第三节　组织机构

一、概述

（一）组织机构的概念

关于组织，有动态和静态两种理论。动态理论认为：所谓组织，就是围绕一项共同目标建立组织机构，并对组织机构中全体人员指定职位，明确职责，交流信息，并协调其工作，在实现既定目标中获得最大的效率。静态理论认为：组织就是按照一定的目的、任务和系统建立起来的集体。

那么什么是机构呢？机构一词原指各组成部分间具有一定相对运动的装置。将这一意义引申到社会领域，泛指工作机关或工作单位，同时也指机关单位的内部组织。

组织与机构相比较，组织一词的外延较宽，内涵较窄；机构一词外延较窄，内涵较宽。因此，组织的含义包括了机构，机构仅是组织的一种，所有的机构同时也是组织，但是，机构比组织更严密，是由法定的程序批准而成立的，内部有明确的职责、性质、隶属关系，有专门的工作人员。可以这样认为，机构是组织的产物，是组织内部各个相对独立、构造严密、互相交换物质与信息的结构体。

因此，组织机构不仅是组织和机构同义词的反复，而且是组织与机构以及相互间关系的高度概括。

铁路的组织机构，从广义上说，就是在一定的铁路管理体制基础上建立起来的组织管理形式。从狭义上说，就是铁路内部机构的特征和相互联系。

（二）组织机构和管理体制的关系

企业管理体制是企业内部的各种经济活动的管理方式。组织机构则是依据既定的企业管理体制的需要，对每个管理环节建立相应的组织形式。因此，它们之间的关系，是企业管理方式和企业组织形式之间的关系，其中，居主导地位的是管理体制，但组织机构的选择对管理体制的实现有着重要的影响。

一方面，管理体制决定组织机构。企业管理体制通过组织设计，选定合理的组织机构，决定组织机构的性质、领导隶属关系，规定各部门之间的相互关系，明确机构间信息反馈渠道和相互协调的方法，同时也决定了组织机构的建立、撤销或调整。

另一方面，管理体制必须依赖于组织机构来实现。因为一定的内容，必须需要有一定的形式来表现。管理体制只是一种管理方式的组织设计，它对企业的各种管理工作提出决策要求，而要实现这些要求，必须建立一定的组织机构。否则，管理体制只是一种设想。

由此可见，管理体制和组织机构，两者既有区别又密不可分。全面认识管理体制和组织机构的辩证关系，对于正确处理管理体制和组织机构两者的关系，搞好编制工作具有重要意义。

二、组织机构的划分

（一）划分组织机构类型和意义

划分组织机构类型的目的，是为了更好地对各种组织机构进行管理。科学地划分企业内部组织机构，对于合理设置、有效运用组织机构有着积极意义。

1.可以加深对组织机构的认识

要熟练地管理企业组织机构，认识和掌握组织机构的特征及其内在规律，是基本前提。现有铁路企业的组织机构各有特点，仅仅了解组织机构的概念是不够的。只有掌握各种机构特征，了解组织机构的类型划分，把握各类机构间的相互关系，弄清不同机构的差别，才能在实际工作中管好用好组织机构。

2.满足企业管理体制进行组织设计的需要

组织设计是管理体制工作中的重要一环。它包括选定合理的组织结构，规定各部门的职权和责任，制订各组织机构的工作顺序、报告制度以及信息反馈的渠道。而所有这些工作，都应首先明确这个组织机构所属的类型，如是独立机构还是附属机构，是常设机构还是临时机构。否则，有些问题就得不到妥善解决。

3.有利于开展各项工作

成立一个机构，就要明确它的性质、隶属关系，即首先要了解所建立的机构是属于哪一种类型的。例如，成立一个车务段，按管理层次分组它是基层站段；按国民经济分组它是铁路运输部门；按管理功能来分，它是职权机构，即内部管理单位。如果不清楚这些分类，没有一套合理的组织机构分类方法，企业内部组织机构的职责范围就无法制订，计统部门就不能科学地分析，各项管理工作就会产生混乱。

4.满足制定编制定员管理办法的需要

编制定员的管理与其他管理一样，需要建立一套科学的管理方法。对于不同的组织机构，在管理方法上应有所区别，使机构的设置符合“精简、统一、效能”的原则。而合理划分组织机构的类型，是制定行之有效的编制定员管理办法的基础。

（二）组织机构类型的划分

1.按管理层次划分

铁路是庞大的联合体，有一套严密的管理体系，按系统分层次地建立各级管理机构，是铁路编制工作最基本的任务。

铁路运输管理机构按层次可划分为：中国铁路总公司—铁路局—站段—车间—班组。

2.按管理职权划分

按管理职权划分，铁路企业的组织机构一般可划分为职权机构、职能机构。

（1）职权机构

这是指各行政管理组织，也叫铁路内部管理单位。这是一种块块的管理组织，它的特点是具有综合性和权力性，即在一定的区域内，根据上级的授权，依据职责范围，其行政领导有权对重大问题进行决策并对各项工作进行直接指挥，对所属机构和人员实行全面管理。这种组织机构，按以下三项条件，又可分为独立单位和非独立单位。一是行政上有独立的组织形式。二是独立核算盈亏，编制独立的资金平衡表或独立编制会计预决算表。三是有权与其他单位签订合同，并在银行独立开户。具备以上三项条件的职权机构是独立单位，不具备的是非独立单位。

（2）职能机构

这是一种条条管理机构。在行政首长的领导下负责一项或几项专业职能工作，在本职范围内为上级提供决策依据、并对所属单位的有关工作进行业务指导。如铁路局的各处室、基层站段的各科室等等。

3.从相对关系划分

所谓相对关系的机构，是指在管理层次、组织关系、存在时间、领导关系、工作范围等方面具有相对关系的组织机构。按此方法划分机构类别，便于我们了解各自组织机构的性质以及相互间的关系。

（1）常设机构与非常设机构

所谓常设机构是指为完成较为固定和长期存在工作任务而设立的机构，如铁路车站、铁路机务段等。

所谓非常设机构是指为完成临时性或阶段性工作任务而设立的机构，如铁路工程建设指挥部等。

（2）单一领导机构和双重领导机构

所谓单一领导机构，系指只有一个上级直接领导的机构。行政系列一般是单一领导。如机务段的检修车间，受机务段单一领导。

所谓双重领导机构，系指有两个（或以上）上级直接领导的机构。铁路现行有明文规定的机构是铁路局党委受总公司党组和地方省（市）委的双重领导，以总公司党组为主。

（3）直属机构与附属机构

所谓直属机构，就铁路局而言，系指铁路局直接领导的具备独立单位条件的机构，一般又称直属单位。

所谓附属机构，系指虽冠以单位名称，但不承担管理职能，为职能机构提供技术性、辅助性、服务性工作的机构。一般由有关职能机构归口管理，工作性质单一，非独立核算的机构，又称附属单位。

三、设置组织机构的原则

1.有效原则

首先，要求企业的组织机构设置，其结构和活动是富有成效的，围绕企业所承担的任务合理设置，有助于企业目标的实现。

其次，要求企业的组织机构必须是有效率的。这里的效率，是一个含义广泛的概念，它至少应包括：各个机构制定有明确的职责范围和管理权限；建立了科学的办事程序；有良好的信息沟通网络；有利于节约企业的各项开支；有利于充分调动企业职工的积极性等等。

2.管理幅度原则

所谓管理幅度是指一位领导（如厂长、经理）能够直接而有效地管理其下属的可能人数。管理幅度的宽窄，在客观上是有限度的。

一名厂长能有效地管理多少下属呢？有没有一个理想的管理幅度？我国铁路企业组织机构的实际情况表明，不存在一种最好的通用方案，其原因是影响管理幅度的因素很多，并且不易把握。

考虑到企业上层和下层管理工作性质的区别，一般认为上层管理机构其管理幅度为3至6个，下层管理机构，其管理幅度为7至11个。但这不是绝对的，也有的管理专家认为管理幅度的最大宽度在24个对象以内。

3.统一指挥原则

统一指挥原则是组织机构设置的一项重要原则。铁路企业是高度集中统一指挥的企业，铁路运输生产的各项指令是否有效、迅捷地得到各级管理部门的重视和执行，直接关系到旅客和货物的安全，关系到运输效益的提高。因此，铁路企业的机构设置必需遵循统一指挥原则。

统一指挥原则首先反映在直接的运输生产指挥系统中，也同样反映在经营管理部门和为运输生产服务的机构中。

贯彻统一指挥原则，要求：

（1）统一指挥使上下级之间组成一条等级链，它反映了上下级的权力、责任和联系的渠道。从最上层到基层，这个等级链是连续的，不能中断。

（2）任何下级原则上只能有一个领导，就是说他不应受到一个以上的上级的直接指挥。

（3）统一指挥还要求上级不允许超越直属下级进行指挥，也不允许下级超越直属上级接受更高一级的指令。统一指挥原则与一级管一级，逐级管理的原则是相通的。

（4）企业各级担任管理工作的职能部门，在内部同样要执行统一指挥的原则。职能部门有权向直接指挥系统提出建议，提供信息，指导工作，但无权问责该直接指挥系统下属的工作。

4.权责对等原则

职权和职责是组织机构的两大要素。职权是人们在一定职位上的权力，是指为完成任务而拥有的权力；职责是为完成任务所承担的义务和责任。职权和职责间的相互关系，直接制约组织机构所发挥的效能。权责对等原则，是保证和提高机构效能的重要条件。

权责对等，是指一个组织机构所承担的责任应与上级组织所授予的责权相等，权大于责或责大于权都会造成权责分离的状况，影响机构效用的发挥和目标的实现。

现实生活中，不遵守组织机构权责对等的现象并不少见，应引起足够的重视。

5.协调原则

在建立企业内部机构的同时，所明确的上下级关系以及横向联络和沟通的渠道，就是协调。协调是组织机构的一项基本功能。

上级组织与下级组织之间的协调称之为纵向协调，部门与部门之间的协调称之为横向协调。由于上级组织与下级组织之间一般都制订有明确的权责关系，因此纵向协调较易实现。而部门与部门之间的横向协调则困难得多。扯皮、推诿现象的产生一般起因于横向职责不清或协调不灵。

要改善组织机构横向协调，一是使各项业务工作标准化，并明确横向的流程，建立起横向协调的保证体系；二是合并业务相近的机构，减少结合部，或组成若干个管理系统，本系统的工作在内部得到协调，跨系统的工作由系统的主管领导进行横向协调。

四、铁路组织机构的设置

（一）铁路职权机构的设置

铁路的职权机构一般也可称行政管理组织，是指中国铁路总公司、铁路局、站（段）三级，引申下去也可指车间（车队）、班组（乘务组）等。

铁路职权机构的设置，实质上是企业生产经营过程中的空间组织问题，除铁路总公司和铁路局属顶层设计外，一般都在新建或扩建铁路时，在基建计划、设计鉴定文件中已经安排好了，这是因为这些职权机构的设置要有场地、设备、劳动力等配套项目，涉及基建投资规模，应当在建设规划中同时安排解决。但随着经济社会发展和新技术新设备不断运用，为提高运输组织效率和经济效益，需要对生产力布局进行调整，实质就是对既有站段、车间、班组进行撤、并、立、改。

1.中国铁路总公司

2013年3月，根据十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，实行铁路政企分开，在撤销铁道部基础上，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立中国铁路总公司，承担原铁道部的企业管理职责。它是由中央管理的国有独资企业。

中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营；负责铁路运输统一调度指挥；负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务；负责拟订铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议；负责建设项目前期工作，管理建设项目；负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。

2.铁路局

铁路局的成立、撤并和更名，由中国铁路总公司提出建议方案报国务院批准。它是铁路总公司直属的大型综合运输企业，是从事运输生产经营的市场主体和确保安全生产的管理主体，是企业法人单位。目前全路设18个铁路总公司直属的铁路运输企业，分别是：哈尔滨铁路局、沈阳铁路局、北京铁路局、太原铁路局、呼和浩特铁路局、郑州铁路局、武汉铁路局、西安铁路局、济南铁路局、上海铁路局、南昌铁路局、广州铁路（集团）公司、南宁铁路局、成都铁路局、昆明铁路局、兰州铁路局、乌鲁木齐铁路局、青藏铁路公司。

3.站段

站段作为铁路局下属的运输生产单位，是完成生产任务的落实主体、确保设施设备质量和安全生产的责任主体，是铁路局法人单位的分支机构。按照运输专业分工，担负运输专业管理职责。按照与铁路运输生产关系紧密程度，现实管理中，把站段又分为运输站段、运输辅助单位、其他单位等。

（1）运输站段

站段的成立、撤并和更名，按照铁路总公司《铁路运输企业行政机构编制管理办法》，由铁路局提出建议方案报总公司批准，分为直属车站、车务段、机务段、车辆段（动车段）、工务段、电务段、供电段。

直属车站，顾名思义就是铁路局直接管理的车站，有的直属站也管理其周边临近小站。主要任务是组织旅客客票销售、组织旅客进出站和乘降、组织行李包裹和货物承运和交付。

车务段，是管理一定区域或区段内的铁路中间站的铁路局直属单位。主要任务是管理所辖车站，组织所辖车站客票销售、组织旅客进出站和乘降、组织行李包裹和货物承运和交付。

机务段，是管理、运用、检修铁路机车的铁路局直属单位。主要任务是为铁路运输提供牵引动力，一般分客车机务段和货车机务段。客车机务段为旅客列车提供牵引动力，货车机务段为货运列车提供牵引动力。

车辆段，是管理、运用、检修铁路车辆的铁路局直属单位。主要任务是为铁路客货运输提供车辆，一般也分为客车车辆段和货车车辆段。客车车辆段为旅客运输提供车辆，货车车辆段为货物运输提供车辆。随着高铁发展，动车组列车车体的管理、运用、检修由单独单位负责，就是动车段，归为车辆段系统。

工务段，是管理、维护、保养铁路线路、路基、桥涵、隧道等设施设备的铁路局直属单位。主要任务是保障承载铁路列车的铁路线路通畅。随着大型铁路养路机械的采用，大型铁路养路机械的管理、运用、检修由单独单位负责，就是工务机械段，归为工务段系统。

电务段，是管理、维护、保养铁路通信和信号等设施设备的铁路局直属单位。主要任务是保障铁路信号正常和通信畅通。

供电段，是管理、维护、保养铁路牵引供电设施设备的铁路局直属单位。主要任务是保障铁路运输生产用电需要。

（2）运输辅助单位

其成立、撤并和更名，按照铁路总公司《铁路运输企业行政机构编制管理办法》，由铁路局提出建议方案报总公司批准，分为房产段、物资供应段、公寓所（生活服务中心）。

房产段，是管理、维护、保养铁路生产、办公房屋等设施设备的铁路局直属单位。主要任务是保障铁路生产、办公用房需要。

物资供应段，是为铁路局所属单位所需生产用物资设备及配件和机车车辆油料提供供应服务的铁路局直属单位。

公寓所（生活服务中心），是管理铁路行车公寓的铁路局直属单位。主要任务是为机车车辆和列车乘务人员提供异地食宿服务，保障乘务人员正常休息和按时出务。

（3）其他单位

其他单位包括除运输站段和运输辅助单位以外的铁路局直属单位，如科研所、质量技术监督所、信息技术所、林业总场、职工培训基地等单位。其成立，由铁路局提出建议方案，经铁路总公司审核同意后按有关规定办理；其变更与撤销，由铁路局确定，报铁路总公司备案。

需要说明的是，除上述站段外，铁路局还直接管理铁路建设项目管理机构和非运输企业。

（二）铁路企业职能机构设置

职能机构的设置是十分必要的，铁路企业内部各级管理单位一般都设有专业职能管理部门。以铁路局运输部门为例，目前，铁路局下设职能处室，处室内部还下设科室；基层站段下设职能科室；车间（车队）设有少量的专业职能人员。铁路企业各级的职能机构必须设置合理，设多了、设少了或设置不当都会影响运输生产和经营管理工作的效能开展。设置职能机构一般要掌握以下三条原则：

（1）职能机构的设置必须适应企业一定时期任务的需要。

（2）职能机构的设置必须适应企业管理的要求。企业管理要求各职能机构之间，既相互促进又相互制约，构成企业管理工作的统一整体。因此，企业职能机构的设置也要分工合理，协作密切。一般地说，对于业务性质不同的管理职能，应单独设立职能机构。对于某些涉及面广、与多方面管理职能有制约关系的职能，如劳动管理、财务管理、计划管理、物资管理等综合管理职能，原则上应单独设立机构，防止削弱应有的制约作用。

（3）职能机构的设置必须坚持精简、效能的原则。企业设置职能机构在充分地考虑生产和管理需要的同时，还必须做到紧凑、精干、讲究效能。如果片面强调任务和管理的需要，把职能机构分得过细或者增加层次，势必增加办事程序、助长扯皮、推诿作风，产生官僚主义，浪费人员，增大管理费用，内耗管理效能。

五、组织机构的管理

组织机构的管理是编制定员工作的重要内容，组织机构的调整和改变是随着企业的生产和管理需要而进行的一种经常性工作。企业组织机构是企业其他各项工作的基础，其一分、一合、一立、一撤都会影响到内部各个方面的工作。因此，在一般情况下应保持一定时期的稳定，不宜常变。日常的组织机构管理要制定相应的管理办法、建立健全组织机构成立、撤销、调整、变更的审批制度和办事程序。铁路劳动工资部门是铁路行政组织机构的归口管理部门，凡涉及行政组织机构的文件、规定，必须由劳资部门审核，并坚持主管领导“一支笔”审批制度。凡未按规定的审批程序批准而增加组织机构的，属违规行为，有关部门有权不予安排计划、配备人员、列支经费。