上篇　政策解读与宏观研究

黑龙江省资源型城市转型的战略重点
——《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》解读

张宝成

摘　要：为促进资源型城市的可持续发展，国家制定了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，成为资源型城市转型发展的纲领性文件。黑龙江省资源型城市众多、转型困难大，但可以充分抓住国家支持资源型城市转型的契机，以实现资源型城市的统筹协调与分类发展，提升资源型城市的资源保障能力，促进产业的多元化、长链化和集群化发展，保障绿色生态与可持续发展，切实保障和改善民生等为战略重点，从组织、创新机制、金融、人才等方面构建战略实施的保障体系。

关键词：资源型城市　可持续发展　政策解读　战略重点

1. 背景

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来资源型城市作为我国重要的资源战略保障基地，为全国独立、完整工业体系的建立和经济社会发展做出了巨大贡献。但是在发展过程中，由于粗放式的发展模式、缺乏统筹规划、资源衰减等原因，这些城市都面临着资源枯竭、生态环境恶化、产业结构畸形等问题。如何促进资源型城市产业结构优化升级、转变经济发展模式、培育发展接续替代产业、改善生态环境，促进资源型城市可持续发展成为我国现代化建设中的重大战略问题，也成为一个世界性的难题。

2001年以来，各级政府开展了以资源枯竭城市转型为突破口、促进资源型城市可持续发展的工作。2007年，国务院发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。自2008年起，国务院分三批界定了全国69个资源枯竭城市。2013年11月12日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（以下简称《规划》），提出到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。

《规划》作为国家全面部署资源型城市可持续发展工作的行动纲领，为资源型城市转型指明了方向。黑龙江省是资源型城市聚集的省份，11个城市被列为规划范围，要充分抓住《规划》实施带来的诸多利好。

2. 黑龙江省资源型城市转型面临的现实困难

2.1　资源接续能力不足

黑龙江省11个资源型城市中，资源枯竭城市有伊春市、大兴安岭地区、七台河市、鹤岗市、双鸭山市、五大连池市以及黑河市的逊克县和爱辉区，占黑龙江省资源型城市的一半以上。这些资源枯竭城市资源储量严重下降，城市赖以生存和发展的主体资源所剩无几，资源性产品的产量大幅下降，资源接续能力严重不足。

2.2　产业转型困难

虽然黑龙江省资源型城市正积极调整产业结构，培育接续替代产业，但是普遍存在的“一业独大”的单一经济结构尚未彻底改变。由于区位优势、资源禀赋不同，各城市产业转型差异较大，传统产业对接续替代产业和新兴产业的辐射带动能力不足，接续替代产业层次较低，产业链条短，缺乏大项目支撑，抗风险能力弱。近年来，政府主导的接替产业仍处于“项目此消彼长、政府浪费资源”的产业抚育试错期，而大多数新上项目在解决就业、创造税收方面仍只是苗头不错的“潜力股”，尚不能直接转化为实力。

2.3　再就业困难，社会保障压力大

由于资源型城市资源枯竭、市场萎靡等原因，许多资源型企业正在或即将面临关闭，产生大量的失业人员。由于资源产业规模的缩减，波及上下游的产业和部门，就业机会进一步减少。资源型产业大都属于技术含量低的“重”“粗”“黑”“大”劳动密集型产业，从业人员大部分文化水平较低、技能单一、综合素质相对较差，以及就业的“选择性刚性”，使再就业的难度增大。而那些破产倒闭企业的离退休人员的养老金、工伤人员的医疗费和与此相关联的生活津贴、职工安置费的发放、企业办社会等问题，使资源型城市面临的社会保障压力巨大。

2.4　历史包袱沉重，财政困难

许多资源型城市的一些基础设施和社会职能都由资源型企业投资建设和承担，大型国有矿产“企业办社会”现象较多，很多城市为解决这类历史遗留的社会问题倾注了大量财力，债务负担沉重，成为资源型城市转型的累赘。以伊春为例，伊春市政府与伊春林管局政企合一，辖区内17个林业局，有13个与市辖区是一套机构、两块牌子。林业企业无法从社会负担中解脱出来，政府也被拖入林业企业内部困难之中，无力全面统筹社会综合发展。

3. 黑龙江省资源型城市转型的战略重点

3.1　实现资源型城市的统筹协调与分类发展

资源型城市按照可持续发展的能力和资源状况，可以划分为：成长型、成熟型、衰退型和再生型城市。成长型城市资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，经济社会发展后劲足，是我国能源资源的供给和后备基地。成熟型城市指的是资源开发处于稳定阶段，资源保障能力强，经济社会发展水平较高，是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。衰退型城市资源趋于枯竭，经济发展滞后，民生问题突出，生态环境压力大，是加快转变经济发展方式的重点难点地区。再生型城市基本摆脱了资源依赖，经济社会开始步入良性发展轨道，是资源型城市转变经济发展方式的先行区。黑龙江省11个资源型城市中属于成熟型的有：黑河市、大庆市、鸡西市、牡丹江市、尚志市；属于衰退型的有：伊春市、鹤岗市、双鸭山市、七台河市、大兴安岭地区、五大连池市；没有成长型也没有再生型资源型城市。这5个成熟型资源型城市得到了国家对其可持续发展能力和资源保障能力的肯定。对于这5个资源型城市需要进一步延长产业链，加快培育一批资源深加工企业和产业集群，积极推进产业结构升级，尽快形成若干支柱型替代产业。对于其中6个衰退型城市来说，需要着力破除城乡二元结构，千方百计促进失业矿工再就业，积极推进棚户区改造，加快对废弃矿坑、沉陷区的综合治理。

3.2　提升资源型城市的资源保障能力

《规划》中提出，要提高成熟型和成长型城市资源保障能力，推进衰退型城市接替资源找矿。黑龙江省需要创新地质找矿机制，加快推进矿产资源勘查、开发、利用的步伐。首先，要加强基础地质工作和矿产远景调查，争取发现更多的成矿远景区；其次，要加快推进危机矿山探边摸底和重点矿区整装勘查；再次，支持资源枯竭城市矿山企业开发、利用区外境外资源，为本地区资源深加工产业寻找原料后备基地，可以与辽宁、吉林、内蒙古和俄罗斯开展优势合作，实现资源互补和共同开发；最后，提高矿产资源保护和综合利用水平，提高矿产资源回采率、选矿回收率和废物综合利用率。具体来说，可以通过财税措施扶持矿山企业运用新工艺、新方法开采低品位矿石；进行共伴生矿床、难选冶矿床和尾矿选冶技术的专项攻关；精细化管理矿山开采环节中的废弃物，最大限度地减少对矿区居民生存空间的挤占。

3.3　促进产业的多元化、长链化和集群化发展

资源型城市走向衰退的根本原因是随着资源的日益枯竭和开发的难度加大，城市主导产业失去了竞争力。因此，《规划》中提出，资源型城市要通过优化发展资源深加工产业、培养壮大优势替代产业、积极发展吸纳就业能力强的产业、大力发展特色服务业、合理引导产业集聚发展等方式构建多元化产业体系。根据《规划》的指导思想，黑龙江省资源型城市促进产业的多元化、长链化和集群化发展势在必行。黑龙江省资源型城市需要重点发展的产业长链化项目有：大庆的石油炼化一体化、东部煤炭城市的煤电一体化、伊春和大兴安岭地区的木材深加工化；需要发展的特色服务业项目主要有：五大连池休闲旅游服务业、伊春和大兴安岭地区的北国风光特色旅游业；需要重点培育的接续替代产业集群有：鸡西市石墨精深加工产业集群被纳入资源深加工产业集群、大兴安岭地区蓝莓开发产业集群和伊春市木制工艺品产业集群被纳入吸纳就业产业集群、大庆市石油石化装备制造产业集群被纳入先进制造业产业集群、鸡西市煤炭资源综合利用产业集群被纳入资源综合利用产业集群、大庆市文化创意产业集群被纳入全国文化产业集群。

3.4　保障绿色生态与可持续发展

《规划》中提出，要将绿色矿业理念贯穿于资源开发利用全过程，坚持开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化的基本要求，促进资源合理利用、节能减排、生态环境保护和矿地和谐，实现资源开发的经济效益、生态效益和社会效益协调统一。具体来说，黑龙江省可以拟定绿色矿山建设发展规划，开展绿色矿山示范试点，建立完善的绿色矿山标准体系和管理制度，充分运用经济、行政等多种手段形成配套绿色矿山建设的激励政策。比如说，可以通过制定法规，确保在开启新矿坑、巷道的同时，对废弃的矿坑、巷道进行生态恢复，避免“矿息城衰”的恶性循环。黑龙江省资源型城市需要重点建设的工程有：矿山地质环境恢复治理工程、矿区周边地区生态环境改善工程、矿区土地复垦工程等。

3.5　切实保障和改善民生

《规划》中提出，资源型城市要积极促进就业和再就业，加快棚户区改造，加强社会保障和医疗卫生服务，营造安全和谐的生产生活环境。对于黑龙江省来说，首先，需要积极建立以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为主要内容的社会保障体系。其次，要直接增加低收入产业工人群体的现金收入，缓解其生活困境。再次，要修复城市基础设施，加快棚户区改造，改善群众生活条件。以鹤岗市为例，市区人口70万，而住在棚户区和沉陷区、一氧化碳泄漏区、低洼易涝区、河道区的居民有近10万户30万人，几乎占了市区人口的一半，这就需要从地方财政、社会各界多渠道筹措资金，加大投入力度，尽快改善民众生活条件。最后，要积极探索有利于就业的政策，比如通过发放小额担保贷款，开展免费就业创业培训等方式鼓励失业人员的创业，解决下岗失业人员收入问题；通过采取发展劳动密集型产业尤其是第三产业，扶持中小企业、发展非公有制经济和采取灵活就业的方式，增加就业岗位。

4. 黑龙江省资源型城市转型的战略保障

4.1　战略实施的组织保障

为了更好地贯彻和落实《规划》，加快资源型城市的转型，需要各级政府高度重视，加强对资源型城市转型的领导，为资源型城市转型战略实施提供组织保障。

省级党政主要领导要担负起第一责任人的责任，亲自挂帅，直接领导；成立资源型城市转型工作领导小组，并切实负起责任，认真制订工作计划，及时研究解决转型工作中存在的问题，统筹协调和指导全省资源型城市的转型工作。各资源型城市也要成立转型工作的领导机构和工作机构，要制定转型规划，精心凝练项目，搞好内外衔接，推动工作开展。

4.2　战略实施的机制保障

《规划》提出，要通过构建开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制实现资源型城市的可持续发展。按照《规划》的要求，黑龙江省需要将这些机制进一步具体化，为资源型城市转型建立起完善、系统、长效的保障机制。

（1）开发秩序约束机制的建立。目前黑龙江省资源型城市的开发秩序不够规范，开发强度过大，而且是单纯的初级产品输出，资源环境为此付出了过高的代价。在开发秩序的规范方面，下一步要严格执行矿产资源勘查开发准入制度和分区管理制度，调控开发的强度，同时要严格执行环境影响评价，防止过采、超采和滥采。

（2）产品价格形成机制的建立。按照党的十八届三中全会精神，需要建立一个能够充分反映或者全面反映市场供求关系、反映要素或者资源稀缺程度和反映生态环境损坏成本的资源性产品的价格形成机制。具体来说，要深化矿产资源有偿使用制度改革，科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全生产投入、基础设施建设等费用列入资源性产品成本构成。

（3）资源开发补偿机制的建立。《规划》中提出，要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，建立资源开发的补偿机制和生态环境的补偿机制。具体来说，资源型企业需要在生产成本中提取一定比例的准备金，专门用于环境治理、恢复、转产等支出；政府可以向资源使用单位强制征收一定数额的准备金，纳入政府财政专户管理，统筹使用，用于解决环境治理、城市转型等问题。

（4）利益分配共享机制的建立。《规划》中提出，要合理调整矿产资源有偿使用收入中央和地方的分配比例关系，推进资源税改革，完善计征方式，促进资源开发收益向资源型城市倾斜。

（5）接续替代产业扶持机制的建立。具体来说，可以建立对资源型城市接续替代产业扶持专项基金：一方面，由资源型企业在税前提取一定比例的可持续准备基金，专门用于发展接续替代产业；另一方面，安排一部分地方债务基金和财政预算基金，扶持一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。

4.3　战略实施的金融保障

金融系统对增强转型资金供给能力、改善转型面临困境、推进煤城可持续发展等方面肩负着无可替代的重任。政府可以积极引导金融机构以资源型城市转型实际为立足点，有序开展集中对接、专业对接、定期对接等银企对接形式，合理统筹信贷投放结构，安排信贷资金支持资源型企业转型项目；采取差别化信贷政策措施，支持地区产业多元化发展，改变工矿区的落后现状，提升公共基础设施水平；鼓励资源型城市居民围绕矿业物流、矿业中下游产业链进行服务创新、产业创新，并设置资源型城市居民涉矿行业贷款专项，支持居民购买涉矿行业从业设备；围绕资源型城市农村居民进行农业开发提供金融扶持，充分发挥农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄机构在农村进行农业产业化开发、农民小额贷款、农业生产资源购置方面的支持作用。

4.4　战略实施的人才保障

黑龙江省资源型城市大都具有地处偏远、气候寒冷的先天劣势，加上经济社会发展水平所限，吸引和留住人才相对困难。资源型城市在培养和引进人才方面，要采取大量的政策措施，地方政府要高度重视并实施人才吸引战略。具体来说，要结合地方经济发展的实际，针对不同层面、不同专业的人才，科学制定人才吸引战略，优化人才知识结构，从“进人、用人、留人”的角度，制定人才开发政策，营造宽松的人才环境和良好的发展空间。

参考文献

［1］国务院．全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）［EB/OL］．http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm．

［2］潘柠烨，李丹，钟锦洋．黑龙江省资源型城市转型中的就业问题及原因探析［J］．商业经济，2011（12）：1-2．

［3］高磊．金融支持煤炭资源型地区转型发展的路径［N］．黑龙江日报，2013-04-08．

［4］王少勇．致公党：把民生作为资源型城市转型的出发点和落脚点［N］．中国国土资源报，2013-03-05．

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(1)　张宝成（1976—　），男，汉族，吉林大安人，副研究员，硕士。研究方向：区域资源经济。