第五章 北京政府时期法规的主要内容

自1912年7月袁世凯取消沪军都督府，设置镇守使以后，上海便直接在北京政府的军阀独裁政权控制之下，立法也进入了另一个时期，即北京政府时期。北京政府是袁世凯篡夺辛亥革命成果而建立起来的军阀独裁政权，受到外国列强的支持，代表了地主买办阶级的利益，具有明显的反动性。这就决定了在那时上海的法规中，有许多内容是有关打击进步力量的。事实也是如此，抓捕进步人士、禁止进步活动都是那时法规中的重要内容。这部分内容直接地反映了此时上海地方法的本质。同时，为了维持上海地方的统治和应付社会舆论，上海地方军阀政权还制定了一些有关经济与金融治安与交通等方面的法规，甚至还有一些要求禁烟、禁赌等的规定。布告、通告和禁令等单行法规仍是当时的主要法律形式，较为系统的法规还是不多见。由于时代的发展和上海城市的变化，这时法规中的有些方面内容比以往有所扩展，如卫生、交通等方面都在其中。综合这一时期法规的内容，主要是以下几大方面。

一、打击进步力量

在北京政府时期，上海地方军阀政权实行军阀独裁统治，处处与人民为敌，倒行逆施。这从根本上违背了广大民众的意志和愿望，不能不激起上海进步力量的反对和广大民众的反抗。面对这种反对和反抗，上海地方军阀政府竭尽全力进行打击，矛头首先指向进步力量，包括利用法律手段。其中，首先从剥夺各种自由开始。1925年12月1日的《申报》报道：淞沪司令部“发现一种传单”，而且散发的面较广，“南北市皆有散布”，内容是要求“创设民主政体、言语自由、集会自由等语”。对于这些传单“淞沪警察厅长饬属一体查禁，并严予制止”。它不仅表明了上海地方军阀政府对于上海人民要求自由的基本态度，也直接反映了其打击进步力量的反动立场。

上海地方军阀政府不只是禁止散发要求自由的传单的进步行为，还以戒严为借口，三番五次地下令不允许集会和游行。1923年12月31日，护军使下令：“查沪上仍在戒严期内，无论何种集会，均应禁止”，如发现此种行为，“制止为要”。1925年7月18日，淞沪戒严总司令“重申禁令”，禁止集会和游行。在此禁令中，诬蔑爱国行为是“以行其奸”、“适以祸国”，是“破坏秩序，妨害治安”，还规定：如发现集会、游行者，“获案讯实，或被告发，应即按照戒严法定予从事，严行究办，决不姑宽”。1925年9月，淞沪戒严司令部又两次明令禁止集会、游行：“遇有工人集会等事，按照戒严法立即禁止。”“嗣后集会游行，应按照戒严法一律禁止”。至1926年3月，这种禁令继续有效，淞沪戒严司令部还是规定：“如有结党开会、集众游行，仍应一律禁止。”

就是在五一劳动节、五卅纪念日等节庆和纪念日，集会、游行仍在被禁止之列，且有明文规定。1924年5月1日，护军使“惟恐劳动界会员或有结队”，“为五一劳动纪念”，所以，规定：“华界仍在戒严期内，一切结社开会游行演说，均在禁阻之例，届时如有劳动界团体，倘入华界游行演说者应当阻止。”1926年淞沪戒严司令部又张贴布告，禁止五一和五卅的纪念活动：“本埠工学各界对于五一、五卅各纪念日，尤为热烈”，但是，“集会游行易滋事端”，所以，“特酌派军警严行查禁”，“嗣后如有不法之徒，利用时机，希图煽惑，本部定即从严拿办，决不姑宽”。孙传芳到达上海后，连10月10日当时的国庆节纪念活动也被取消了：“现在军事期内，无论何种名义，一律不准开会游行。10月10日国庆纪念，亦只许悬旗庆祝，仍不得有开会演说等情事。”

除了集会、游行之外，罢课、罢市和罢工等也在严禁范围之内。1925年的五卅惨案以后，华界举行“三罢”，即学生罢课，工人罢工，商店罢市，以声援租界工人的行动，但是上海地方军阀政府却加以制止。至1925年7月，戒严司令部还发出告示，规定：自出示之后，再有人参加、组织罢课、罢工或罢市的，“一经查实，定即拿办，按照戒严法予以枪决”。1926年6月，面对丝厂工人的罢工风潮，上海地方军阀政府再次下令禁止。6月25日，淞沪警察厅长以莫须有的“藉词恐吓威迫罢工，如不服从，辄敢恃众用武等事”为由，通令华界各区从严查禁罢工之事，“倘敢故违，定即拘案从严法办，决不宽贷”。

这种禁止在1926年6月达到了疯狂的程度，甚至连人们谈论军事都被认为是非法行为。6月9日的《申报》报道：“淞沪警察厅严厅长，迩以本埠发生种种谣言，其谓徐州方面，已有军事行动等语”，认为“显有奸人从中散播，希图谣惑人心”，因此，出令在华界“境内茶坊、酒肆暨其他公共场所，禁止妄谈军事”，而且“自前日起，各茶酒肆内，均贴有‘奉警厅严谕，禁止谈论军事’之字样”。这荒谬得简直令人难以置信。

在上海地方军阀政府所要打击的进步力量中，最主要的是进步团体的领导人和中国共产党人，他们都在“禁防”和“严拿”范围之中。1925年12月，华界两次“严防”共产党。先是淞沪警察厅长“访悉有共产党在沪宣传开会等种种行动”，认为这“殊与地方治安，大有关系”，所以，“不得不严予禁防”，同时还“严饬该探员一体注意，随时侦察据实呈报”。后是淞沪戒严司令部获悉，苏联共产党一行20余人“不日来沪宣传赤化”，便“特函知许交涉员，转请英法当道共同防范”。至1926年，严拿的范围扩大到了进步团体的领导人。1926年12月25日的《申报》透露了一条消息，说孙传芳“密令查封非法团体，并严拿各该团体之领首，重惩不贷，并闻列名逮捕者，有80余人之多”。

以上这些规定的颁行，大多是在出现爱国、正义的群众运动前后，很显然，其目的是妄图通过打击进步力量来扑灭人民革命的烈火。这里略举两例以证之。1925年5月30日，上海公共租界发生了震惊世界的五卅惨案。租界巡捕竟在光天化日之下用枪扫射手无寸铁的示威人群，当场打死13人，伤数10人，这激起了华界民众的极大愤慨，全市实行“三罢”，游行、集会的浪潮一浪高过一浪，充分体现了上海人民的正义感、爱国心和不屈不挠的精神。但是，上海地方军阀政府却胆战心惊，生怕危及自己的地位，一再禁止“三罢”，1925年7月还发出告示，以“枪决”相威胁。在1926年的五一和“五卅运动”1周年之前，上海地方军阀政府预料上海人民会举行游行和集会等纪念活动，反对独裁统治，并表达自己的爱国热情和寄托对死难烈士的哀思，便在这以前匆匆张贴布告，明令禁止五一和五卅的任何纪念活动，还扬言要“从严拿办”领导者。但是，上海人民并没有被这些规定所吓倒，进步力量也没有因此而被削弱，相反却不断壮大，人民革命的波浪此起彼伏，从不间断。据《上海史》的“上海史大事记”所列，自1920年至1926年的7年中，上海爆发的较大规模的罢工、游行和集会等就有近10次。最后，上海地方军阀政府在1927年上海第三次武装起义的炮火中彻底垮台。

二、经济与金融

在北京政府统治时期，适逢第一次世界大战，一些欧洲列强忙于战争，无暇东顾，暂时放松了对中国的经济侵略，输入上海的商品明显减少。与此同时，上海的民族资本工业获得了空前的发展，新厂增多，资本积累速度加快，大批旧厂更新。第一次世界大战以后，上海多次掀起抵制外货的运动，不少上海民族资本工业在夹缝中得到了发展，这给上海的经济发展提供了良好的机会。上海地方军阀政府也利用这一机会，制定了一些有关经济的法规，目的是为了获取更多的经济利益和形成更有利于自己的经济秩序。

确定工商企业的行为规则，是当时经济立法中的一个组成部分，《工厂通则》和《售丝章程》是其中的两个。前者制定于1924年3月，是在英国工场视察员安特生女爵士来华之时，由上海工业委员会委员与她“参照中国情形，及采取英国法律”，撰拟初稿，历经两个月，经“邀各团体加以修订后”才定稿。共有28条，对工人的划分、工作时间、工资、处分等问题均作了规定。如对工作时间的规定为：每日工作除休息时间外，至多不得超过8小时；因特别事情，确需延长工作时间的，每日不得超过2小时，每年不得超过48日，每周不得超过3日，等等。后者制定于1924年5月，由上海市丝绸总公所拟订，交各丝商和洋行执行。共10条，对抛丝时间的约定、交货期限、检验、付款、违约责任和丝的质量等一些问题均有规定。如关于检验的规定是：“交货之日起，不问船期，1星期内检验，检验完毕，随即过磅”；“检验不合，必须调换者，应给卖客期限，如5件者，宽于1星期”。关于付款的规定是：“过磅后，先付8成货银，每天每千贴息3钱，至遇首先出口开船日为止，不问已装未装。”

上海地方军阀政府为了满足自己的花费，向广大上海市民收缴各种捐税，而且作了明文规定，此处以1919年1月发布的《车捐章程》和1922年4月公布的《公益税规定》为例。《车捐章程》规定：在华界行驶的各种车辆，“无论自备、营业，均须纳捐领照”，其中包括汽车、马车、东洋车、大货车、马货车、小货车、小车和粪车；它们每月应纳捐款不等，车大款多，车小款少，从营业汽车每月缴捐3元递减到粪车每月缴捐1元5角；按期向工巡捐局纳捐者可得到车执照；查到无照者，要进行处罚。公益税由工巡捐局收缴，纳税比例按房租折算，具体为：居民户“照房租5厘纳税”；商店、货栈照房租“7厘纳税”；不交房捐的，“照1成2厘纳税”。上海收缴各种捐税的趋势是日益加重，这激起广大商民的反对，在1922年已经如此。据1922年9月8日的《申报》记载：9月7日，因沪北工巡捐局“迭次加捐，群起反对”，认为它只顾收捐，“不顾吾民痛苦”，所以，在闸北召开“紧急会议，以谋对付办法”。

此时，上海有关金融方面的法规也有发展，经修订的《上海钱业营业规则》在1923年问世。据1923年2月27日《申报》报道，此规则对上海钱业营业的时间、假期，营业范围、行市、利息、票贴及票力、收解、各种放款办法等一些钱业营业的基本问题都作了较为详细的规定。如对营业时间的规定是：“每日自上午8时起，迄下午7时止，但认为必要时，得延长之。”营业范围分为7大类，分别是：各种存款、信用放款及抵押贷款、抵押往来透支、各种期票之贴现、买卖生金生银、汇兑各路银两或银圆及货物押汇和其他关于钱业固有之习惯事业。它对规范钱业的行为有积极作用。此时的上海钱庄业也确有较大发展，被认为是上海“金融市场上的一支重要力量”。

在这一时期，有关证券交易方面的规定也有颁行，是当时金融投资立法方面的一个重要组成部分。上海有关证券交易方面的机构有一个演变过程，“上海证券物品交易所”就出现于这个时期。它发起于1917年，正式创设于1920年，是我国历史上创办最早的一家综合性交易所。随着它的创设和发展，有关规定也就随之产生和发展起来了。其中，主要有1920年颁布的《上海证券物品交易所股份有限公司营业细则》和《上海证券物品交易所经纪人公会受托契约规则》，1923年公布的《上海证券物品交易所股份有限公司临时整理委员会简章》。它们分别对上海证券物品交易所的营业活动、经纪人受托人买卖的委托、临时整理交易所事务等一些问题作了较为明确的规定。

《上海证券物品交易所股份有限公司营业细则》共15章，113条。章目依次为：开市闭市及休假日、经纪人及其代理人、经纪人公会、受托、交易、保证金及交易证据金、公定市价、经手费及佣金、计算、交割、违约处分及赔偿责任、公断、制裁、仓库和附则。每章又有若干条并对相关问题作了规定。如第2章有17条，规定的内容主要是经纪人的权利和义务、种类、名额、办理买卖的手续、死亡、除名及设置代理人等一系列问题。而第3章有14条，规定了交易物品的种类、现期和定期买卖的方法、物品标准、营业和交割时间等一些内容。《上海证券物品交易所经纪人公会受托契约规则》仅有28条，不分章。其中有8条下设款。如第13条下设有4款，分别是委托本证据金、委托追加证据金、委托增加证据金和委托证据金之代用有价证券。每条都有自己规定的内容。如第1条要求经纪人、受委托人在买卖委托、订结受托契约时，必须依照有关规定进行。第2条规定委托人对于市场买卖自成立时发生效力，应即将相当之委托证据金交付予经纪人。

《上海证券物品交易所股份有限公司临时整理委员会简章》专为“临时整理所务”而设，目的是“交换意见，决定办法”。此简章共9条，也不分章。其中，第3条下有5款。该简章的主要内容是委员会应办事务和人员组成。应办事务为5大类：整理经纪人款项、整理存出款事项、处理诉讼事件、催收款项和其他委员长认为应归本委员会办理各事件。人员组成是：设委员长1人，另有常务理事、参事、计算科主任及会计科主任，必要时可增加顾问或临时委员。以上这些规定，不仅规范了当时的证券物品交易所的活动，也为以后发展和成立上海证券交易所创造了条件。

此外，这个时期还有一些与经济有关的法规。1924年6月，上海县知事公署发现，有人在收购的棉花中“夹以沙泥，和以棉子，以期增加重量，而售其奸”，认为这会在生产时“致招大险，危害尤大”。所以，规定不论是产地农民，还是商贩，不可贪图小利，如果再发现此类情况，要“严重罚锾，或举全数充公，或科以诈欺之罪”。1925年4月，淞沪警察厅发现菜市上出售田鸡者“触目皆是”，认为“田鸡一物，有益农田，人民捕捉，素干例禁”，因此，规定要“从严查禁”出售者。1924年9月，上海出现了用进口火酒（酒精）搀水，“以充烧酒，且假冒商等牌号”情况。为此，上海县知事公署又下禁令：“不准再行贩运火酒，搀水假冒白烧，供人沽饮”，“如有故违，一经查实，或被告发，定即拘案，决不姑宽。”1926年1月，孙传芳以“近日米价飞涨，全由奸商偷运出口所致”为由，下令禁止大米运出上海，违反者“如有截获，全数充公”。1926年6月，上海县知事公署又规定：今后洋商租地所用的出租契纸“一律由县颁发”，并责成“各图地保切实领用，并须缴县验明盖戳”，以杜绝纠纷。因为，在此之前，人们使用的契纸没有统一格式，“契纸内所刊文字，既系未甚妥切，而业户主契成交后，又不报县登记”，以致造成纠纷。

三、治安与交通

为了巩固自己在上海的统治地位，维护自己在舆论上的形象，上海地方军阀政府还不得不设法维持上海的治安和交通，并制定了一些相应的法规。

上海华界曾数次成为军阀的争夺之地。战争之后，总有一些兵器丢散，流入民间。有些人也有意识地收藏这些兵器，以作他用。上海地方军阀政府知晓这种情况后认为，这将有碍地方治安，所以，政府严令要收缴这些流散的兵器，违犯者还要受到法律的追究。1913年8月，上海镇守使曾明确规定：对私藏兵器者“限3日内尽行呈缴（枪支弹药），如有隐匿不缴，日后查出即以私藏军火论罪”。到了1925年2月，淞沪警察厅又一次发出布告，严禁窝藏枪械。布告说：战争后，溃兵枪械，“遗弃者甚多，若落入匪人之手，为害尤不堪设想，亟应严加防维，以杜后患”。为此，凡藏有兵器者要限期交出，“倘有窝藏不报情事，一经察觉或被告发，定予拘案严惩，决不宽贷”。

旧上海帮会林立，且具有黑社会性质，帮会间斗殴司空见惯，这严重扰乱了社会治安。上海地方军阀政府从维护自己的利益出发，多次下令禁止这种斗殴行为，仅1926年就有数次。1926年2月25日的《申报》报道：淞沪戒严司令部近来发现，上海“有无业游民，自称为斧头党及刀剪铁尺铁锤等党，名称不一，聚散无常，专业行凶为能事，不知国法为何物，动辄因小忿而斗殴”，他们“扰乱地方，似此自相鱼肉，惨无人道，藐法伤风”，所以，要求“军警从严取缔并查拿”，而且“尽法惩治，决不姑宽”。1926年3月，又两次作出类似以上的规定。一次是因为闸北区潭子湾的“湖北帮与江北帮互殴”，而且“携带凶器，及斧头多柄”，故淞沪戒严司令部下令，此“事关地方治安，现值戒严期间，结社集会，例在取缔”。以后，该司令部针对经常出现的“械斗情事”，再次规定对此类行为“以绳其后，决不稍事姑容，致碍地方治安，其各凛遵勿违”。

当时，把禁止燃放爆竹作为维护治安的一个方面，也曾对此作过明文规定。据1924年2月29日和1925年2月12日的《申报》报道，护军使和淞沪警察厅都曾下令禁放爆竹。其中，首先讲到了禁放爆竹的原因，主要有四点：一是影响交通。人们尤其是儿童在马路上燃放爆竹后，会造成危险，妨碍交通。“有顽童抛掷金钱炮，拦路嬉戏，殊妨交通”，“波及交通，更形危险”。二是引起流氓衅事。有些流氓借放爆竹，调戏妇女。“有流氓等类，以此炮为调戏妇女之用，沿路抛掷，资为笑乐”。三是视燃放爆竹为陋俗。虽然燃放爆竹已有悠久历史，但它有伤“风化路政”，被认为是一种陋俗，故要禁放“以杜陋俗”。四是扰乱人心。爆竹之声很像枪炮声，在军阀混战的年代里，人们会误认为是枪炮声而造成误会，扰乱人心。“军事甫经结束，人心尚未大定之时，一闻此声，即不免因惊疑而发生误会。”为此，禁止燃放爆竹，亦不得制造和出售。“不得再行燃放，并传谕花炮店，不得制造售卖，以端风化”。“此后，不准再有燃放爆竹情事，倘敢故违，定即拘案，从重罚办，决不宽贷”。也确有人因燃放了爆竹，同时触犯了戒严令而被罚。1925年11月11日的《申报》记载了这样的事。“住居梅园路之瞿慕义及共和路之张福林均因燃放爆竹，违犯戒严令，由司令部宪兵查获送请四区惩办。经刘署长讯明，瞿罚洋5元，张罚洋3元，分别示儆。”

为了控制上海华界的人数，掌握人们的动向，当时也使用调查户口的方式，并规定了《调查户口细则》，以此作为维护治安的一项措施。根据1926年5月17日《申报》的载录，此细则以详细调查上海华界区域内户口的确切数字，随时注意查察居民的身份、职业及其举止为宗旨。同时，它还规定了具体的实施范围，主要是：调查户数和人数、编钉门牌、颁给调查证等。在此细则颁布后不久，调查便开始了，而且是“挨户调查”，调查人是巡警。居民对于调查人员提出的问题，必须详细回答，因为这是一种义务。在淞沪警察厅发布的一个布告里，要求“居民，也要负一种详细答复的义务”。

维护正常交通也是当时法规中的一项内容，且有一系列的规定。依据1919年1月5日《申报》的报道，沪南工巡捐局在当时颁发了一个以规范车辆行驶为主要内容的车辆规则。此规则共12条，分总则、分则两部分。总则重点规定各种车辆在行驶中的一般原则，其中包括：车辆须靠马路左边向前行驶；车辆过桥、通过十字路口或转弯时，要格外缓行；驾驶人员在车辆左转弯时先举左手，右转弯时先举右手，以免车辆冲撞等。分则侧重规定对各种不同车辆的不同要求。如对汽车的要求是：车辆必须坚固完好；车内外须整洁；晚上要燃灯于车的前后；不准与其他汽车争先疾驰；在上、下桥或人车拥挤时，均须缓行；车上要标明号数等。还有，马车、大货车、粪车等也都有相应的规定。此规则同时还规定有罚则。例如，凡伪造各种车辆执照及知情行驶者，查出后要按伪造官文书行为究办，并把车辆没收充公。

在有关交通的规定中，有些是禁止行为。1923年2月22日的《申报》记载：小车及人力车在新铺设的汽车道上行驶，“不惟铁轮入土甚深，道路易于损坏，且与汽车同在一线，运让甚难，危险异常”，所以，规定这类车辆今后“不得再于汽车路上行驶，以避危险而弭事端”。1923年6月1日的《申报》讲：浦东塘工善后局发现，轮渡上的“行旅日多”，以致在轮渡船未用缆绳泊定时，“各乘客一齐起立，拥挤船面，争先登岸，船身侧重”，十分危险，因此规定，乘客在上下轮渡时，不可争先恐后，而要“先下后上，莫乱秩序”，如果再“争先上下”，就要派“巡捕干涉”。1926年5月30日的《申报》又报道：由于近来出现了“各种车辆，往往装载逾重”的情况，故市公所特别规定“限制载重数量”，各种车辆均不可超载。同时，还明列了各种车辆的最大载重量：马车，两轮车至多载4人，四轮车至多载5人，均连车夫在内；小车（即二把手车），载重不得超过500斤。货物不可过高、过长；小货车载重不可超过600斤；大货车（即板车）载重不得超过2000斤；马货车载重也不可超过2000斤，等等。

以上规定中的有些方面，特别是有关打击具有黑社会性质的帮会方面，执行得很不像样。究其原因，主要是它们的许多利益与北京政府并无二致，它们的头目与北京政府的首脑有千丝万缕的联系，甚至还得到他们的赏识、嘉奖。就以黄金荣为例，1923年6月，总统黎元洪下台后，曾到上海驻留3个月，在此期间，黄金荣派人为其保驾，使他十分感动，特制10个纯金牌送给有关人员，以示谢意。1924年9月，上海军阀更迭频繁，但黄金荣始终是他们的结交对象，不是咨议，便是顾问，均为座上宾。他还得到北京政府授予的嘉禾勋章和上校军衔。在这样的情况下，那时上海的帮会，尤其是它们的头目，又怎么会受到法律的制裁？

四、禁赌与禁烟

旧上海的赌博盛行。赌博的方法仍以传统的为主，像搓麻将、斗鸡等。它使一般平民一贫如洗，危害匪浅。这类情况常见于报端。这里仅以1922年2月5日《申报》援引联合通讯社的一则消息为例。这则消息说：家住南车站路德润里锅匠王金生之妻徐氏，乘其夫“于除夕因事回甬”之机，“大胆赌博”，自年初一起，便“日夜奔走，寻觅赌寮”。结果，到年初五止，总共输去“现洋300余元”。此外，连衣服首饰等也不得不“典卖一空”，其状十分凄惨。

上海地方军阀政府在此期间也颁行了一些禁赌法令，仅在1922年至1925年间就有多项。1922年1月淞沪警察厅规定：“查有以赌博为常业，或纠赌渔利者，应即拘拿解（淞沪警察）厅，以凭惩办。”1924年2月，上海县知事公署又规定：对于那些“无赖之徒，纠集党羽，往往在茶坊酒肆之间及偏僻秘密之处，或摇宝牌九，或麻雀掷骰”等赌博者，随时严查，“倘敢故违，定行从严惩办，决不姑宽”。1925年10月淞沪警察厅再次规定：禁止斗鸡赌博，斗鸡场须“勒令停止”。

当时，也确实关闭了一些赌博场所，查获了一批赌徒。据1923年12月2日《申报》报道：1923年11月30日淞沪警察厅受护军使署之令，在闸北的吴淞路口林家花园的一幢洋房内，破获一个“大赌窟”，查获参赌之徒23人，其中“以西洋俄国等籍者为多”。1925年10月7日的《申报》又报道：闸北永兴路西河里曾开设过一个以赌博为目的的“斗鸡场”，“每逢星期六、星期日，斗鸡两天，一班好赌者咸趋之如鹜”，结果被淞沪警察厅查封。尽管如此，禁赌的收效仍几乎是零，赌博之风禁不胜禁，赌徒们视禁赌令为具文。1925年1月28日的《申报》说：“阴历岁首，赌风极盛，此次虽奉警厅长出示严禁，无如若辈视为具文，连日仍兴高采烈”。更有甚者，那些负有禁赌之责的警察也参与赌博。1926年1月，有一巡警在油车街一名为沈长林的家中搓麻将赌博，被陆军的稽查兵当场抓获。

那时，上海除盛行赌博外，还流行吸烟（即吸毒）。为了装点门面，上海地方军阀政府也明令禁烟，其主要措施为以下三个方面：第一，禁止私种烟苗。上海县知事曾不止一次地规定禁止私自种植烟苗（即罂粟），把它作为禁烟的第一步骤。1919年4月27日，又颁令，禁止私种烟草，如有“此等毒物发现，应即报告就近巡警，拿解究办，以绝根株”。1922年5月22日再一次规定：“倘有烟苗发现，立即查明布种之人，从严惩办，勿稍宽纵。”第二，禁止开设烟馆。烟馆是销售和吸食毒品之处，与禁烟关系很大。上海县知事等，于1922年9月下令“清查烟馆”，令“各区烟馆一律封禁、闭歇”，而且，“决不稍事宽假也”。第三，禁止贩运烟土。上海的烟土大多来自外地、外洋，要在上海禁烟不可不禁止贩运。上海的护军使和淞沪警察厅都曾发过布告，严禁贩运烟土，并把烟土作为主要的违禁品。1924年12月护军使在布告中说：“倘再有私行贩运（烟土）及假冒招摇人等，一经发觉，立按军法重惩，决不姑宽。”1925年5月，淞沪警察厅在布告中特别规定要发“运柩护照”，目的是为了“防范假借名义，私运违禁物品”，即防范假借运柩贩运烟土。为了配合以上措施的实施，还另有些办法，如秘密查拿出售烟土者和处分吸烟警察的长官等。1920年1月6日的《申报》载：“近来市上私土充斥，早经禁止云土、川土及新发明之边土等公然出售”，为此，上海县知事和淞沪警察厅长“分饬所属各警区秘密查拿矣”。1925年2月12日的《申报》报道：淞沪警察厅长训令“各区所队”，如发现有警察吸烟，除处罚其本人外，还要给予“该管长官以严重处分，决不宽贷”。

从现有史料来看，上海的海关和地方检察厅等也都曾焚烧过被查获的毒品。据1920年4月15日的《申报》报道：上海海关焚烧了自1911年12月16日至1920年3月19日收缴的各种毒品，“共计烟土烟膏案117起，计重12担33斤3两5钱，又吗啡、高根、海洛因、印度麻、戒烟丸等，共计27起。烟土种类以西比利亚土、波斯土、小土最居多数，其次为烟膏等”。1922年9月5日的《申报》又报道：上海地方检察厅于9月4日焚烧了此年上半年收缴的毒品，“计1008两3钱，烟膏57两5钱，烟灰13两4钱，吗啡7两9钱，以上为原封载明，其余各烟土、烟膏、烟灰、吗啡、烟具等，共计1726件”。

对于吸烟者，上海曾采用设立戒烟所的方法，帮助戒烟。“先行设立戒烟所，劝令吸烟者到所报告戒除，以祛烟毒。”1925年6月，还公布了《上海市设戒烟所简章》，附戒烟所的设立地点、等级及收费、用药、未经允许离所者的缴费等都作了明确规定。此简章说：先在上海华界设立两个戒烟所，一附设在南市三泰码头公立上海医院内；二设在南车站路东煤屑路新普育堂东首。戒烟所内的条件分三等，前两等需收费，费用含饭食、药资（不含戒烟费），其中，第一等每日缴费2元4角，第二等1元3角，第三等不收费；用药“中正和平，不吐不泻”，体强瘾浅者“旬日内可以戒净”，体弱瘾深者，两个星期也可“尽绝”；所内的戒烟者“非经医生许可，不得中途出外”，凡未经允许而离所的，要另收戒烟费，按“头等每日2元，二等每日1元，三等每日半元”的标准收取。但是，上海吸烟成风，吸烟者不计其数，仅两所戒烟所能解决什么问题呢？

禁烟的收效微乎其微。1926年上海华界仍存在大量贩售烟土的情况。1926年4月29日的《申报》引用东南通信社的消息称：“昨据确报，华界土商，连日运动恢复营业，已告成熟，由张仰记、胡玉记组织五福公司”经销，而且“于前日由白龙港运入（烟土）240箱”。1926年7月23日的《申报》又援引《上海日报》的消息说：“自下本埠私贩烟土大行家共有25家，其资本共约150万元。此外，小行家及燕子窠更不计其数，计自本年1月以来，私运入口之烟土已不下3000吨”。对于这种情况，有人在数年前就已作了概括性的总结：“鸦片之供给愈禁而愈多，吃鸦片之风亦愈禁而愈盛。”究其原因，其中之一是非法渔利者在作怪。“不禁则鸦片之价廉，一禁则鸦片之价贵。价贵则包种者之利息厚，包运者之利息亦厚，开烟窟者之利息亦愈厚。于是，不知不觉产生一种靠鸦片吃饭之人。靠鸦片吃饭之人愈增愈多，即鸦片之供给亦愈增愈多。”此话不无道理。

五、其他方面

这个时期还有一些其他方面的法规。

上海地方机构组织方面的法规是其中之一。较为典型的是参议会组织法。据1926年5月6日《申报》的载录，在淞沪商埠督办公署中设置了参议会，并有关于其组织的规定，具体内容是：设立参议会的目的，是为了满足督办公署“因实行职务集思广益”的需要；参议会设参议9人，均由督办公署“聘任”；参议会会议由督办公署组织“召开”，议决的问题由“督办裁决”；参议会开会时需要的记录等人员，均由督办总务处“临时派员”，等等。从这一规定可知，当时的参议会只是一个附属于督办的咨询机构，不具有地方议会的性质。

那时，一方面社会腐败现象触目可见，另一方面又对一些文艺小说控制很严，连言情小说也在禁阅之列。1922年7月4日《申报》说：7月3日警署的警务处发出通令，要求查禁“爱情小说”。这个通令的大致内容是这样的：小说固然“可以应时势之要求，同文物之新理”，特别是那些“优美小说，其影响于国家社会，实非浅鲜”。但是，言情小说“一般青年子弟，一经阅看，往往心醉神迷，殊与风化上大有关系”，因此，要“一体查禁”。

有关药品管理方面的规定也是当时法规的内容之一。据1923年2月3日《申报》的报道：上海颁行了《中西药店注册暂行章程》和《特许执照暂行章程》两个法规。前者共8条，规定了上海的中西药店均须领取执照并合法经营，内容主要是：上海的中西药店均应在呈请违禁品管理局，转呈内务部注册，发给执照后，“方准营业”；在呈请注册报告中，要写明店的资本金额、制售药品的种类及年销量的概数、股东及经理的姓名和籍贯等；提交永不私售违禁品的保证；发现药店有不法行为，得“取消注册，追缴营业执照，停止营业”等。后者共10条，规定了上海特许经营麻醉品的药店取得营业执照及一些应依法经营的事项，内容主要是：凡是要求运售吗啡、高根、海洛因等麻醉品的药店，应呈报“违禁药品管理局，转呈内务部，核发特许照”；特许商店要详细登录买卖麻醉品的数量和购买者的姓名、职业、住址，并“每3月后，报由违禁药品管理局查核，转呈内务部备案”；违禁药品管理局可随时派人“密查各药店所售药品数量，是否与执照所载相符”，如果不符及有不正常情况的，“应交由该管官厅依法惩办”等。

淞沪警察厅多次发出“取缔售卖食物”布告，规定了不准出售的食品。这里以1919年7月23日发布的《取缔章程10条》和1921年7月22日发布的《取缔简章10条》为例。《取缔章程10条》规定有以下情况的食品“不准售卖”：自死物、猪牛肉未盖印的；菜蔬水果已经霉烂变色的；搀和生水和冰块的冰淇淋及凉粉汽水；不开的茶水和馊茶叶水；染病的牲畜、隔夜的鱼肉及一切油腻物；无纱罩覆盖的刀切西瓜等。违者，“定行惩罚，决不宽贷”。《取缔简章10条》也规定有不准出售的食品，其中大部分与《取缔章程10条》中的相同，仅有3条为新增：鱼馁肉败不准售卖；熟肉、糖果、熏炙等物，须用铅纱罩护，违者禁售；其他一切妨碍卫生之食物饮料，不准售卖。1922年6月12日，又发布了同样内容的布告，要求市民遵守。它们的颁布时间均在夏初，主要是考虑到夏令时节“天气炎热，时疫流行，居民食物、饮料关系卫生非浅，偶一不慎，最易发生疫疠，妨害卫生”，所以作出规定，“从严取缔”。

关于卫生方面的立法，还有禁止抛尸和沿河抛垃圾的规定。上海乡民因贫困，没有条件把尸棺掩葬，所以便出现了这样的情况：“常见无数尸棺暴露野中，有的腐烂秽臭，有的浸在水中，凄惨情形，令人酸鼻”，究其原因，“或因缺乏经济，或因没有地方，在乡民确有万不得已的苦衷”。面对这一情况，上海县知事不是从根本上去帮助乡民解决困难，而是硬性规定“要把未葬的尸棺一律掩埋，倘有不肯遵照办理，从严拘罚”。这样的规定怎能得到实施？这是在市郊，在城市则是另一番情形：沿浜房屋“随意抛掷垃圾”情况严重，以致“横浜河久形淤塞”。对此，沪北工巡捐局明令：“不得沿河抛弃垃圾”。

另外，在1919年淞沪警察厅发布垃圾处罚专则，规定乱倒垃圾者要被罚。此专则规定的乱倒垃圾行为包括：早上10时以后倾倒垃圾于路的；不倾倒垃圾于垃圾箱的；见有人在自己门前倒了垃圾后不阻止、不清扫又不报告就近警察的；把菜、果皮壳、瓦砾等倒弃在道路的；行人将口食瓜果的皮壳随路抛弃的；随路便溺的等。犯有以上情况者，“处以3角以上5元以下之罚金”。

虽然有以上规定，但华界的卫生状况依然很差，因此而犯病者仍然很多，不管是冬是夏，都是如此。1922年1月3日的《申报》说：近来“天花、红痧、喉症等疫痕，至今仍未稍衰”，仅北河南路某里，一个星期内“患疫而不活者，有17口之多”。1922年7月28日的《申报》又报道：今年患霍乱重症的“已近500人”，由于医院“不能收容多数病人，故凉棚下及路隅坑侧，皆睡满病人”。

北京政府时期，上海地方法规涉及的范围已较以前为广，内容也较以往为多，但是有相当部分实际的实施情况很糟糕，与立法的本意距离较远，所以，当时上海地方法制的整体情况仍较为混乱。