二
那么，《马斯特里赫特条约》签署15年后，欧洲正在形成一种什么样的政治秩序呢？欧洲一体化的先驱者们——莫内和他的精神追随者——设想最后出台的联邦式联盟终究有一天会成为相当于其所源自的民族国家的超国家体制，在增强的人民主权中得到稳固，以普选为基础，其行政部门对选举产生的立法机关负责，其经济服从于社会责任的要求。简言之，它是扩大到半个欧洲的规模（他们心中只有西欧）的民主政体。不过，始终存在着的另一种审视欧洲统一的方式则指出，欧洲的统一更是各成员国政府为了某些——主要是经济——方面的目标而共享有限的权力，这不意味着按照传统理解的国家主权会受到根本的损害，而完全是为了成员国政府之间特定范围内的事务而创造一种新的制度框架。戴高乐是代表这种观点的其中一个版本的名人，撒切尔则代表了另一版本。欧洲的联邦主义设想和政府间主义[34]设想之间的紧张的关系延续至今。
然而，至今业已形成的局面却与两者皆不一致。就其本质而言，欧盟是一幅有关民主联邦的讽刺漫画，因为它的议会缺乏立法权，没有任何欧洲层次上的党派，也没有丝毫公众的可信度。其权力的适度增加不仅没有提高大众对这一机构的兴趣，反而使之进一步的下降。对有关欧盟方面的选举的参与程度日趋下降，已降至50%以下，最新的选民在所有选民中是最为漠不关心的。在东欧地区，2004年的数字几乎不到30%；在斯洛伐克，不到17%的选民为他们到斯特拉斯堡的代表投了票。如此厌倦不无道理。欧洲议会是一种墨洛温王朝[35]式的立法机构。部长理事会就是宫相，也是真正的立法决策者，由国家首脑组成的欧洲理事会处于最高层，每三个月会晤一次。然而，这样一种复杂机构未能符合政府间权力机构的逻辑，因为只有欧盟委员会——未经选举产生的欧盟执行机构——可以提出法案，理事会和议会（更多是名义上）对它提出的法案进行详尽的商讨。这一双重权力机构——一个得以垄断立法权的官僚机构——对分权制的违反臭名昭著。此外，在这个混合的行政机构一旁是一个独立的司法机构——欧洲法院，它可以作出使任何国家的政府左右为难的裁决。
在这一迷宫的中心，存在着一个模糊不清的领域，其中理事会和委员会之间相对立的立法环环相扣，这比联盟的任何其他特征都难以理解。欧盟成员国常驻代表委员会[36]核心组织的特使们与布鲁塞尔的官员们闭门磋商后发出铺天盖地的具有法律约束力的指令，这些指令就是欧盟的主要成果：迄今为止已近10万页。所有一切集中到的显著的焦点可总结为“民主赤字”这一短语——特别指会计室内而非讨论会上的含义，而欧盟官员们自己也习惯性地对此加以谴责。事实上，欧盟的理事会、成员国常驻代表委员会和委员会这三位一体表现出的不仅仅是民主的缺失——虽然这毫无疑问——而且又如通常所理解的那样，它也是任何形式的政治的衰退。这种轴心的效应便是使国家的立法机构——尤其是在关键的成员国常驻代表委员会层面上——发生短路，这些立法机构持续面临着一大堆它们无法监管的决策，而鉴于斯特拉斯堡的欧洲议会的皮影戏，该轴心未提供超国家层面的补偿责任。公众协商通常无人问津，其闹剧只不过是这一寡头政治机构的最戏剧性的表现形式，它总括了其他方面的所有内容。
除了对民主原则的否定之外，这些安排还有两个明显的我们不大熟悉的特点。欧盟的理事会、委员会和成员国常驻代表委员会的绝大多数决策涉及国内议题，这些问题以往多在国家立法机构内讨论。然而在布鲁塞尔的秘密会议上，这些议题又成为外交谈判的目标——外交谈判亦即通常专门处理外交和军事事务的活动，其中议会的控制力一般很弱，或者说几乎没有，行政自决权或多或少不受拘束。自文艺复兴运动以来，秘密始终是外交的另一称谓。欧盟核心机构实际上做的是将议会的公开议程变成官署的封闭天地。然而，这甚至还不是它的全部。传统的外交一般需要通过秘密行动和意外之事来获得成功。不过，它并不排除不和以及关系破裂之情况。传统上讲，它涉及一场党派之间的策略战，这些党派有能力打破和结成联盟；涉及突然改变谈判范围；也涉及转变方法和目标——简而言之，即国与国之间而非国内进行的政治策略，虽然如此也仍是政治。在净化后的欧盟诸领域中，上述状况几乎就不存在，因为在所有重大场合，众口一词差不多就是礼节之需——任何公开的异议，更不用说拒绝接受预先安排好的共识的行为，越来越被强烈地认为是不可思议地违反了礼节。欧盟峰会的极端因循守旧被“协和式民主”[37]理论家们美滋滋地大加赞赏，似乎它决非那种自我保护的精英的联盟，而这种守旧甚至给真正的外交政策合上了棺盖，其棺材四周摆满了官僚体制的虔敬花圈。没有什么触动公众意愿，因为民主参与和政治想象力均被扼杀。
欧盟正在发展中的这些机构已有些时日。若不对其进行改革，它们只能由东扩而加强。统治者和被统治者之间的差距在9个或者12个国家的共同体中已经够大，而在27个以及更多成员国的欧盟里，这种差距只会更进一步地扩大，而欧盟各成员国经济和社会状况差别也是如此之大，以至于欧盟内的基尼系数如今要高于美国——人们口中的不平等国度。欧洲联邦主义的对手以英国历届政府为首，它们始终认为，共同体越是扩大，沿着民主方向深化机构的机会就会越少，因为在超国家的联盟内，任何人民主权的构想就会越不切实际。它们的意图已实现了。今天的欧盟已拥有近5亿公民，无法使人回忆起当年莫内的梦想。
那又如何？有许多辩护者乐于解释，抱怨欧盟内缺乏民主不但是错误的，而且事实上这正是它最大的优点所在。在一些诸如《展望》[38]等杂志上找得到的权威说法皆是如此之论。从本质上来说，欧盟处理的技术及管理层面的各种议题——市场竞争、产品规范、保护消费者等——是由《罗马条约》确保欧盟境内的产品、人员和资本的自由流动的宗旨所引起的。这些是选民们不大感兴趣的事务，他们理由充分地认为这些事务最好由合适的专家来处理，而不是由无能的议员来处理。恰如警察、消防队员及部队官员并非选出来的，但却受到最为广泛的公众信任，布鲁塞尔的工作人员也是一样的——不管怎样这都是公众默认的。民主赤字乃荒诞之论，因为选民们强烈关注之事——尤其是税收和社会服务，它们是政治的真正内容——仍然在国家层面而非在欧盟层面由传统的选举机制来确定。只要这两大层面的活动领域的分离及各自的决策得到尊重，而且我们免受蛊惑人心的民粹主义行为——将群众不能理解的问题以及不能先出现在选票纸上的问题交由公民投票来解决——的危害，民主就仍然是完好未损的，而且实际上它得到了加强。所有一切皆是冷静思考的，皆是为了一个在未来所有可能出现的欧洲局面中最好的欧洲。
若不加以细细思考，这种情况似乎要借助欧盟的普遍的直接经历。倘若被问及人们自身以何种方式受到欧盟的影响，欧盟的大多数公民——至少那些生活在欧元区和申根区[39]的人——当然不会提到它的技术指令；他们可能会回答边界管控消失，无需兑换钱币，旅行被这些因素简化。除了这些便利之外，窄小的专业人士和管理人员阶层以及多少更为广大的工人和工匠移民之流均得益于跨越边境的职业流动，尽管这还是相当有限的，只有不到2%的欧盟人口生活在他们的出生国之外。在某些方面，更有意义的也许是吸引越来越多的学生到欧盟的其他地方学习的方案。旅行、学习，以及各种零零散散的工作：虽非重大事务，但却是令人愉悦的变化。正是这些适度的方便措施的广泛毋庸置疑地解释了选民们面对无视他们表达意见的统治者的被动性。几乎和公众不停地反对欧盟官方计划一样引人注目的是，欧盟随后几乎没有对民众随后对自身的藐视作出反应。精英们没有说服大众；但是，显然，精英们并不惧怕这些民众。
若布鲁塞尔之所作所为很少妨碍人们的日常生活，且少量的妨碍也令人愉快的话，那么为何存在对它如此持久的不信任呢？主观上而言，答案是明确的。没有几个公民不对自己在国内被管理的方式始终感到疏远——实际上，每一次民意调查都显示他们是多么不相信统治者的话语，而又感到多么无力改变统治者的行为。不过这些仍是定期举行选举的社会，太让人讨厌的政府可以被驱赶。无疑，在这种最低限度上，民主胜利了。然而，显而易见的是，在欧洲层面上，这种义务责任甚至没有一点残留：疏离的根基被切成若干小块。若欧盟对选民实际所关心之事果真是零影响，那么可以否定他们的不信任，说那是一种纯粹抽象的偏见。然而，事实上，这种所谓偏见之背后的直感是很精确的。自《马斯特里赫特条约》以来，欧盟根本没有被局限于很少发生或普通大众不感兴趣的管理议题。它如今拥有一家中央银行，甚至没有美联储那样维持就业的承诺，更不用说向国会汇报的义务了，在《稳定条约》的支持下，该银行给整个欧元区设定利率，《稳定条约》要求各个国家政府达到苛刻的预算目标。换言之，在最高层面上，宏观经济政策的决定从各国首都向上转移到了法兰克福和布鲁塞尔。这表明，那些选民们事实上通常会感到最为重大的事务——就业、税收及社会服务——直接上了中央银行和委员会的断头台。过去数年的历史表明，此并非学术问题。正是来自布鲁塞尔的削减公共开支的压力导致朱佩政府出台了一揽子财政计划，从而引发了法国1995年冬天的罢工浪潮，最终促使朱佩政府垮台；而正是《稳定条约》这件紧身外衣迫使葡萄牙——无法忽视该条约的一个小国家——大幅削减社会福利，从而使该国在2003年陷入经济大衰退，里斯本政府也未能幸免。若认为今天的欧盟只不过由一套无伤大雅的、犹如红绿灯一般价值中立的技术规则组成，这种看法是毫无意义的。
从历史的角度看，从一开始就存在着第三种关于欧洲一体化意义的设想，有别于联邦主义和政府间主义的欧共体设想。这种设想的具有远见的理论家是哈耶克（Hayek），他在第二次世界大战之前就已经设想出充分高于组成它的国家层面的宪法体系，旨在排除居于其下的任何人民主权伤害到它的危险。在民族国家，选民们长期屈从于统制和再分配的诱惑，在民主的名义下被蚕食财产权。然而，不同思想的群体一旦齐集于他所谓的国家间的联邦之中，他们就不能重塑倾向于进行这种破坏性的干预的联合意志。在公正权威统领之下，政治上的无知和嫉妒被置之度外，市场经济的自然秩序最终会不受干预地展现出来。
到了1950年，当莫内正在设计舒曼计划之时，哈耶克本人已身在美国，在推进一体化的讨论中，他几乎没有发挥作用。后来，作为国家主义者，他反对单一货币的思想而赞同那种竞争性的货币私营发行；他得出结论，认为欧共体仍过于统制。然而，德国理论家中的弗赖堡秩序自由主义学派[40]同样看到欧洲统一的可能性，该学派主要的思想家包括瓦尔特·欧肯、威廉·勒普克和阿尔弗雷德·米勒-阿尔马克。他们缺乏哈耶克的不妥协的激进主义，而与路德维希·艾哈德[41]这位战后德国奇迹的知名创造者很接近，因此在共同市场的早期，其具有更强大的实际影响力。不过30年来，在共同体的构成阶段，这仍然是某种隐性基因，在其发展中潜伏但从来不最为明显。
伴随着70年代全球经济气候急剧恶化以及随后80年代整体转向新自由主义的趋势，哈耶克的思想在西方被重新发现。而随着撒切尔和里根[42]时代的到来，变革的最前沿出现在英国和美国。欧洲大陆从未形成过相似的激进的政权，不过思想氛围却在同一方向上持续发生转变。苏联集团的垮台终止了现行观念的改变。到90年代，委员会公开致力于私有化，以之为一项原则，它被毫无愧色地和其他民主的细节一同强加给候选国。该委员会最有权威的部门是竞争总署，[43]由它出面整治西欧和东欧的公共部门中的垄断。在法兰克福，中央银行完全遵循哈耶克二战前所提出的方案。在最初所编织的欧洲一体化式样中最不突出的一个组成部分却已经成为主导式样。联邦主义遭遇困境，政府间主义千疮百孔，出现的局面既不是由公民掌控的欧洲民主之基本形态，亦非由大国支配的欧洲董事会的形成，而是一个日益松绑的市场交换的广大区域，更接近哈耶克所设想的欧洲“偶合秩序”（catallaxy）。
变化绝不是彻底性的。欧洲议会依旧存在着，作为对已被放弃的联邦希望的一种纪念。农业补贴和地区补贴是过去的金融专家留下的遗产，它们继续占用大部分的欧盟预算。然而，在莫内和德洛尔所设定的意义上的“社会的欧洲”，就像民主的欧洲一样，并没有留下什么印记。在国家层面上，区分旧世界与新世界的福利制度还保留着。除了爱尔兰外，西欧的国家开支在国内生产总值中的份额仍然要高于美国，一项学术产业——“资本主义多样性著作”——的大部分被专用于展现我们的资本主义，尤其是北欧的资本主义，与美国的相比是多么充满关怀。这种主张是有根据的；而自我满足就不大有根据了。因为长期失业者和领取养老金者数量已经上升，时代之流偏离而未超出早期的条款标准。如今，“改革”一词实际上常常是表达了与它50年前的相反的意义：不是创造而是紧缩曾为其接受者所珍视的福利措施。历史上两项主要的更甚于战后的社会民主的各种成就的体系上的进步——瑞典养老基金的梅德纳计划[44]及法国每周工作35个小时制——如今都已被限制。改革浪潮涌向另一方向。
今日之欧盟，与之相伴的是其紧缩的开支（仅仅超过欧盟GDP的1%）、规模很小的官僚机构（大约1.6万名官员，不包括译员）、缺乏独立的税收、缺少行政执法手段，从多方面而言，它充其量只是一个超小国家的顶点，超过了古典自由主义最极端的想象：比守夜人的梦境更不安稳。欧盟的结构不仅排除了德洛尔曾经设想的那种转变的可能性，即社会职能从国家到超国家层面的改变，以抵消这些社会职能受到的来自高失业率和越来越多的领取养老金的人数的压力；而且其效果是加强而非抵消国家的社会保障体系承受的压力，如同阻碍生产要素自由流动的如此之多的阻力一样。恰如一位主要的权威所解释的那样，“欧盟的新自由主义偏见——如果的确存在的话——因当前国家政策方面的社会福利之偏见而有了正当性”，而“负责任的分析家们概不相信这些当前的国家政策可以持续”——“欧洲社会政策仅仅存在于心存不满的社会主义者的梦想之中”。一个有所助益的事实是，“欧盟旨在推进自由市场，其主要的利益集团支持来自跨国公司，尤其是美国公司”。一言以蔽之：占据欧盟的主导位置的既非民主，亦非福利，而是资本。“欧盟基本是有关商业的联盟。”[11]