序

20世纪末，中国在借鉴当代主要国家做法的过程中，开始悄然探索由公私合作提供公共产品的经营模式，并有一些成功的案例。但由于缺乏系统的规划和具体的法律规则指引，这种经营模式总体呈现出一种分散、小规模、无保障的格局，因而失败的案例也不少。在理论层面，我们还缺少对公私合作这种经营模式的认真研究，尤其是对其所形成的内部复杂关系与治理结构缺乏足够的认知。党的十八届三中全会以后，为解决社会公共产品供给短缺而政府资金、技术和经营管理能力严重不足的问题，政府对与社会资本合作的关注度陡然上升。中央财政部门、国家发展和改革委员会相继出台多个行政规章，推动公私合作，进行公共基础设施建设。但是，几年来的实践，让我们看到的是一幅“风声大、雨点小”“政府热、民间冷”的景象，不免让人感到忧虑万分。到目前为止，公私合作的法定形式有哪些（不同的政府部门之间仍然意见不一）？这种合作所遵循的基本原则与市场主体之间的共同投资经营有何不同？公私合作所签订的合同如何定性？发生争议后通过何种途径解决？当代主要国家能为我们提供哪些有益的制度经验？……对这些问题都还缺少明确的答案和清醒的认识。这也就无怪乎社会资本普遍都处于观望状态。本书的翻译出版将有助于我们深入了解国际组织以及当代主要国家既有的公私合作政策与法律规则，进而帮助我们深入探索有关公私合作的未知世界。

通过对本书所提供的有关国际组织和当代主要国家法律资料的分析，我认为公私合作建立的是一套完全不同于一般市场主体间投资经营的机制。一般市场主体间的投资经营建立的是一种共同投资、共担风险和共享利润的机制，而公私合作建立的则是一种合作的共同治理机制（合作共治）、合理的风险分担机制（风险配置）和倾斜的利益保障机制（利益保障）。在公私合作经营模式下，政府作为合作一方，多数情况下不投入资金，仅提供足够的政策支持；社会资本则会承担与其收益相匹配的市场风险；社会资本在帮助政府提供良好的公共服务的情况下，政府应该保证社会资本获得相应的利益。但从中国现有的政策及其解读来看，绝大多数都是在强调公私合作要“共担风险、共享利润”，这是一种错误的导向。公共产品和服务的提供本应是政府的职责，现政府缺乏这方面的能力，需要动员社会力量来协助，那么，政府就应当为社会资本提供必要的政策支持和利益保障，否则社会资本就没有参与的积极性。公共产品的生产与公共服务的提供是不以营利为目的的，社会资本为何要与政府“共担风险”和“共享利润”呢？其道理显而易见。公私合作应当具备以下几个特点：真诚的国家鼓励、有效率的私人经营、适当的政府监管以及优质的公共服务。当代主要国家的公私合作立法表明，公私合作是一套独立于私人投资的法律运行机制，通过必要的激励机制，鼓励社会资本进入公共领域，再通过适当的政府监管，有效约束社会资本行为，从而达到提供优质公共服务的目标。

本书主要选取联合国国际贸易法委员会、OECD、欧盟等主要国际组织以及英国、法国、德国、日本、韩国等当代主要国家关于公私合作的基本法律和操作指引作了翻译，具体分工如下：

伍巧芳教授、博士：联合国国际贸易法委员会《私人融资基础设施项目立法指南》；

胡改蓉副教授、博士：OECD 《关于私人部门参与基础设施建设的基本原则》；

翟巍博士：欧盟《供水、能源、交通、邮政采购指令》；

王东光副教授、博士：欧盟《关于特许经营权授予的指令》；

潘立春博士：英国《公私合作的新指引》；

姜影博士：法国《关于公共合同的法令》；

胡晓媛博士：德国《加速实施公私合作制及改善其法律框架条件法》；

于剑华讲师：日本《关于利用民间资金促进公共设施完善的法律》《关于利用民间资金促进公共设施完善的法律的施行规则》《关于PFI项目中风险分担等的指南》；

陈肖盈博士、陈美颖博士：日本《物有所值评价指南》；

陈美颖博士：日本《公共设施运营权及公共设施运营项目指南》；

陈肖盈博士：日本《监督指南》；

崔吉子教授、博士：韩国《基础设施民间投资法》

当代主要国家的公私合作法律法规似一个浩瀚的海洋，本书所选择的内容仅是沧海一粟。中国正在致力于“一带一路”战略的实施，除了结合中国实际去摸索和积累之外，还要不断学习别国的有益经验，因此，我们要进一步加强对国外相关资料的翻译介绍和研究分析。我们期望有更多的学者加入和更多的成果面世。

顾功耘
2017年3月26日