第五节　第四届国务院的组织结构

一、四届全国人大的召开与“七五宪法”

1975年1月13日至17日，第四届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。周恩来代表国务院作《政府工作报告》。17日，会议选举朱德继续担任全国人大常委会委员长，董必武、宋庆龄等人为副委员长，选出第四届全国人民代表大会常务委员会，委员根据中共中央的提议，决定周恩来继续担任国务院总理，邓小平等人为副总理，任命了国务院各部部长、各委员会主任，从而形成了新一届政府。⁽³¹⁾

四届全国人大一次会议除作出新的人事安排，组建了新一届政府外，还有一项重要的议程是修改1954年一届全国人大一次会议制定的宪法，即“五四宪法”。1975年1月17日，全会通过了《关于修改宪法的报告》和修改后的《中华人民共和国宪法》即“七五宪法”。关于中央行政体制的规定，与“五四宪法”相比，“七五宪法”也是进行了大幅度的简化和压缩。

第一，从国务院组成过程来看，“五四宪法”规定，“根据国家主席提名，全国人大决定总理人选，根据总理提名，决定国务院组成人员的人选”，“在全国人大闭会期间，全国人大常委会决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免”。“七五宪法”则规定，“全国人大根据中共中央委员会提议，任命总理及国务院组成人员”。这一规定实际上将全国人大对国务院总理人选的决定权改为了任命权，而且取消了国务院总理对国务院组成人员的提名权，以及全国人大常委会对国务院组成人员的任免权。这种由中共中央直接任命国务院总理，更加强化了中央行政体制中本已十分严重的党政不分和党的过分集权。

第二，从国务院性质和地位来看，“五四宪法”规定，“国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”；而“七五宪法”则将这一规定取消，仅保留了“国务院即中央人民政府”这一有关国务院性质的表述。这样就淡化了国务院对全国人大的隶属关系和全国人大对国务院的监督职能，也弱化了国务院在国家行政机关中的地位。很容易使人得出国务院直接对中共中央负责的结论。这种对于国务院性质和地位的模糊化处理，在中央行政体制的地位界定、职权范围、运作流程等方面势必造成诸多负面的影响。

第三，从国务院职权来看，“七五宪法”只保留了“规定行政措施，发布决议和命令，制定和执行国民经济计划和国家预算，管理国家行政事务”等几项内容。对于国务院组成人员的职责更是只字不谈，还取消了“五四宪法”中“总理领导国务院工作，主持国务院会议，副总理协助总理工作”，“国务院各部部长和委员会主任负责管理本部门的工作，并在本部门权限内可以发布命令和指示”的规定。“五四宪法”规定的有关国务院职权的17项内容被大大简化。

第四，从国务院与地方政府的关系来看，根据“五四宪法”，国务院作为最高国家行政机关，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。这一规定明确了中央人民政府与地方行政机关之间的领导与被领导的关系。而“七五宪法”则将其修改为国务院“统一领导各级国家机关的工作”。这在一定程度上扰乱了国家机构的权责分工，同时也扩大了中央政府对地方的直接管辖和控制，更加强化了行政体制的中央集权。

二、第四届国务院的组成

四届全国人大通过对中央行政体制的重新整合，国务院工作部门的数量由1970年的32个增加到52个。这样的调整，基本适应了在当时计划经济体制下，强调扩大中央管理权限、加强国家对经济集中统一领导的需要，增强了中央政府的行政管理能力。尤其需要指出的是，相对于1970年国务院管理权限遭受分割的境遇，经过四届全国人大前后的整合，国务院隶属的部委和其他机构，都归于国务院统一管辖，从而较好地理顺了国务院的领导体制，在很大程度上保证了国务院的统一领导和政令畅通。⁽³²⁾

根据四届全国人大一次会议颁发的任命书，第五次担任总理的周恩来与12位副总理以及29位部长一起，共同组成新一届政府的领导班子。周恩来精心筹组的新一届政府机构设置及领导人主要包括：在国务院总理周恩来以下设副总理12人，任命邓小平、张春桥、李先念、陈锡联、纪登奎、华国锋、陈永贵、吴桂贤、王震、余秋里、谷牧、孙健为国务院副总理。值得一提的是，四届全国人大后组建的新一届政府，产生了以周恩来、邓小平为核心的新的国务院领导班子，形成了在当时历史背景下较为完善的国务院组织机构，从而结束了“文革”全面发动后国务院机构“支离破碎”的局面，有利于中央行政体制切实履行其行政管理职能并且恢复对国家经济社会生活的统一领导。

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(1)　何蓬：《毛泽东时代的中国》（二），中共党史出版社2003年版，第165—167页。

(2)　徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第113页。

(3)　何蓬：《毛泽东时代的中国》（二），中共党史出版社2003年版，第181页。

(4)　《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第456页。

(5)　同上书，第459页。

(6)　何蓬：《毛泽东时代的中国》（二），中共党史出版社2003年版，第349页。

(7)　刘娟：《国务院机构变迁的新制度主义视角研究（1954—1966）——兼论周恩来的政治作用》，南开大学博士学位论文2013年。

(8)　《中国共产党组织史资料》（附卷一）（上），中共党史出版社2000年版，第119页。

(9)　《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第438页。

(10)　《中国共产党组织史资料》（附卷一）（上），中共党史出版社2000年版，第122页。

(11)　《中国共产党组织史资料》（附卷一）（上），中共党史出版社2000年版，第123页。

(12)　《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社1997年版，第235页。

(13)　同上书，第513页。

(14)　刘娟：《国务院机构变迁的新制度主义视角研究（1954—1966）——兼论周恩来的政治作用》，南开大学博士学位论文2013年。

(15)　孙健：《中国经济通史》下卷，中国人民大学出版社2000年版，第1715页。

(16)　《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441页。

(17)　《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441页。

(18)　 《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441页。

(19)　 《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441页。

(20)　 《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441页。

(21)　杨明伟：《走出困境：周恩来在1960—1965》，中央文献出版社2000年版，第459页。

(22)　《周恩来选集》（上卷），人民出版社1980年版，第127页。

(23)　《周恩来选集》（上卷），人民出版社1980年版，第127页。

(24)　迟福林、田夫主编：《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社1998年版，第263页。

(25)　李寿初：《中国政府制度》，中共中央党校出版社2005年版，第184—185页。

(26)　金冲及主编：《周恩来传》第4册，中央文献出版社1998年版，第1951页。

(27)　徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第150页。

(28)　胡鞍钢：《中国政治经济史论》（1949—1976），清华大学出版社2008年版，第513页。

(29)　迟福林、田夫主编：《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社1998年版，第262页。

(30)　李慧勇：《周恩来与“文革”后期中央行政体制的重新整合》，南开大学博士学位论文2010年，第45页。

(31)　《人民日报》，1975年1月18日。

(32)　李慧勇：《周恩来与“文革”后期中央行政体制的重新整合》，南开大学博士学位论文2010年，第88页。