第二节 美国纺织品加工者协会诉多诺万案

Am erican Textile Mfrs.Inst.v.Donovan

452 U.S.490 (1981)

大法官布伦南：

国会于1975年制定并颁布了《职业安全与健康法》(The Occupational Safety and Health Act)，“以尽可能确保全国每一位工人都有安全和健康的工作条件……”该法授权劳工部长在适当的告知和充分的评论之后建立全国性的有关工作场所健康与安全的强制标准……1978年，劳工部长通过“职业安全与健康管理局”公布了一个标准，用以限制职业性的棉尘吸入。棉尘是一种在空气中漂浮的颗粒，是棉纺产品的原料准备和加工生产的副产品。暴露于棉尘之中，可以诱发被称为“棉纤维吸入性肺炎”的“呼吸系统综合症”……

请求人在本院主张，该法要求管理局证明其公布的标准能够反映与该标准有关的成本与收益之间的合理关系。被请求人是劳工部长及两个劳工组织，抗辩的理由是，议会在该法中已经权衡了成本和收益，因此该法应被解释为：不要求管理局做这样的权衡。被请求人将该法解释为强制性的，管理局可以据此制定并公布绝大多数的保护标准，以尽可能消除身体健康损害的重大风险，当然，这要受制于经济和技术可行性的限制。上诉法院裁定认为，该法并不要求管理局比较成本和收益……

一

棉纤维吸入性肺炎，在严重以后被称为“褐肺病”，它是一种严重的潜在破坏呼吸机能的疾病，主要是由于吸入棉尘引起的。……棉纤维吸入性肺炎是一种“持续性……疾病”，被划分为四个等级。在最不严重的情况下，棉纤维吸入性肺炎产生主观和客观两种症状：前者如胸闷、气短、咳嗽和哮喘；后者是出现肺功能丧失的迹象……在最严重的情况下，棉纤维吸入性肺炎是一种慢性的、不可恢复性肺梗阻疾病，临床上类似于慢性支气管炎或肺气肿，能够严重地阻滞呼吸……最坏情况下，像支气管炎、肺气肿、哮喘等呼吸系统疾病一样，棉纤维吸入性肺炎可以产生心血管功能的额外负担，因心脏衰竭而导致死亡……（这里存在死亡率与棉尘吸入程度的相关性）。一位权威这样描述棉纤维吸入性肺炎不断加重的过程：

暴露于棉尘的最初几年，症状只出现在周一，或者离开工作环境后的几天；随后，症状也出现在一周内的其他几天；最后，症状持续出现，甚至出现在没有棉尘的时候。……

尽管在这一疾病由轻至重的方式上还有某些不确定性，但长时间吸入棉尘肯定促进了这个由轻及重的过程……另外，似乎有位工人未经轻微阶段而突然表现为重度症状……

据估计，至少3万5千名受雇和退休工人，或者说工人中的1/12，患有严重的棉纤维吸入性肺炎……附随于《职业安全与健康法》的参议院报告估计，有10万名在职或退休工人患有某种程度的棉纤维吸入性肺炎……一项研究表明，抽样调查中有超过25%的从事棉花预加工和纺线作业的工人，由于吸入了现行标准实施以前普通水平的棉尘而患有某种程度的棉纤维吸入性肺炎……另外一些研究确认了这些总体发现……

20世纪60年代以前，美国并不承认棉纤维吸入性肺炎是一种与棉厂有关的明显而独特的职业疾病……1966年召开的“美国政府产业卫生学研讨会”(American Conference of Governmental Industrial Hygienists)，简称ACGIH，作为一个私人组织提出建议：应当为棉尘吸入量设立一个“门槛”，即，在平均8小时工作时间内每立方米1000微克(1000μg/m3)。美国政府首次对棉尘吸入量做出规定是在1968年，当时的劳工部长依照“沃尔什·希利法”(Walsh-Healey Act)，规定了可以广泛适用的有关空气中污染物的极限值，包括上述1000μg/m3的标准。沿着1970年《职业安全与健康法》§6 (a)的路径，1000μg/m3的标准被接受为“联邦的既定标准”……

1974年，ACGIH采用了一种关于可吸入量而非灰尘总量的新的测量标准，它将先前的标准降低为200μg/m3，这个数值是通过垂直淘析器确定的，该装置可以测定每立方米15微克以下的棉尘颗粒……同年，“全国职业安全与健康研究所”(National Institute for Occupational Safety and Health)所长……向劳工部长递交一份有关棉尘标准的建议报告，提出了一个“允许吸入极限值”(PEL)的概念。这个极限值“应当在可行情况下设定到最低限度，但在任何环境浓度下，脱离棉绒的棉尘颗粒都不能超过每立方米0.2毫克”，也就是200μg/m3脱离棉绒的可吸入棉尘标准。……几个月后，职业安全与健康管理局要求有关各方就该份建议报告进行评论……随后，“美国纺织工人联合会”(Textile Worker's Union of America)在“北卡罗来纳公共利益研究小组”(North Carolina Public Interest Research Group)的参与下向劳工部长呼吁设定一个更严格的“允许吸入极限值”：100μg/m3。

1976年12月28日，职业安全与健康管理局公布了一个建议案，用一个新的持久的标准替代当时有关棉尘的联邦标准……这个建议标准包含了经过垂直淘析器过滤的200μg/m3“允许吸入极限值”，它是适用于棉纺工业所有部门的脱离棉绒可吸入棉尘标准……这个建议案也论及了实现这一标准的具体策略：短期的依赖呼吸器，长期的运用工程控制……管理局还邀请有关各方都提交书面意见……

书面意见提交期限以后，职业安全与健康管理局在华盛顿特区、密西西比州格林威利(Greenville)、德克萨斯州卢布科(Lubbock)分别举行了一次公开听证会，共持续了14天，赢得了各界的广泛参与。与会人士代表了工业、劳动、科学、经济、工业卫生，等等……

职业安全与健康管理局最终公布的“棉尘标准”，它以8小时为时间单位，针对不同工序设定了不同的强制性“允许吸入极限值”：纱线加工为200μg/m3，浆纱和织布是750μg/m3，而棉纺工业其他所有工序都被设定为500μg/m3……这些不同水平的标准，实际上是建议针对棉纺工业所有部门适用的200μg/m3“允许吸入极限值”的一种松动。

职业安全与健康管理局为其“棉尘标准”选择的落实策略主要有赖于多种手段的混合：工程控制，比如安装排风系统；工作惯例控制，比如特殊的地板清洗程序。“棉尘标准”要求在4年之内完全达到“允许吸入极限值”，当然，根据工厂主采取的工程和工作惯例控制的可行性，也可能有所例外……在这个达标期间，以及某些特定的其他时段，“棉尘标准”要求工厂主为工人提供呼吸器……其他的要求包括：监测棉尘暴露情况，对所有员工定期的医疗检查，员工的教育和培训计划，以及张贴警告标志。有一个特殊条款还在争议之中，它要求雇主将那些不能带呼吸器的雇员调到另外的岗位上去，这个岗位如果有的话，其棉尘标准应该处于或低于“棉尘标准”规定的“允许吸入极限值”，并且，“不因工作调动而损失工资或者其他受雇权利或利益。”……

以记录在案的全部证据为基础，劳工部长肯定地认为，暴露于棉尘之中，代表着一种“对雇佣工人显著的健康损害”……必须通过采纳“棉尘标准”规定的“允许吸入极限值”来“显著遏制棉纤维吸入性肺炎的蔓延”……职业安全与健康管理局在评价棉尘对健康的威胁以及这种威胁因减少吸入而降低时，特别依赖于能够显示棉纤维吸入性肺炎的蔓延与脱离棉绒的可吸入棉尘的聚集之间线性关系的那些数据……甚至在200μg/m3“允许吸入极限值”上，管理局发现在纱线加工车间仍有13%的工人患“半级”程度的棉纤维吸入性肺炎……

在公布“棉尘标准”时，职业安全与健康管理局对职业安全与健康法做了解释，认为该法要求采纳最严格的标准，以保护身体健康不受损害，并且，这种要求只受科技与经济可行性的限制……因此，管理局拒绝了工业方面提出的在纺纱加工过程中采用500μg/m3“允许吸入极限值”的建议，因为这个建议会导致25%的工人患至少“半级”的棉纤维吸入性肺炎。管理局也没有采纳工会方面的100μg/m3“允许吸入极限值”的建议，理由是它超出了“工业的科技能力”……管理局为棉纺工业的一些部门设定了500μg/m3“允许吸入极限值”，部分理由也是科技可行性的限制……最后，劳工部长认为，即使工业部门不惜成本，“织布环节的棉尘工程控制仍然是不可行的。”因此，在织布和浆纱两个阶段，采用了不太严格的标准：750μg/m3“允许吸入极限值”。

上诉法院在所有主要方面都支持了管理局的“棉尘标准”。

二

这些案件提出的主要问题是：职业安全与健康法是否要求劳工部长在公布一项标准时……确定该标准的成本与收益之间有着合理的关系……

（一）

我们分析的起点是这部制定法本身的用语……

劳工部长在依本条公布有关有毒物质或者有害物理因素的标准时，在可行的情况下，在最可利用的证据基础上，所设定的标准应当最充分地保证任何雇员都免受健康或者功能器官方面的损害，即使雇员在职业生涯中经常暴露于该标准所涉及的有毒有害物质之中。

……“可行性”的普通含义，支持了被请求人对该制定法的解释……“可行性”是指“能够被执行、落实或者影响”……因而上诉法院实际上认为，国会已经界定了成本与收益的基本关系，并且将工人的“受益”置于所有其他考虑之上，除非是那些使这一“受益”不可实现的因素……

国会采用了特殊用语来意指从事成本与收益分析的机构……

进而，我们不支持这样的论点：国会在《职业安全与健康法》§ 6 (b) (5)中要求进行成本与收益的分析。

……

（三）

《职业安全与健康法》的立法过程虽说不是完全清晰，但还是从整体上支持了被请求人对该法的解释。国会的报告和讨论也确认了国会所说的“可行性”的含义，并且在使用这一术语时没有其他所指。国会担心，该法被理解为要求实现绝对的安全，达到不可能的标准，因此国会坚持健康与安全的目标应当是经济和科技成就力所能及的……国会充分认识到，该法将会给遵守它的工业企业增加真实而实质的成本，并且相信这些成本是企业经营成本的一部分……

提示与问题

1．公司方面主张，成本与收益分析应当是设定允许的棉尘标准的部分考虑因素。大法官兰奎斯特主张，由于没有为机关行为设定的明确指南，国会在宪法上无权将自己解决政策冲突的义务赋予他人。假如真的进行了成本与收益分析，那么又如何用金钱表示“褐肺病”及其对健康和寿命的影响呢？在设定标准过程中，有关机构估计了补救措施的可能性，但是没有估计到对纺织工业的每一种财政影响，这些影响应当被包括在一种充分的成本与收益分析当中。它们设定的允许的棉尘水平，是某些证据所认为的适当水平的两倍。你认为这些足以使标准的设定正当合理吗？

如果棉尘许可水平的设定作为一种立法权被保留给国会，而不是授予职业安全与健康管理局，你认为这会产生什么影响？

2．下列事实何以同健康与安全标准的设定息息相关：纺织业的相互竞争；由于增加环保成本而使外国竞争者获得优势；以美国为基地的公司可能迁往国外，因为那里的健康和安全标准根本就不存在或者无法落实？

3．至2004年，纺织工业已经从美国南部迁出，首先迁往墨西哥，然后迁往东亚。尽管在美国已经没有了“褐肺病”的迹象，但还是应该跟踪纺织业并注意这种病在其他地区的发生。当然，一个人每周工作的时间越长，吸入棉尘的机会就越多。