第二节 货币政策、银行制度及其监管制度

一、社会主义货币、银行及其短期信贷制度的建立

1949年2月2日，中国人民银行由石家庄迁入北平。北平、天津、南京等城市解放后，党组织了由大中学生组成的南下战地服务团，跟随解放军，边行军边培训，在全国各地接管前政权各省、市、县级机构的各个部门。银行系统（包括官僚资本的私人银行和公私合营银行）被中国人民银行接管后，成为中国人民银行的组成部分。银行各级分支机构在党中央的财政经济委员会领导下，与财政、税务协同作战，配合工作。国民党政权时期的银行工作人员大都配合交接，并成为新中国的银行工作人员。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（相当于临时宪法），规定：货币发行权属于国家；禁止外币在国内流通；外币和金、银的买卖应由国家银行经营。其后，随着中国人民解放军向全国进军的步伐，人民币成为全国流通货币，各种各样的纸币、金属货币、外国货币都退出了流通领域。

1950年4月，根据政务院《关于实行国家机关现金管理的决定》，中国人民银行始设货币管理机构，从总行至县行，实施现金管理职能。相关政策规定，一切公营企业、机关、部队及合作社等单位的所有现金，除规定限额外，必须存入当地人民银行。单位库存现金限额，由单位提出申请，经所在县人民银行核定后执行。限额外现金，除支付工资、向农村采购物资、差旅费支出及30元以下小额支付外，均以银行转账、汇划方式结算。库存现金限额，每年核定一次。同时实行现金检查制度，全面检查现金库存情况和逐笔审查现金支票使用情况。

1950年9月，政务院财政经济委员会颁布实施《机关、国营企业、合作社签订合同契约暂行办法》，规定：凡机关、国营企业、合作社之间有主要业务行为不能即时清结者，必须签订合同，并须将原合同抄送当地人民银行一份，以当地的人民银行为结算中心，履行合同之每笔收付，并必须使用人民银行支票。机关、国营企业、合作社向银行申请贷款时，应有经上级机关或主管机关批准之事业计划及财务计划，并须签订契约。合同或契约之签订，不得以经办人为对象，必须以法人为对象。

1950年12月，政务院财政经济委员会颁布实施的《货币管理办法》共六章55条。该法令确定了中华人民共和国的货币制度就是中央计划经济的货币制度。确定中国人民银行有权就现金管理、划拨清算、短期信用、监督基本建设投资等工作实施情况对有关单位进行各项检查，包括现金库存、收支计划执行情况、贷款用途以及政府基本建设投资运用状况等。如发现不符合规定的，必须提出建议或报告上级处理，并对贷款有随时停贷或收回之权，对基本建设投资有暂停拨付之权。

1951年1月，中国人民银行发布放款总则，开始实行全国信贷计划，把银行贷款全部限定为1年期以下的各种短期周转资金，并统一贷款利率。其要点：放款均应配合政府财政经济政策，根据生产及商品流通计划办理。放款以调剂生产及商品流通过程中各种短期周转资金为限，期限1年。放款均按计划办理，计划分为年度及季度两种，各级行均须于年度及季度前编制放款计划草案并逐级上报，最后由总行汇编成全国放款总计划草案，呈请政务院财政经济委员会核准后逐级下达执行。凡计划以外之放款，经办行应对借户借款计划及用途详细调查，并加具意见；按级报核，非经批准，不得办理。利率由总行规定范围，各行参照当地金融情况酌定，超出规定范围者须先呈请总行核示。

当时，私人银行和借贷业者已经确认自己没有未来，基本停止新的放贷。国家资本也处在接管、整顿和维持性运营之中，国家计划的长期投资开始了。

政务院财政经济委员会作为国民经济生产和扩大再生产的最高计划机关，已经把中国人民银行信贷的作用限定为配合政府财政经济政策和国营经济计划的短期信用。

1949年12月，中国银行总管理处由上海迁至北京，承担外汇经营管理工作，成为我国外汇专业银行。1950年4月，中国银行总管理处划归中国人民银行总行领导，成为人民银行的国际业务部门，但对外仍然以中国银行之名运作。

二、中央计划经济的实施与银行制度的运作

根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定，于1949年10月设立中央人民政府政务院财政经济委员会。政务院财政经济委员会主任：陈云；副主任：薄一波、马寅初。

政务院财政经济委员会前身是同年6月成立的中央财政经济委员会，由陈云、薄一波负责筹备，在召开新的政治协商会议、成立民主联合政府以前的几个月内，计划并领导国家的财政经济工作。

1951年陈云牵头成立政务院全国核资委员会，颁发《关于国营企业清理资产核定资金的决定》，依《国营企业资金核定暂行办法》划分出固定资金与流动资金。凡季节性的生产或营业，以及其他特殊原因所需，用作非正常周转的流动资金，应由国家银行短期信贷解决。

1952年政务院财政经济委员会发布关于工资总额组成的规定，为现金管理提供了基础数据。此后，关于工资总额组成的规定，作为管理全国城市居民的消费基金，由国家统计局不断更新编制，直到20世纪末才停止。在计划经济中，消费基金是指工商部门生产总值中用于个人和社会公共消费的基金，主要是工资及其附加和财政开支的党、政、军、民、学各部委的工资及其附加，但不包括农民的现金收入。消费基金的物质内容是各种各样的消费资料即最终产品，但不包括农民自产自食部分。在价值形态上，表现为满足非生产消费需要的那部分社会产品的价值。在货币形态上，消费基金对应的是城镇居民现金支出与日常生活消费品的销售、个人储蓄时的现金回流。

1951年初政务院财政经济委员会开始试编中华人民共和国第一个国民经济发展五年计划。1952年7月，“一五”计划第一草稿完成。次月，周恩来、陈云等率代表团赴苏，与苏联商谈和修改“一五”计划。最终确定156个国防、机械、电子、化学、能源、冶金等大型建设项目及其支持项目694个，搭起了整个备战型工业化的骨架。“一五”计划实际上是一边计划、一边建设、一边修改。1954年4月，开始全面编制工作。到1955年3月31日，中国共产党全国代表会议批准了中央委员会提出的第一个五年计划报告。同年6月，中央对“一五”计划草案做了适当修改，建议由国务院通过并提请全国人大一届二次会议审议通过（最终于1955年7月30日通过）。计划经济时期的各个五年计划，都是按照预先编制计划大纲→执行→修改→再执行这样的过程进行的。其中对人力、物力、财力的事前计算、平衡修订都存在政治决策以及各省、市、区及各部委之间的命令与政治上的讨价还价的不确定性。

国民经济计划主要是指国民经济中的各部门的简单再生产和扩大再生产两部分，这两部分在运转上分属不同政府部门管理与运转。

案例：部属北京电子管厂从无到有，由政务院财政经济委员会根据苏联专家对中华人民共和国工业建设布局的建议而设立。在投资建设期，它所需的资金由中国人民银行总行根据政务院财政经济委员会的计划、财政部的拨款计划拨款。同时，电子工业部负责调配施工建设单位，进口设备、搭建施工与建成后的领导班子，向人事部和教育部申请技术干部和大中专毕业生。建成投产后的北京电子管厂的全部固定资产与生产所需流动资金，都记在该工厂、电子工业部和财政部账目中。同时，流动资金部分报送银行，以便工厂按电子工业部给它确定的工资计划提取工资、供应计划中的各种非工资要素支付资金，按销售计划向收货单位收取货款。工厂的税后利润全部上交电子工业部，工厂没有技术改造升级的再投资权，只有按计划的维修保养义务。中国人民银行就是代表国家财政管理这家工厂的资金与现金使用的出纳机构和监管机构。

随着我国已进入有计划的经济建设时期，国家的基本建设投资逐年增加。为了保证基本建设资金的及时供应和监督资金的合理使用，促使各基建部门按照国家规定的计划完成基本建设任务，同时进行经济核算，降低工程成本，为国家节约建设资金，单独设立办理基本建设拨款监督的专业银行已有必要。1954年9月9日，政务院第224次政务会议通过设立中国人民建设银行（1996年更名为“中国建设银行”，简称建设银行）的决定。决定的主要内容如下：在财政部系统内设立中国人民建设银行。凡国家预算内外投资均由建设银行根据国家批准的计划和预算监督拨付，并对工程施工企业根据国家批准的信贷计划办理短期放款。基本建设中发生的结算业务概由建设银行转账清算。建设银行受权对建设单位和工程施工企业的资金运用、财务管理、成本核算以及投资计划完成情况等进行检查监督报告。

中华人民共和国的银行制度绝对不是西方意义上的多银行制或单一银行制，而是社会主义计划经济中的一元化银行制度。一元化银行制度就是由中国人民银行直接办理货币发行与对所有经济实体的信贷及结算业务的这样一种制度。在若干时段，为了加强某一战线的工作，会从中国人民银行中分离出一个部门来成立专门银行，比如说中国农业银行的多次成立与撤销。即使是中国人民银行本身，也曾经因为追求极高等级的中央计划体制的快速反应而被并入财政部。

三、人民银行在历史洪流中随波逐流

1956年，随着“一五计划”投资建设项目的部分完成，经济工作中的乐观主义盛行，开始出现急躁、冒进的情绪，基本建设、工资支出、农业贷款三个现金投放渠道失去控制。其中，基本建设投资比上年增长62%，工资支出比上年增长47.8%，再加上农业贷款比原计划多增80%，信贷差额大幅扩大。

1957年，国家对国民经济计划进行了调整，压缩投资规模，削减财政支出，控制信贷规模，但在同年年底就遭到毛泽东主席的批评。当时已64岁的毛泽东主席希望在他有生之年使中国经济赶上并超越英国。

1958年春天，毛泽东发出“大跃进”的号召。周恩来、陈云、邓小平及各部委各大区、各省（直辖市、自治区）的高级干部热情高涨，他们都希望在经济建设战场上再立新功。一时间，农业、工业、商业、外贸出口、对外援助、文教科技卫生部门都发表了“大跃进计划”，并汇总成“多快好省地建设社会主义”的总路线。

在缺乏资源支持、缺乏技术能力、缺乏协调计划的国民经济全面发展的“大跃进”中，银行信贷基本原则和管理制度都被当成生产发展的“绊脚石”而加以废除，从而导致新中国成立以来最严重的一次国民经济比例失调和货币信贷失控。在财政赤字大增的同时，银行各项贷款出现狂飙式增长。

1958年春天，中国人民银行总行报告：目前工业、商业、财政、信贷等体制均有改变，各地银行在组织上仍仅受上级行垂直领导，这就增加了地方党政对银行工作领导的一些不便，也给总行增加了许多事务，不利于银行工作更好地服务于社会主义建设的发展。因此重申：各级党政都有对人民银行领导的双重领导权力，各地人民银行列为当地政府的组成部门之一，以便从组织上保证双重领导的顺利实行。人民银行不是企业，是国家机关，是代表国家通过信用进行资金的再分配，是国民收入再分配的过程中的国家财政预算的辅助机关，是通过信贷工作对企业完成国家经济计划进行货币监督的机关。

1958年11月，中国人民银行曹菊如行长在全国分行行长会议上讲话：1959年党的财经工作的中心任务是为钢产量达××吨、粮食产量达××亿斤而奋斗。财经工作的中心任务也就是银行的中心任务，我们的储贷、结算、现金工作，都要为中心任务服务，成为实现中心任务的工具。我们的银行工作，必须保证各部门的流动资金需要。积极支持“以钢为纲”的工业生产和商业大购大销，支持人民公社实行以农业为主的工农业并举，必须眼睛向下，依靠群众，协作各方，充分动员资金，并通过大放、大存、大收，管好流动资金，促进国民经济的全面大跃进。

1957年年末，市场现金流通量52.80亿元，1960年125.70亿元，三年增长了1.3倍多。1957年粮食产量19504.5万吨，1960年14385.7万吨，三年下降了近30%。1959年年底，人口67207万人，1961年年底，人口65859万人，净损失1348万人。

1961年1月20日，中共中央出台《关于调整管理体制的若干暂行规定》，为“大跃进”收拾“烂摊子”。中央后续出台的所有政策都围绕以下三条：

（1）经济管理大权集中到中央。国家计委在国务院各部门和各大区计划草案的基础上，综合平衡，编制全国计划。

（2）财权集中。各级的预算收支必须平衡，不许有赤字预算。中央部委所提部属企业的利润留成，应向国家计委提出使用计划，不能自由使用。减少企业利润留成比例，并且不准用于投资，只能用于技术措施、新产品试制、劳保、零星固定资产购置、职工奖金和国家规定的福利开支。加强流动资金和信贷资金的管理。任何地区、任何部门都不得把流动资金用于基本建设，不准把信贷资金用于财政开支，不准向商业部门赊购和挪用商品。

（3）货币发行权再归中央，各大区、各省（市、区、县）不得再对人民银行提出信贷命令。人民银行按期编制货币发行计划和现金出纳计划，经中央批准，严格执行。

1962年3月10日，中共中央、国务院出台《关于切实加强银行工作的集中统一、严格控制货币发行的决定》：“把货币发行权真正集中于中央，把国家的票子管紧，而且在一个时期内，要比1950年统一财经时管得更严、更紧。”该决定就是新中国金融史上著名的“银行六条”。经过三年的努力，进入1964年后，国家财经状况出现初步好转。

在进出口与外汇管理方面，面对巨大的饥荒，中华人民共和国在1960年最后一个月，停止了粮食出口，转为紧急进口。中国人民银行利用香港中国银行，在现汇严重不足的情况下，使用了延期付款工具，从加拿大、澳大利亚等国紧急进口400万吨粮食。外国政府默许了对华出口商的出口信贷。

自清代后期起，中国沿海地区就开始大量进口东南亚各国的粮食。1949年，动荡中的沿海地区仍在进口粮食。1950—1960年，为了抵偿从苏联和东欧国家获得的援助物资，获取西方国家的自由外汇，中国中断了粮食进口，反而每年出口都在100万吨以上。从1961年起，中华人民共和国恢复进口粮食，直至今天。

四、对中华人民共和国计划经济中的货币政策与银行信贷监管制度的概括与总结

基于1964—1977年的社会政治、经济、货币银行制度都是前面所述的重演，但是没有1958—1961年那种激烈起伏，也没有贡献更大的福利给国民，我们就不再赘述。在此就本章主题做出结论。

通过前述历史记录和章后附录文件，即《中共中央 国务院关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》（“银行六条”），我们可以归纳出中华人民共和国计划经济中的货币政策与贯彻执行这个政策的工作系统，即银行信贷监管制度的基本要点：

（1）中华人民共和国的计划经济不是完全的非市场体系。由于农村经济的非雇佣劳动性质，自耕自食的农民为了获取生存必需的非农产品和自产不足的食品，依然要进行市场交易。因此，中华人民共和国的货币政策严格限制现金结算和现金投放，以防范城市现金通过农贸市场购买农产品，从而破坏统购制度。

（2）中华人民共和国的货币政策是：分别成为资金与现金的货币发行量都要与财政收支平衡，形成财政信贷综合计划。财政与银行未经中央指令，不得相互干涉，财政不得压迫银行多发货币，银行要满足财政计划供应货币，但不准过多发行，以免冲击甚至破坏国家经济计划。

（3）银行作为货币发行与运转系统，必须完全彻底独立于各级地方政府，由作为中央政府的一个组成部分的中国人民银行垂直计划管理和行政控制。

（4）中国人民银行的信贷计划是指令性计划，各级分行必须忠实执行，各级地方政府不得干预同级银行信贷计划的执行。

（5）中国人民银行是全国资金往来结算的组织者和监控者。各收付单位必须依照银行结算办法，不得故意利用结算工具提前或延期收付，即私自开展信用交易，以免衍生出计划外的货币。

（6）中华人民共和国不准银行进行长期放款，以免冲击国家经济发展计划。银行的短期放贷也被严格限制为对工农业生产的临时需求和短期需求。

综上，我们可以得出三个结论：

（1）在计划经济时期，中华人民共和国的货币政策不是中国人民银行的货币政策，而是中国共产党中央委员会和中央人民政府的货币政策。国家计划经济委员会、财政部是货币政策的主要执行机构，人民银行专职负责现金货币投放与回笼。

（2）银行对企事业单位的货币收支与信贷监管是代表党和政府对国家计划经济体系中城市经济部门的资金运作进行监管。

（3）这一时期，中华人民共和国依然通过各种方式对境外银行和自由外汇进行操作，与西方经济维持微弱联系，没有通过外汇制度创造财富的政策。