第三节 行政法的程序性基本原则

行政法的程序性基本原则主要有行政公正原则、行政公开原则。

一、行政公正原则

一方面，体现在实体上的公正。依法办事，不偏私，即同样情况同样对待，不同情况不同对待；合理考虑相关因素，不专断，即考虑应当考虑的因素或不考虑不应当考虑的因素。另一方面，体现在程序上的公正。包括自己不做自己的法官；不单方接触；听取陈述和申辩。

行政公正原则是对行政权行使的程序性要求，它至少蕴含了以下几个要义：

第一，行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时应当听取相对人的意见，相对人有为自己辩护和防卫的权利。

第二，行政机关在作出行政行为时应当坚持公开的原则，接受相对人及社会公众对行政权行使的监督。

第三，自己不得作为自己案件的审判官，行政主体对行政争议纠纷的裁决必须接受司法上的审查。

二、行政公开原则

第一，行政决定公开。任何行政决定，只要涉及外部公共管理事项，无论是行政立法、行政政策、行政执法还是行政裁决、行政复议，最终的决定内容都应当以适当的形式公开。

第二，行政过程公开。对于行政立法以及其他抽象行政行为而言，民主参与已经成为一个必备的要求。就具体的行政执法行为而言，为了保证决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对人意见、告知行政相对人有关信息，包括在行政管理过程中享有的权利、说明依据和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对人公开其管理过程。

第三，行政信息公开。行政主体的行政过程、行政结果及其所依据的行政法规范或行政政策都应向社会公开。行政信息主要为政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

【案情介绍】

张某诉某市国土资源局信息公开告知案

2013年1月25日，张某通过邮寄的方式向某市国土资源局某区分局（以下简称某区国土分局）提出政府信息公开申请，要求公开一份该市国土资源局关于如何盖骑缝章的相关规定文件并填写日期加盖公章。2013年1月28日，某区国土分局出具了〔2013〕第8号《登记回执》，对张某的申请内容进行了确认，并告知其将于2013年2月21日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行告知。2013年2月21日，某区国土分局作出〔2013〕第8号-延《政府信息延长答复期告知书》，告知张某因故无法按期答复，经本机关政府信息公开机构负责人同意，延期至2013年3月14日前作出答复。2013年3月14日，某区国土分局作出〔2013〕第8号-非政《非政府信息告知书》（以下简称第8号非政府告知书）及附件，主要内容为：“我们于2013年1月28日受理了您提出的政府信息公开申请，具体见某区国土分局〔2013〕第8号《登记回执》。经查，您申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，本机关不再按照《政府信息公开条例》有关规定作出答复。您申请获取的信息系市国土资源局关于办理政府信息公开的内部管理制度，加盖骑缝印章是保证送达申请人的告知书及相关附件系同时作出并具有同一性的手段和方式。是否加盖骑缝印章均不影响政府信息公开告知行为的效力。”

【法律问题】

政府内部规章制度是否属于政府信息公开的范围？

【参考结论】

本案涉及政府信息公开的范围问题，即政府内部管理制度是否属于政府信息公开的范围。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但该条例并未规定内部信息的公开问题。一般认为，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。然而，哪些内部信息应属政府信息公开范围，仍然是一个具有争议性的问题。“鉴于信息的内部性，确实有必要根据实际情况进行甄别判定，基本的原则应当如下：其一，形式上表现为内部信息的事项是否具有外部性，具体表现为是否直接对当事人的权利义务产生了实际影响。实践中，部分信息表现为行政机关内部研究、讨论、处理的内容，似乎不具有外部效力。但如果该内部信息成为直接的行政行为依据，其内容已经构成行政职权的行使，对当事人权利义务产生了实际影响，则应当认为其效力已经外部化，不再是一个纯粹的内部信息。其二，信息确实具有内部性时，应当根据信息的性质做进一步的区分。属于决策性信息的，应当结合具体决策过程是否完结，信息内容是否属于意见表达性还是事实性等问题进行衡量。属于内部管理或者行政机关内部规范的，仍应当回归到是否对当事人权利义务产生实际影响这一根本性问题上来。”

本案中，张某申请国土资源局公开某市国资源局关于如何盖骑缝章的相关规定文件，某区国土分局直接认定该信息属于内部管理制度，并非政府信息，没有对该内部信息是否对当事人的权利义务产生实际影响进行分析，并因此拒绝了张某的信息公开请求，过于片面。如果经过调查核实，发现该文件确实对张某的实际权利义务产生了影响，则应当公开。

【案情介绍】

田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案

1994年9月，田永考入北京科技大学应用科学学院物理化学系，取得本科生学籍。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条被监考教师发现。北京科技大学于同年3月5日认定田永的行为是考试作弊，决定对田永处以退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。

田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。1996年3月，原告田永的学生证丢失，未进行1995—1996学年第二学期的注册。同年9月，被告北京科技大学为田永补办了学生证。其后，北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费，并为田永进行注册、发放大学生补助津贴，还安排田永参加了大学生毕业实习设计，并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费。田永还以该校大学生的名义参加考试，先后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书。田永在该校学习的4年中，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，其毕业论文获得优秀毕业论文，毕业总成绩列全班第九名。1998年6月，北京科技大学有关部门以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表。于是田永向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。

北京市海淀区人民法院认为：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与行政相对人之间不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因行政管理行为而发生的争议，不是民事争议，而是行政争议。

原告田永经考试合格，由被告北京科技大学录取后，即享有该校的学籍，取得了在该校学习的资格，同时也应当接受该校的管理。教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定。田永在补考时虽然携带写有与考试内容有关的纸条，但是没有证据证明其偷看过纸条，其行为尚未达到考试作弊的程度，应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神，至少不得重于法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的《普通高等学校学生管理规定》第十二条规定：凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。第二十九条规定的应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。

按退学处理，涉及被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。

北京科技大学实际上从未给田永办理过注销学籍，迁移户籍、档案等手续。特别是田永丢失学生证以后，该校又在1996年9月为其补办了学生证并注册，这一事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定。此后发生的田永在该校修满四年学业，还参加了该校安排的考核、实习、毕业设计，其论文答辩也获得通过等事实，均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学的学籍。

海淀区人民法院最后判令被告北京科技大学在规定期限内，向原告田永颁发大学本科毕业证书，并召集本校的学位评定委员会对田永的学士学位资格进行审核，同时履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责。被告不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院于1999年4月26日判决驳回上诉，维持原判。

【法律问题】

（1）这一判决是我国行政法上著名的判决之一，成为我国行政法学经典的研究对象。法院判决的依据在哪里？

（2）它运用了哪些行政法的基本原则？

【参考结论】

（1）法院的判决主要涉及五个方面：一是被告是否适格。换言之，原告提起行政诉讼是否合法。二是教育自主权或者说大学自治的界限在哪里。三是田永行为的性质是违反考场纪律还是作弊。四是对田永作出的退学处理决定是否合法、合理。五是学校作出退学处理决定后田永继续留在学校学习的事实是否等于学校默认保留其学籍或恢复了其学籍。

（2）与行政法原则相关的是第四、第五两个方面。关于第四个方面，对于退学处理决定，法院认为，应当“允许被处理者本人提出申辩意见”，但这一原则从何而来呢？有关大学内部处分的规定并没有这样的要求，这一要求实际上是对《行政处罚法》第六条的原则的类推，或者说是正当程序原则的应用。需要注意的是，法院运用的是正当程序原则而不是程序合法原则，因为法律上并没有明确的规定。关于第五个方面，法院认为，诸多“事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定”。实际上，北京科技大学从来就没有撤销过其处理决定，法院何以能做出这一判断呢？法院运用的是信赖保护原则。但是，法院并没有明确阐述其推理所依据的法理，这是需要改进的。