第六节 人民银行成为中央银行

一、初期的混乱与人民银行向国务院的报告

1980年，中国农业银行、中国人民建设银行、中国银行独立，信托投资公司和保险公司特别是各省各专业银行都自设或附设的信托投资公司更是遍地开花。个别省政府居然认为辖内企业购买财产保险是“肥水外流”，纷纷自办财产保险。外商银行和代表机构也开始进入中国市场。此前，中华人民共和国各部委、各省都习惯对银行施加一定的影响，以促成本地、本部门获取更多投资发展的机会。特别是1980年地方信托的兴起，地方社会债务与股权集资的兴起，都给已经在国家层面预定要办成中央银行的人民银行的日常监管造成了压力。信托公司在1980—1983年这一阶段具有强力的地方银行色彩，进行了大量的借贷业务，而信托公司的资金来源很大一块则来自其他金融机构甚至财政存款。这的确是钻了“多存多贷”货币政策的漏洞，信用膨胀再次在地方权力的运作下发生。从1979年开始，银行初步建立了经济核算制，1983年又实行了利润留成制度，按照存款增加、资金周转、资金损失、成本、费用及利润等指标考核工作成效，并与提留各种基金挂钩，扩大了基层银行的财权和银行员工的奖金与集体福利。在很多情况下，在权衡方方面面的利弊后，银行当然会乐意顺从地方政府的干涉。

面对这些新情况，人民银行对金融业的监督管理责任也同时产生。1979年6月国务院批复同意中国人民银行《关于重建各级银行监察机构的报告》，所以银行内部监察是有系统的。人民银行及各专业银行的统计系统是完备的，人民银行总行金融研究所已恢复对信用与货币流通的调查研究。

但是，那个时候，法制建设刚刚起步，还没有民法、商法，更没有银行法、信托法等今天制定货币政策与对银行业进行监督管理的法律依据。所以，人民银行总行及各地分行没有任何法律授权，也没有任何交易工具用于调控各金融机关，只能主要靠会议与文件协商，靠报告上级领导。那时候，“金融监管”这个词汇还在刚刚翻译出版的著作和文章里，还没有成为金融工作的日常用语。但是，检查问题、分析原因、寻找解决问题的政策规定和制定新的政策、使用财经纪律处理、移送司法部门使用刑法处理等工作还是天天都在进行着的。

1982年5月26日，中国人民银行向国务院报告了以上情况，提交了《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示》。其原文如下：

目前，中国人民银行既统一管理全国金融事业，又直接办理工商信贷业务，具有中央银行和工商银行的两种职能。为了进一步加强金融事业的管理和更好地发挥专业银行的作用，在这次国家机构改革中，我们提出一个有关银行机构改革的意见。这个意见曾经国务院领导同志召集有关部门和专业银行的负责同志讨论修改。现将我们对人民银行的中央银行职能及其与专业银行关系的意见，报告如下：

一、中国人民银行的中央银行职能和主要任务

中国人民银行是我国的中央银行，是在国务院领导下统一管理全国金融事业的国家机关。它的主要任务和职责范围是：

（一）负责拟定金融工作的方针、政策、法规，制定需要全国统一的金融规章制度，制定银行的人民币存款、贷款利率，按规定报经国务院批准后组织执行；

（二）按照国务院批准的计划，印制和发行人民币，调节市场货币流通：

（三）综合平衡信贷计划并组织执行，统一调度信贷资金；

（四）审核金融机构的设置和撤并，确定各金融机构的业务分工，协调和稽核各金融机构的业务工作，管理金融市场，审查批准外国金融机构在我国内设立或撤销机构，并依照法律对其进行管理和监督；

（五）统一管理外汇、金银，管理国家外汇储备和黄金储备，制定人民币对外国货币的汇率，代表我国政府从事有关的国际金融活动。

二、人民银行与各专业银行之间的关系

中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行，都是总局级经济单位。各专业银行总行在上述五个方面受人民银行总行的领导。建设银行在管理基建拨款包括拨款改贷款和基本建设、地质勘探、施工企业的预决算等财政业务方面，受财政部领导。省及省以下各级人民银行与各级专业银行之间的关系，待今后地方机构改革时再行确定。各专业银行在国家规定的业务活动范围内，进行独立经营和独立核算，充分发挥各自的作用。各专业银行之间的业务分工和人民银行对专业银行的管理办法，另行规定。

三、中国人民银行继续担负办理工商信贷业务和城镇储蓄业务的任务。

以上报告，如属可行，请批转国务院各部门。

1982年7月14日，国务院批转了中国人民银行关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示（国发〔1982〕 99号），国务院表示同意中国人民银行《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示》，转发给了各部、委、局、各省（直辖市、自治区）、各银行总行，请它们贯彻执行。在中华人民共和国的公文系统中，批转的文件不具备强烈的必须执行的性质，不认真负责执行不一定遭到国务院惩罚。即使如此，对银行系统的改革也就提上了国家基本制度改革的议事日程。

二、国务院最终决定建立中央银行制度

1983年9月17日国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。这个决定有四个要点：

第一，这份文件首先讲述了成立中央银行的原因与目的。

近几年来，随着经济体制的逐步改革和对外开放、对内搞活经济政策的贯彻实施，经济发展了，社会资金多了，银行的作用日益重要。为了充分发挥银行的经济杠杆作用，集中社会资金，支持经济建设，改变目前资金管理多头、使用分散的状况，必须强化中央银行的职能。为此，国务院决定，中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务。

第二，确定了人民银行作为国家中央银行的地位、任务与决策程序。

中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关。人民银行要集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。其主要职责是：研究和拟订金融工作的方针、政策、法令、基本制度，经批准后组织执行；掌管货币发行，调节市场货币流通；统一管理人民币存贷利率和汇价；编制国家信贷计划，集中管理信贷资金；管理国家外汇、金银和国家外汇储备、黄金储备；代理国家财政金库；审批金融机构的设置或撤并；协调和稽核各金融机构的业务工作；管理金融市场；代表我国政府从事有关的国际金融活动。

中国人民银行成立有权威的理事会，作为决策机构。理事会由下列人员组成：人民银行行长、副行长和少数顾问、专家，财政部一位副部长，国家计委和国家经委各一位副主任，专业银行行长，保险公司总经理。理事长由人民银行行长担任，副理事长从理事中选任；理事会设秘书长，由理事兼任。理事会在意见不能取得一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。

第三，赋予了人民银行对金融业的监管权和处分权。

人民银行对专业银行和其他金融机构（包括保险公司），主要采取经济办法进行管理。各专业银行和其他金融机构，对人民银行或人民银行理事会做出的决定必须执行，否则人民银行有权给予行政或经济的制裁。国际信托投资公司的业务活动，也要接受人民银行的管理和监督。建设银行在财政业务方面仍受财政部领导，有关信贷方针、政策、计划，要服从人民银行或人民银行理事会的决定。要尽快制定银行法，建立健全各项规章制度，以便依法管理。

中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司，作为国务院直属局级的经济实体，在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策、计划，独立行使职权，充分发挥各自的作用。在基建、物资、劳动工资、财务、人事、外事、科技、交电等方面，在有关部门单独立户。专业银行和保险公司分支机构受专业银行总行、保险公司总公司垂直领导，但在业务上要接受人民银行分支机构的协调、指导、监督和检查。今后建设银行集中精力办理基本建设和结合基本建设进行的大型技术改造的拨款和贷款，原人民银行办理的基本建设贷款交由建设银行办理，建设银行办理的一般技术改造贷款交由工商银行办理。其他专业银行的业务分工，待人民银行理事会成立后再研究调整。

第四，确认了人民银行作为中央银行的三大核心权力：货币发行权、信贷规模控制权以及外汇市场管理权。

为了加强信贷资金的集中管理，人民银行必须掌握40%～50%的信贷资金，用于调节平衡国家信贷收支。财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金。专业银行吸收的存款，也要按一定比例存入人民银行，归人民银行支配使用。各专业银行存入的比例，由人民银行定期核定。在执行中，根据放松或收缩银根的需要，人民银行有权随时调整比例。专业银行的自有资金由人民银行重新核定。

专业银行信贷收支，必须全部纳入国家信贷计划，按照人民银行总行核定的信贷计划执行。专业银行计划内所需的资金，首先用自有资金和吸收的存款（减去按规定存入人民银行的部分），不足部分，由人民银行分支机构按核定的计划贷给。在执行中超过计划的临时需要，可向所在地人民银行分支机构申请贷款，也可向其他专业银行拆借。

国内各金融机构办理的外汇贷款和外汇投资，人民银行也要加以控制。专业银行和国际信托投资公司，必须编制年度外汇信贷计划和外汇投资计划，报经人民银行统一平衡和批准后执行。

此外，国务院还决定：国家外汇管理局及其分局，在人民银行的领导下，统一管理国家外汇。中国银行统一经营国家外汇的职责不变。并决定成立中国工商银行，承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。中国工商银行的主体就是从人民银行分家出去的工商信贷部、储蓄部。

至此，历时44年，中华人民共和国终于建立了以中国人民银行为中央银行，以中国工商银行、中国人民建设银行、中国农业银行、中国银行四大专业银行为骨干的银行体系，并为今后走向新的社会主义市场经济提供货币推动与金融监管奠定了基本条件。