反思与借鉴：清代地方监察制度探析

明晨

内容摘要：清代在承设地方监察方面，形成了多级官员拥有监察职责的“监察体系”：都察院下属十五道监察御史对内外百官进行监察；总督、巡抚作为地方最高行政长官兼衔都察院右都御史、右副都御史，监察省内各吏；察使司和道员衙门隶属督抚，对地方官吏负有监察权；此外，还设有专差御史、巡察御史等不定期履行专项监察。这样看似严整完备的地方监察体系，在实际运行过程中，由于行政权与监察权混而为一，监察职责不明、权限不清等原因，造成了地方监察的实质性“缺位”。

关键词：地方监察 十五道监察御史 督抚 按察使司 道员 巡按御史

当前，国家监察体制改革试点工作已在全国各地推开，构建集中统一、权威高效的国家监察体系势在必行。历史上，监察是“整肃官吏，激浊扬清”的重要手段，监察法制经过长期传承和积淀，留下了丰富的吏治经验，为当前改革提供反思和借鉴。清代参照前朝职官和法制建设，在地方监察方面，除设十五道监察御史及不定期的巡按御史外，还设有督抚、按察使、道员等专职或兼职监察官员等履行监察职责，形成了一个完整的“地方监察体系”。然而，由于缺乏整体性设计，清代“双重三轨制”的地方监察制度在实际运行过程中，存在明显的“失监”和“虚监”问题，负有监察职责的官员“怠政溺职”，导致监察功能的弱化或者向其他职能转移。

清代负有地方监察职责的官员中，都察院下属的十五道监察御史虽有“掌纠察内外百司之官邪”之职，但事务繁多，且身居京城，难以履行地方监察职责。都察院外设置的右都御史、右副都御史，二者分别为总督之系衔、巡抚之系衔，对省设的提刑按察使司、道设的按察使副史、佥事（又称“巡道”）进行统辖。督抚大权在握，掌管地方官员升迁，监察效果大打折扣；按察使司为省一级的官员，隶属督抚，十五道监察御史隶属于都察院，为中央监察官吏，但在机构和职权上，仍不免重叠、混同；巡按御史的废止，进一步导致地方吏治实际处于无人监督的状态，地方监察制度出现严重的“缺位”现象。具体体现在以下几个方面。

一、十五道监察御史的“地方监察事务”

清代都察院对地方监察实行分道监察。原先，按行省划分只设十五道监察御史作为监察机构，至清末增至二十道。清初，十五道监察御史有“坐道”和“协道”之分。“坐道”为空衔，并不办本道之事。“协道”也不固定办理某道事务。迄至乾隆十四年（1749年），“……各给印信，而以职事分隶之，名实相符，规制始为允称”。十五道监察御史职掌，据《清史稿·职官二》载：掌弹举官邪，敷陈治道，各核本省刑名。其祭祀、监礼、侍班纠仪，科道同之。《皇朝文献通考》卷82云：监察御史掌纠察内外百司之官邪。在内：刷卷，巡视京营，监文武乡会试，稽察部院诸司；在外：巡盐、巡漕、巡仓等，及提督学政。各以其事专纠察。朝会纠仪，祭祀监礼，有大事集阙廷预议焉。

乾隆十四年（1749年），仿明制，令各道监察御史除掌监察本道各行门，分理本省刑名外，还要协管稽察在京几乎所有衙门。十五道的职官和职掌情况如表1所示：

十五道监察御史因职务繁多、人员极少，难以实际履行地方监察职责，是地方监察“缺位”的最直观表现。从工作任务分配上可以看出，十五道监察御史实质上是隶属于都察院的中央监察官吏，虽然负有一定的地方监察职责，但其主要从事稽察在京各部、寺、院、监等衙门的行政监察，负责巡盐、巡漕、巡仓、提督学政等专项监察工作，“朝会纠仪，祭祀监礼，有大事集阙廷预议”以及“掌核本省刑名”。资料可见，十五道监察御史不仅承担多项政务，大多都还兼有司法权，职务繁多，配置的工作人员极少，而且远在京城，对地方监察详情并不知晓，在实际工作中很难实行对地方官员的监察，其地方监察职责很难履行。

二、总督、巡抚“大权在握”

清代统治者顺应总督、巡抚向地方官转化的趋势，一改前朝总督和巡抚暂时性监督、节制地方的工作定位，用法律的形式把督、抚的地方官地位固定下来，使督、抚成为总领一省或数省军政大权的最高地方官员，其权力极大，号称“封疆大吏”。据《清史稿·职官志》载，清代总督的职掌是“厘治军民，综治文武，察举官吏，修伤封疆”。巡抚的职掌是“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”。在清朝的地方行政体制中，总督和巡抚管辖一省或数省，成为身兼行政、司法、军事、监察权的“无事不包”的地方最高军政长官。同时，总督兼都察院右都御史衔，巡抚兼都察院右副都御史衔，兼有监察地方之权，其权力超越道监察御史。地方行政系统内监察职能产生，就使得都察院左都御史、左副都御史对地方的监察作用缩小。因为地方所任之员腐败而强化守、巡各道的监察作用，都察院自然就放松地方的控制而侧重于中央，如此就导致督抚所任之重且无牵制而自身腐化。总督、巡抚作为地方最高行政长官，且兼宪衔，拥有弹劾、考察、荐举、罢免官吏之权，实际上掌握对包括监察员在内地方官员的考核权。其本身应属被监察对象，然监察权却成为了他们保护自己、排除异己的工具。

总督、巡抚作为地方督抚既有行政大权又有弹劾之权，按察使司和驻道监察官员为其属吏，受其控制，难以进行有效的监察、监督，导致一人集行政、司法、监察权于一身。有的监察官员既是监察职能的执行者，又是被监察的对象，这种集两重乃至多重身份职权于一身的现象，人为地造成了监察范围的死角，无形中对监察机构作用的正常发挥产生负面影响。十五道监察御史驻京分省监察可谓鞭长莫及，何况督抚身兼右都御史、右副都御史宪职，名义上是科道堂官，所以科道在对他们进行监察时就不能不有所顾忌。乾隆帝晚年也承认，“各省督抚中廉洁自爱者谅不过十之二三，而防闲不峻者，亦恐不一而足”。

顺治时，工科给事中王命岳就说过：“督抚本重臣，言官恐外转为属吏，参劾绝少。”缺乏监督的机构和官员最容易腐化，所谓“权重则易恣，久任则易狎，无以制之则奸不得上闻，三者为患，不可胜穷”。清代督抚徇私舞弊、骄纵不法、贪横纳贿、结党营私，与督抚失监有一定关系。康熙八年（1669年），李之芳即指出：“自顺治十八年后，督抚多夤缘而得，（有所）恃以无恐，勒索属员，削百姓，根深蒂固，惟其意所欲为自与，受同罪之法严，无敢纠督抚之贪者。”康熙时，工部右侍郎田六善也有云：“今日官至督抚居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣。”督抚作为地方最高行政长官，手握重权，身兼要职，军政公务繁重，清朝统治者却把地方监察大权交给督抚，不仅没有对督抚这样的地方大员形成强有力的监督，而且使其“身兼数职”很难履行监察职责。监督权与行政权混淆，不能有效监察属吏，造成了地方监察最严重的实质性“缺位”。由于监察不力，清代地方吏治之腐，到了惊人的地步，贪权纳贿蔓延成风。有记载说：“督抚司道等则取之州县，州县则取之百姓，层层朘削，无非苦累良民，罄竭膏脂，破家荡产。”

三、按察使司和道员衙门“身兼数职”

清代按察使司是一省最高的专职司法监察机构。“按察使之职务，以掌省内裁判为主，并参与一切政务，与布政使相对。直隶于督抚之地方重官也。”有学者总结列举按察使的职务如下：（一）掌省内刑名案件；（二）掌驿传事；（三）为大计之考察官；（四）为乡试之监试官；（五）参与一切政务。前述特殊职务以外，关于一切行政事务，按察使与布政使共应督抚咨询，或列于会议，陈述意见。《清史稿·职官三》载：按察使掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计充考察官，秋审充主稿官。

道的职掌为佐辅布政、按察两司。凡核定官吏、劝课农桑、举贤能、厉风俗、简军事、固封守，以廉察属下之政治，两道均为共同职掌。守、巡道的分工，大致是守道管钱粮、巡道管刑名。乾隆十八年（1753年），道官罢参政、参议、副使、佥事诸衔，嗣是守、巡诸道先后加兵备者，共八十余人。乾隆四十一年（1776年），诏道员可密察封奏布、按两司。嘉庆四年（1799年），以道员职司巡察，诏复雍正同旧制，许言事。道员官阶为四品，或管数府数州，或通管全省有关事务，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马屯田，或以粮盐兼分巡之事，皆佐布按二司核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军事、固封守，兼察政治。也有学者认为：清承明制，分守为布政使之次官，专节钱谷；分巡为按察使之副，专家刑名。康熙八年（1669年），改直隶通蓟道为守道，总管钱粮；改霸易道为巡道，总管刑名。九年，顺天府所属州县之钱谷，定归守道管理，刑名定归巡道管理，此犹奉明代旧制也。现时此区别则不过存于名义上耳。至其职务之实质，初无以异。分守掌钱谷之事，然亦掌刑名其他事务，分巡掌刑名之事，然亦掌钱谷其他事务。故二者职务，乃为共通。有学者观察认为，道员的主要职责是协助督、抚、藩、臬诸地方大员管理政务，监督府、县。《清史稿·职官志》说，道员“各掌分守、分巡，及河、粮、盐、茶，或兼水利、释传，或兼关务、屯田；并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军事，固封守，以帅所属而廉察其政治”。

由以上材料可见，按察使司和道员衙门，虽然也都负有一定的监察职责，但主要置身于行政职务：按察使虽然总管全省按劾之事，振扬风纪，澄清吏治，但仍要在乡试时充监试官，大计时任考察官，秋审时当主稿官，并办理全省刑名案件，勘核词状，管理囚犯，遇重大案件则会由布政使办理，并上报部院；道员衙门虽“定期或临时考察官吏之勤惰能否，以报告于布按两司”，但仍主要“掌弹地方、监巡其管内州厅钱谷、刑名其他一切事务”。负有监察职责的地方官员均身兼管理地方政务和司法审判等要职，便监察权与行政权混淆，不能独立行使监察权，也没有形成固定的监察工作机制和人员安排，对地方官吏的监察、考核自然有所疏漏；且按察使司和道员衙门受制于督抚，难以对其进行监察、监督。这是地方监察实质性“缺位”的重要表现。

四、巡按御史的废除

御史出巡是朝廷监察地方的传统方式。顺治初年，仿明巡按御史之制，每省派御史一人巡视省下地方，有纠劾贪官污吏、荐举贤能，监督地方治安治理，平反冤狱等广泛的监察职权，差限以一年为满。敕书内开载：“在外总督、巡抚、提督、总兵等官，如有蒙蔽专权、擅作威福及纵兵害民、纵贼害良等事，许巡方御史不时纠劾。”由于巡按御史出巡地方往往侵扰地方，且与地方督抚行政多有掣肘，顺治一朝巡按御史时设时停，至顺治十八年（1661年）最终停止。雍正年间，于湖广、山东、河南、安徽、江宁等省派出巡察御史，其性质近于顺治朝的巡按御史，至乾隆元年俱停各省巡察御史。

巡按御史废止后，作为权力高度集中的“封疆大吏”，督抚实际处于无人监督的状态，监察制度严重缺失。康熙十七年（1678年），工部侍郎田六善疏称：“今日官至督抚，居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣”，提出“非遣巡方，此弊终不能解”。雍正元年（1723年），翰林院检讨徐聚伦上奏指出：“督抚之权太重，故威福易作，而侈肆亦易生。”雍正元年（1723年）二月，翰林院检讨李兰密奏说：“且近来督抚提镇之权，亦大盛矣，挟赫赫炎炎之势，令人敢怒而不敢言，即有过举，谁为参究，有白简从事之按臣，不惟小臣能廉，而大臣亦能法也。”巡按制度废除后，清代统治者虽进行适当调整，如推行“密奏制”，但只能在一定程度上发挥对地方督抚的监督作用，最终没有形成基本监察制度。巡按御史废除后，清代又推行了一些针对地方的监察举措：“巡察御史制”具有一定的临时性质，仅对“地方讳盗专项巡察”，且重点在督查士、民，又旋即罢归，根本谈不上对督抚实行监督；“专差科道”，如巡盐御史、巡漕御史、查旗御史、查监御史、巡江御史、巡视屯田御史、视茶马御史等，但多从事专项巡视监察，具有临时性、不固定性，随形势变化而时存时废。

巡按制度废止后，不但地方监督严重缺失，也使得自秦以来历代王朝“内外相维”“行政与监察并重”的基本制度遭到破坏。康熙时储方庆在“裁官论”一疏中指出：“罢巡方，是削宪臣之柄也。宪臣之柄削，督抚之令尊矣。”他提出行政、监察两个系统，并行不悖，才能保障国家制度的完整、有效：“盖天下之官以数万计，而其大势常出于两途：六部操政柄，行之于督抚，督抚之下府县，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督抚之专，而推官实为之爪牙，此又一途也。”巡按御史废除，行政与监察混而为一，打破了监察对行政的制约，督抚因身兼都察院右都御史、右副都御史，无人监督，导致督抚所任之重且无牵制而自身腐化，形成了最核心的地方监察的实质性“缺位”。

五、结语

由前文可以看出，清代多层官员均被赋予了地方监察职责，形成了看似十分严整、层次分明的监察网络体系。然而，在实际运行过程中，却出现了十五道监察御史“不能监察”、督抚“不想监察”、按察使司和道员衙门“不敢监察”的局面。清代形成的一套既完备又臃肿的地方网络性监察体系中，行政权与监察权混淆，监察机制职责不明、责任不清、权限含混，监察权缺乏相应的独立自主性，地方监察严重缺失，缺乏对地方官员实质上的监督。笔者认为，清代地方监察体制出现了实质性的“缺位”，一方面，负有监察职权的官员往往身兼数个行政职务，且各种监督评判标准宽严不一；另一方面，地方监察机构和职权上存在重叠、混同，监察权被大量赋予地方官员，同一地方多名官员具有监察权，容易产生互相推诿和争相行使职权的现象，缺乏相应的独立性。

监察体系的混乱、不合理造成了地方监察的实质性“缺位”，使监察功能逐渐丧失、弱化，进而导致了地方吏治的腐败现象。唯物主义历史观也告诉我们，事物都是发展、联系着的。任何一项制度，绝不是贸然凭空地被创立，它必然基于特定的时机和环境，经过一定的演进而臻于成熟，历经流变而逐渐变质。“正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。”清代在借鉴明代监察制度基础上，对地方监察做出了适应性调整，一定时期内在澄清吏治、维持政治秩序等方面均发挥了相当大的作用。不可否认的是，清代地方监察制度在“历经流变而逐渐变质”时，当朝没有及时做出相应的调整，最终导致地方监察制度被破坏，出现了地方监察的“缺位”现象，最终影响了政局的稳定。

以史为鉴，反思清代地方监察制度建设，可以得出如下启示。

第一，形成独立、集中、统一的监察机构。清代地方监察机构往往同时兼有行政职权，事务繁多，无法专心履行监察职责；清代监察机构重叠、混乱，多个官职被赋予了监察职责，导致监察官员责任意识不强，互相推诿；清代地方监察机构没能形成自上而下的体系，缺乏统一的工作机制，影响了监察职能的有效发挥。在国家监察体制改革中，构建独立行使监察职能的国家监察委员会，集中赋予监察职责，有助于监察机构统一行使职权。

第二，监察职责规范化、法制化。清代地方监察建制，监察官员职责不明、责任不清、权限含混，监督评判标准宽严不一，缺乏规范制度体系。总督兼都察院右都御史衔，巡抚兼都察院右副都御史衔，兼有监察地方之权，但缺乏相应的管理、监督机制；按察使司和道员衙门都主要置身于行政职务，往往怠于履行监察职务，缺乏成文的履职规范和考核制度；御史出巡是朝廷监察地方的传统方式，但没有长效的工作机制，时废时行，其职权的行使很大程度上依赖于皇帝的喜好和勤勉度。借鉴清代地方监察机制时，在国家监察体制改革中，应加强改革法制化建设，构建完善、规范的监察工作机制，有助于规范监察行为，提升监察效率。

第三，强化监察机构内部监督。清代吏治的腐败不仅源于外部监察的疏忽、懈怠，很大程度上也源于监察机构内部的“怠政溺职”。地方监察制度的疏漏导致监察官怠于履行监察职责、自身腐化等问题，监察职能未能得到有效发挥。国家当前的监察体制改革中，应从制度上构建起防止内部腐败的“堤坝”，完善监察系统内部工作体制机制，加强内部的监督，促进监察职能权威高效地发挥。