还要进一步完善政务公开制度，对于规定公开的内容一定要用各种方式公布宣传，让农民享有对政策的知情权，以便于参与政策的监督。我国以往惠农政策的执行过程，反馈环节经常如同虚设，政策落实后上面不会检查政策的落实效果，老百姓也不会向上反馈，所以建立双向反馈是必要的，要让农民的反馈得到及时的回复，要让农民感受到政府不只是在做文章，而是切切实实地在为小老百姓服务的。

（二）推动土地适度规模经营，构建集约化农业体系

我国农户土地经营规模平均约为0.5公顷，农户经营缺乏规模效益。2017年贵州省安顺市的“塘约道路”的成功开辟了农村改革的新道路，其在土地流转中所采用的转让、租赁等方式和延安时期边区土地政策中通过土地租用来满足部分无地和少地人的措施有相似之处，这说明现下在坚持农村基本经营制度政策的前提下，要进一步规范土地流转机制，将土地流转建立在平等合法、自愿有偿的平台之上，扩大农村土地的规模经营。首先基层要把乡镇应该做好周边土地资源管理工作，建立一套土地资源信息库，并以合法的方式公布出来，提高农用土地使用效率和流转率；其次要将土地承包或者转让给会经营土地的人手里，保证土地不被破坏，保持土地的持久性和稳定性；最后双方要设立合法有效的土地类合同，使土地流转这项工作能有保障。除此之外，还要认真研究和完善当前农民闲置宅基地和闲置农房的政策，在坚持农民集体所有权的原则下，放宽它的使用范围，通过多种合法的方式，把闲置的农房利用起来。比如可以将这些闲置房提供给有意愿的大学生当创业场所，或为发展乡村旅游农家乐这种搞活农村经济的业态提供休闲场所，这都是有效利用农村资源的灵活措施。

建立农村创新性经济组织，也是农村经济规模化发展的路子。陕甘宁边区政府为了发展农村经济，成立了盐业运输队、合作组织运输队、家庭运输队等特色的创新性经济组织，扶持了边区农村经济的发展，突破了边区生产的单一性。以史为鉴，现阶段鼓励、引导并扶持小农村与村镇的龙头企业合作，给予他们政策上的优待和支持，使农村在龙头企业的先锋作用下，将分散式、单一的农户经营模式发展成为专业化管理、规模化经营的新农村经济道路。要建立一种农村经济文化，提高农民的经济常识和审视市场变化的敏感度，规避农业结构调整中的风险，引导创新性经济组织合法规范的运行，实现农业生产链的升级，利用现代互联网的高效性，使农村产业集群层次化、一体化，将共享农业发展起来，更好地创造农村农业的价值。

建立完善农村基本经营制度，宏观层面来说，就是引导农村农业向着专业化、集约化和规模化发展；微观层面上，一是农村生产和服务，要有秩序地发展，以一种健康的方式成长，这是实施农村振兴战略和发展现代农业的重要入口；从区域层面上，促进农村经济和农业发展的集群化、整体化和共享化，保持农业竞争的优势和使不同类型不同地区之间有序分工形成良好格局。

（三）有效调整和组织农村劳动力

改革开放以来，农村劳力向城市过度转移，导致了农村和小城镇的空心化。现下农村普遍问题就是有活力且素质相对较高的青壮劳动力大部分流转到城市就业，农村呈现的是老弱病残或妇女经营的局面。不言而喻，农村聚集了较低素质的劳动力是不可能使落后面貌得到根本性改变的。二是转移到城市的劳动力，虽然短期内能够缓解劳动力供求矛盾，增加农民工收入，改善农民工的生活，但他们所创造的财富或价值并不能给改变农村经济落后的面貌带来大的影响。延安时期把农村的劳动力进行整合，并发动他们进行农工商等不同的经济活动，对农民进行适当的知识教育，引导他们进行生产活动，使边区不管是移民还是懒惰成习的二流子、妇女等都参与到边区的农村经济建设中来，达成了农村劳动力的就地分配，陕甘宁边区进行调整劳动力的政策推动了当时边区农村经济的发展，在不同的时代背景下，对当前问题有一定的借鉴之处。

改革开放四十年来，全国没有发现通过大规模输出农村劳动力能由穷乡僻壤逐渐变成富乡的案例。习近平总书记把就地转移富余农业劳动力和就地城镇化（即把农村化为城镇）放在十分重要的位置，并强调指出，农村富余劳动力是一种极其宝贵、可待开发、极有巨大潜力价值的新资源，党和政府应及时引导，把富余劳动力引向山海开发，进行农副产品深度加工，规范外向型经济的发展，抓住机遇推动农村经济的振兴走上新的台阶。现阶段农村劳动力转移带来的问题，结合延安时期政策经验和习主席的战略思想，农村经济发展在组织和调剂劳动力的问题上，应该坚持在农村地区一、二、三产业融合发展。构建就地转移劳动力的农村工业化模式，突破传统的城乡二元经济结构，把城市工业化和农村工业化有机地结合起来。因为农村工业是在适应农村发展的需要和依靠农民自己的意愿力量进行的，所以能直接带动农村的产业与就业结构的调整、升级，提高农村资源的开发、利用程度。随着农村资源开发程度的提高，不断向生产的广度、深度发展，这样不仅可以内部消化农村的劳动力，而且还能把劳动力组织起来，有效地繁荣农村经济。

（四）搞好农村金融，鼓励农民多元化建设农村经济

新农村建设以来，我国政府实施了各种强农惠农的政策，有效地促进了农村经济的发展。延安时期的陕甘宁边区在发展农村经济的道路上，也遭遇了资金周转不到位，农民没钱买农具、种子等，深受资本困扰的情况。边区政府想人民之所想，向有困难的老百姓提供短期贷款，并在后期建立起了信用合作社，成为边区农村金融的萌芽，对解决边区群众的资本困难起了很大的作用。近几年，我们农业农村的主要矛盾在供给侧方面，农村金融成为供应链上的一个焦点。但是由于农村信用环境的缺失、信息不对称等制约因素，造成有心投资的金融机构望而却步。

借鉴延安时期的贷款经验和政策理念，目前我国应进一步完善农村金融体系，确保小额贷款的有力进行，增强农民的信贷知识，改善农村整体的信用环境，并且利用互联网大数据等高科技全方位地将农村借贷用款对象、目的、还款能力等进行估计和信息统计，减少因信息不对称而带来的风险，从而有效地吸引金融机构，促进农村金融体系的完善，帮助农民努力发展集体经济，一方面有利于农民个人收入的增加，另一方面可以将同一地域内同一性质的农村企业尽可能地集中起来，进行有效的资源分配，在农村农业产业上追求更高质量的生产，高度灵活地适应市场需求，促进农村集体经济的可持续发展，补齐农村公共产品和服务两方面的短板。深化农村金融体制改革，对各种发展性的金融，进行一个重新的功能定位，建立能为农民农业生产和其他创业性活动提供实质性支持的农村合作性金融体系，建立有效的运行机制配套实施，使农村金融成长起来，既能高效便捷地解决农民的问题，也能为农村经济的长效发展提供充足的资金支持。

（五）培养高素质人才，加强科学技术创新

农村经济、农业产业的发展离不开两大要素：人才和科技。

延安时期，边区政府以人为本，为了从根本上消除严重的文盲率，提高农民学习知识的意识和机会，结合边区当时的条件，对农民进行了生产与教育的学习活动，改变了边区农民对搞好教育和学习知识的态度，并向农民普及基本的农业生产知识，培养了一些农业生产建设队伍和种植物、畜牧业方面的农民专家。而且专门建立了农业研究机构“延安科学院”，研究耕作方法，进行改良，在耕地、施肥、锄草等方面都有了一定的创新，边区政府为了提高农业的生产技术，增加农作物产量，因地制宜地进行了一些农业科学技术研究，极大促进了农业生产力的发展，改善人民的生活质量，提高人民的生活水平。

现阶段农村每年有千万的高中毕业生，但对于支持和推动农村经济发展来说，这是一支缺乏实践经验的潜力军。借鉴延安时期的经验，在科学技术以秒来发展的时代背景下，一方面，应该引导和鼓励他们学习和掌握现代农业的相关知识，带领他们亲自去农村实践，真真切切地学习到有用的知识；除此之外，还要组织专门的农业技术专家，给农民进行农业技能的培训，提高农村劳动力的科学知识，从而提高农村农业的生产。提高农民的综合知识能力，将农民作为一种职业来看待。另一方面，要深化农业科技体制改革，大力发展科学技术，以科学发展为农业经济发展的指南。在中国特色社会主义现代化的建设中，我们要大力发展科学技术，在要素投入不变的情况下，大大提高要素效率。立足于我国基本的“三农”和乡村振兴战略理念，提高土地的产出率、资源的利用率、劳动的生产率，把量质并重、人械合作、产态协调作为基本要求，促进农村农业集成化、信息化、机械化，构建高产高效、生态安全的农业发展技术体系。综合各门的学科知识，实现科技资源跨区域的联系，建立农业生产与科学技术协同发展的规范性创新机制；致力于构建农村农业经济的产业链，以农产品为主要的对象，有效完善新型农业+科技资源的组合模式，高效地帮助农民解决产业经济中的技术问题，使科技创新在农村经济的建设发展中起到辐射带动的正面影响作用，在农村经济中注入科学技术这股强大的动力流，将促进农村经济建设迈向更高的平台。

（六）农村经济建设要以生态保护为前提

延安时期的农业农村政策在当时取得了重要的成就，但带来成就的同时，也有一定的不足，那就是边区政府过于重视农村经济的发展，而忽略了边区生态环境的保护，没有将经济效益和生态效益有效地结合起来，降低了边区的森林覆盖率，对边区生态带来了一定的破坏，这与现阶段的可持续发展理念和生态建设理念相悖，我们应该以此为教训，在现阶段的农村经济建设政策中体现生态的理念，可持续的发展农村经济。保护生态环境，加快形成资源高效利用、产品质量安全、生态环境良好的绿色农业发展新格局。

首先，加强农业资源的保护和利用。用政策和技术作为支撑，从根本制度上改变过度开发、粗放经营的状况。建立耕地保护制度，坚守耕地红线，不断推进耕地数量、质量和生态的保护。其次，加快农业环境突出问题的治理效率。实施农村环境问题治理的总体规划，确保从总体上遏制农业环境恶化的趋势，从技术上提高防治农业污染的能力，积极推广生态绿色农业。最后，加强农业生态保护和修复。将生态的理念注入农业生产链中，对那些已经被破坏或者正在遭到破坏的农村自然生态进行有效的修复。对退耕还林还草、保护生态草原实行奖励政策，并不断提高奖励标准。