第三节　国务院建立后中央行政体制的变化

一、“五四宪法”对中央行政体制的影响

1949年新中国成立之初，按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权，选举中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权。中央人民政府委员会组织政务院，作为国家政务的最高执行机关，由此形成了中央人民政府下辖政务院的二级政府体制。这一情况在“五四宪法”和《国务院组织法》颁布实施后发生根本改变。“五四宪法”规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关和行使国家立法权的唯一机关；全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。“五四宪法”同时规定国务院即为中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，即国家最高行政机关。国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。这样就结束了原来中央人民政府委员会为行使国家政权的最高机关，政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作的过渡状态，改变了原来中央人民政府下辖政务院的两级政府的过渡体制，明确了最高国家权力机关与最高国家行政机关的关系，并形成了国务院为国家最高行政机关的一级政府体制。

这样一来，国务院作为国家最高行政机关，统一领导全国层面的行政工作，领导地方各级人民政府的工作，这比原来中央人民政府下辖政务院的体制减少层级，提高行政效率。比如，1952年国家计委成立后，国家经济体制管理的分散性与开展大规模计划经济建设的客观形势不符。特别是国家最为重要的经济管理体制，由政务院财政经济委员会统一管理国家财经工作的局面，演变为政府五方面领导人在中共中央直接领导下分口管理国家经济工作。但在日常政务工作和行政管理中，中央人民政府却没有建立起领导全局工作的有效方式。这种国家经济工作多头管理的乱象，使得中央行政体制内部出现矛盾。在1954年国务院成立后，国家计委成为国务院所属部门。根据《国家计委暂行工作条例》，计划工作以国家计委为主，国务院各办公室协助办理；行政工作以国务院各办公室为主，国家计委协助办理。国务院各部委、各办公室对计划草案指标与国家计委有不同意见时，国家计委应提出意见上报国务院决定。这样一来，中央行政体制内部矛盾得以化解。

二、第一届国务院与政务院的区别⁽¹⁴⁾

第一，政治地位不同。1949年诞生的中华人民共和国中央人民政府是由中央人民政府委员会及其所属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署共同组成。政务院的性质是“国家政务的最高执行机关”，属于中央人民政府委员会下属的二级行政机关。而1954年成立的国务院，“五四宪法”明确规定，国务院即为中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，即国家最高行政机关，属于一级行政机关。

第二，职权范围不同。政务院的工作范围不包括两项十分重要的职权：军事和编制经济计划。政务院所属机构中不设国防部。更重要的是1952年成立的国家计划委员会与政务院平行，二者皆属中央人民政府，也就是说，政务院作为一级政府的职权是有所欠缺的。而1954年成立的国务院的职权范围比政务院要大。表现在国务院增加了领导武装力量建设的权力，在国务院中设立了国防部。而且原与政务院平行的国家计划委员会，在新成立的国务院中被改为其下属机构，成为国务院的一个组成部门，接受国务院的领导。这样国务院作为最高行政机关的职权更加完整和充分。

第三，领导体制不同。周恩来总理对政务院及所属各职能机构之间的层次及相互关系曾做过解释，他说：“政务院底下，设有30个单位”，“是由本身的需要出发”设置的。“政务院不可能经常领导这30个单位，所以下面设有4个委员会协助办理”。“政法委员会下辖5个部门，财政经济委员会下辖16个部门，文化教育委员会下辖6个部门。另外还有外交部、华侨事务委员会和情报总署，是直属政务院的。”⁽¹⁵⁾这一解释，清楚地表明，政务院与底下4个委员会、30个部、会、院、署、行之间的层次与关系，是上级与下级、领导与被领导的关系。但在组织法上，政务院与所属委、部、会、院、署、行之间的关系，又只能是联系、指导的关系。⁽¹⁶⁾而“五四宪法”明确规定国务院统一领导各部和各委员会的工作，管理国家经济、贸易、文化、教育、卫生、民族、华侨与外交事务等。这表明，国务院与各部委之间是上级与下级、领导与被领导的关系，突出体现了国务院作为国家最高行政机关的地位。国务院工作中的重大问题，经由国务院会议充分讨论后，总理具有最后决定权。

第四，隶属关系不同。政务院隶属于中央人民政府委员会并报告工作，在中央人民政府委员会休会期间，向中央人民政府主席负责并报告工作。“五四宪法”规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。国务院总理虽然接受中华人民共和国宪法的提名和任命，但在法律上并无义务向主席负责并报告工作。

总体来看，根据“五四宪法”与《国务院组织法》组建的国务院，结束了1949—1954年中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制的过渡状态，减少了层次，正式确立了国务院即中央人民政府的一级中央行政体制。从法律上规范了中央行政体制的权责划分，有利于提高行政效率，并对以后历届中央人民政府的组建，产生重大而深远的影响。