第一章 总则

【本章导读】

作为《河北省优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第一章，“总则”一章共由七个法律条文组成，分别对《条例》立法目的与立法根据、适用范围与调整对象、基本原则与总体要求、政府及有关部门法定职责、市场主体法定义务、奖励与宣教机制、举报投诉制度进行了规定。作为法规的首章，“总则”是对整部法规的纲领和全局内容的概括性规定。由内容所决定，“总则”并不是法律制度创新的“富矿”所在。但对于“优化营商环境”这样一部创制性立法，《条例》也在一定程度上实现了立法创新。

【本条主旨】

本条是关于《条例》立法目的和立法根据的规定。

【本条释义】

一般认为，所谓目的，是指预先所设想的行为目标，目的的设定直接关系行为的结果，目的的科学设定至关重要。对法律制定而言亦是如此。任何法律都有其立法目的，立法目的是法律制度构建、法律规则创制的精神指引。依据立法技术规范要求，关于立法目的的规定一般应当作为法律正文的第一条，《条例》遵循了这一要求。从立法实践来看，某部法律的立法目的可以有多项内容和不同层次。依据本条规定，《条例》立法目的包含以下三个层次：（1）核心目的。《条例》的制定因营商环境优化要求所致，期冀通过立法的方式为营商环境的优化提供强有力的制度保障，因此，本条开宗明义地规定，优化营商环境是《条例》的核心目的所在。这是由优化营商环境的重要性所决定的：首先，优化营商环境是针对我国经济社会发展所面临瓶颈的精准发力。当前在我国经济社会发展中还存在一些突出问题，突出表现为发展的不平衡不充分，而这些问题的存在均与营商环境欠优、放管服改革滞后具有直接联系。为此，在全面深化改革重大挑战面前，应当选择优化营商环境作为突破口之一。其次，优化营商环境，就是解放生产力，就是提高综合竞争力，营商环境是一个地区、一个国家发展最为重要的软实力。最后，优化营商环境也是净化社会风气、打造法治国家的必然要求。将优化营商环境确立为《条例》的核心立法目的，就意味着《条例》相关制度的构建、相关规则的创制需以优化营商环境为出发点和最终归宿，决不能偏离这一主题。（2）直接目的。除对《条例》的核心目的予以明确规定外，本条还对《条例》的直接目的进行了规定，即“提高政务服务质量，规范行政权力运行，保护市场主体合法权益，激发市场主体活力”。理论和实践均证明，营商环境的关键在于市场主体，营商环境不佳往往表现为市场主体活力不足、合法权益受损，因此，优化营商环境的核心在于保护市场主体合法权益、激发市场主体活力。同时，市场主体合法权益是否得以有效保护、活力是否得到有效激发也是评价营商环境状况以及相关工作的根本标准。优化营商环境应以市场主体的期待和诉求为导向，要精准回应市场主体的现实关切，要以有效保护市场主体合法权益、全面激活市场主体活力为根本遵循。营商环境优不优，关键要看市场主体活不活。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确指出，“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利。”理论和实践还证明，政府是关涉营商环境的另一关键主体，政府服务质量的高低、行政权力运行的优劣是决定营商环境的关键因素。营商环境不佳往往和政府服务质量低下、行政权力运行不力直接相关，而营商环境的优化则直接取决于政府服务质量的提高和行政权力运行的规范。优化营商环境，政府义不容辞。只有做好简政放权的“减法”、市场监管的“加法”和优化服务的“乘法”，才能换得营商环境的改善与优化。因此，“提高政务服务质量，规范行政权力运行”是《条例》制定的又一直接目的所在，并且是“保护市场主体合法权益，激发市场主体活力”的关键环节所在。李克强总理在《政府工作报告》中就强调指出，2018年中央政府须扎实做好的重点工作之一，就是要“坚持把发展经济着力点放在实体经济上，继续抓好 ‘三去一降一补’，大力简政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量。”（3）根本目的。营商环境是经济社会发展的生命线，优化营商环境是促进经济社会的头等大事、是增强经济社会发展的内生动力。优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，只有形成一流的营商环境，才能换得一流的经济社会发展，优化营商环境正是针对经济社会所面临发展瓶颈的精准发力。因此，本条明确规定，促进经济和社会全面发展是《条例》制定的根本目的所在。

除对立法目的进行规定外，本条还对《条例》的立法根据进行规定。一般认为，所谓立法根据，是指某项法律制定所依赖的法律和事实根据。其中，法律根据主要是指某项法律的上位法依据。在我国，除宪法外，各项立法一般都要写明其立法根据。其中，法律的制定要以宪法为根据；行政法规的制定要以宪法、法律为根据；部门行政规章的制定要以法律、行政法规为根据；地方性法规的制定要以本行政区域的具体情况和实际需要为根据，并且不得同宪法、法律、行政法规和上级地方性法规相抵触。由于本《条例》属于创制性立法，目前尚无直接的上位法作为立法根据，因此，本条将《条例》的立法根据概括表达为“根据有关法律、行政法规”。这一技术处理不仅符合当前关于营商环境的立法现状，也为法律革新留下必要空间，即随着营商环境优化法治化进程的加快，尤其是当国家层面对营商环境优化进行专门立法之时，《条例》关于立法根据的规定亦能契合上位法的规定与要求。同时，由于本《条例》系省级地方性立法，因此，“本省实际”是本《条例》的事实依据。从《条例》其他章节及相关法律条文的设计、主体法律制度的构建来看，确实全面落实了这一要求，即准确定位于我省省情，尤其是我省营商环境的实际情况，进而极大地增强了法律的可适用性、制度的针对性。

【本条主旨】

本条是关于《条例》适用范围和调整对象的规定。

【本条释义】

适用范围是法律的核心要素，也是法律制定所须解决的基本问题。本条即是对《条例》适用范围的规定，其主要解决了两个问题：一是《条例》适用的地域范围，二是《条例》适用的主体范围。依据本条规定，《条例》适用的地位范围为本省行政区域，这与《条例》作为省级地方性立法的自身属性高度契合；而《条例》适用的主体范围则是指“本省行政区域内的各级机关、有关单位及其工作人员履行优化营商环境职责及其相关活动”。如上文所述，由营商环境自身特点和经济社会发展的实际情况所决定，在营商环境的优化上，政府作用的发挥、政府行为的规范至关重要，唯有有效提高政务服务质量和科学规范行政权力运行，方能实现营商环境的根本改善和促进营商环境优化的核心目的。但需要说明的是，对《条例》适用主体范围的界定应作广义上的理解，我们这里所称的“各级机关、有关单位及其工作人员”并非仅限于政府层面，而应有更广义的解读，其应当是指关涉公权力运行、公共服务提供、优化营商环境职责履行的省内各级机关、有关单位及其工作人员。可以这样理解，凡是行使公权力、提供公共服务的机关、单位及其工作人员均具有优化营商环境的法定职责，因此，其活动与行为应受《条例》所调整规范。这是既有实践的经验所得，也是现实情况的必然之需，唯有作广义解读，方能真正确保相关法律规定有效发挥其应有作用，并最终促进优化营商环境目的的全面实现。

除对适用范围予以规定外，本条还对《条例》的规范对象——营商环境进行了界定。需要补充说明的是，营商环境这一“新生事物”，学界对其概念界定还存在不同认识，也正因如此，其他兄弟省市的相关立法（如2016年通过的《辽宁省优化营商环境条例》、2018年通过的《陕西省优化营商环境条例》）并未对营商环境的概念进行界定。由此决定本条对于营商环境概念的界定意义重大，其为营商环境优化领域未来相关立法提供了重要参考，而更为重要的是，为本《条例》相关制度的构建、相关规定的适用奠定了坚实基础。因为，按照一般法理，概念是制度构建与规则设定的基础，概念清晰准确不仅是制度科学构建、规则准确设定的前提性基础，而且是法律准确适用的必要保障。

依据本条规定，所谓营商环境，是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的有关外部因素和条件。由此规定可知，对营商环境概念的界定是以市场主体为依托，以市场准入、生产经营、市场退出等为线索，这与营商环境的自身特点、核心需求紧密契合，与《条例》的立法目的有机衔接。除对概念予以明确界定外，本条还对营商环境的核心内容进行具体规定，主要包括政务环境、市场环境和法治环境三个层次。一般认为，营商环境是一个影响市场主体活动、关涉市场主体利益、涵盖经济、政治、法律、社会等诸多要素的复合型系统，其具有开放性和生长性的显著特征，但又具有相对的稳定性，而政府环境、市场环境和法治环境无疑是其核心领域所在。由此可见，本条规定抓住了营商环境优化的关键，扣紧了营商环境优化第一颗“扣子”，进而为相关制度的构建和相关规则的创设打下了坚实的基础。

【本条主旨】

本条是关于优化营商环境基本原则与总体要求的规定。

【本条释义】

一般认为，所谓法律原则，是指集中反映法的一定内容的法律活动的指导原理和准则。较之于具体法律规范，法律原则能够更直接地反映出法的内容、法的本质。法律原则的作用体现于不同领域，在法律制定中，其直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向，是法律制度内部和谐统一的重要保障，对法制改革具有导向作用；在法律实施中，其不仅能够对法律解释和法律推理起到指导作用、对法律漏洞起到补充作用，而且能够成为自由裁量权行使合理范围的确定依据。法律原则是法律纲领之所系，是法律所应坚持的最基本的东西，一部法律，有了原则就有了中心，全法就易于成为一个内在联系的整体。因此，法律原则是法律必须具备的组成部分。

依据本条规定，在优化营商环境中，应当坚持如下基本原则：（1）依法依规。2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”营商环境优化亦应秉持法治思维，唯有做到科学立法、依法行政、公正司法、全民守法，方能实现营商环境优化之既定目标。但是需要予以强调的是，对“依法依规”原则宜作广义理解，其既是指要依据相关法律规定，也是应当遵循有关政策规定。（2）公开公正。这里的公开与公正主要是对行使公权力、提供公共服务的各级机关、有关单位及其工作人员的要求。所谓公开，就是要求各级机关、有关单位及其工作人员在履行优化营商环境职责、实施优化营商环境活动时，应当做到公开、透明，确保市场主体、行政相对人和社会公众的知情权得以有效实现；所谓公正，就是要求各级机关、有关单位及其工作人员在履行优化营商环境职责、实施优化营商环境活动时，要确保立场中立，要全力维护公平正义，保障法律面前人人平等和机会均等，禁止歧视对待。（3）廉洁高效。其核心要求有两点：一是要做到廉洁从政、廉洁用权，清白做人，干净做事；二是要提高效能，增强执行力和公信力。需要强调的是，对于履行优化营商环境职责、实施优化营商环境活动的各级机关、有关单位及其工作人员而言，一定要增强履职尽责意识，要知悉“为政不廉是腐败，为官不为也是变相腐败”的道理。古人有云，“仕而废其事，罪也”。（4）平等保护。法律意义上的平等保护主要是指对所有主体在适用法律时不能区别对待，要确保其法律地位平等。这里的平等保护，主要是对市场主体而言的。在优化营商环境工作中，一个基本的要求就是要实现对所有市场主体的平等保护，依法平等保护各类市场主体的合法权益。理论和实践均证明，没有平等保护，不仅无法构建优良的营商环境，而且将会损害市场经济的根基。（5）诚实守信。“人而无信不知其可也”。诚信是中华民族的传统美德，是中国人安身立命的基本规范和行为准则，不论过去还是现在，诚实守信的价值理念永不褪色。在优化营商环境问题上，诚实守信首先是对履行优化营商环境职责、实施优化营商环境活动的各级机关、有关单位及其工作人员来说的，是其行使公权力、提供公共服务的基本要求。同时，诚实守信也是对各类市场主体的法定要求，是其行为的基本准则。我们应当清楚地认识到，市场主体的诚实信用要求至关重要，是社会信用体系建设的重点所在，是市场秩序得以有效维护、经营成本得以有效降低、营商环境得以有效改善的关键所在，是市场主体可持续发展的生存之本，是各类经济活动高效开展的基础保障。（6）权责一致。作为社会主义法治理念的基本要求和行政法治的基本原则，所谓权责一致，其基本含义是指职权与职责的一体、权力与责任的统一，职权的赋予实际上也是职责的赋予，权力的行使须以责任的承担为前提，违法或不当行使职权应当依法承担相应法律责任。在营商环境优化问题上，对于履行优化营商环境职责、实施优化营商环境活动的各级机关、有关单位及其工作人员而言，必须要采取积极的措施和行动依法履行法定职责，不得擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

除对基本原则作出规定外，本条还对优化营商环境的总体要求作出了明确规定，具体来说，包括以下两个层次：（1）发挥市场在资源配置中的决定性作用。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。“使市场在资源配置中起决定性作用”是十八届三中全会所提出的一个重大理论观点，是全面深化改革，尤其是深入推进经济体制改革的必然要求，是坚持社会主义市场经济改革方向不动摇的必然结论。当前，我国社会主义市场经济体制虽已初步建立，但尚存不少问题，如市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象仍广泛存在，又如因生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足的现象并存。现存问题解决不好，社会主义市场经济体制难以完善，而问题解决的关键就在于，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，理论和实践均证明，市场配置资源是最有效率的形式，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。在优化营商环境问题上，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要从广度和深度上积极稳妥推进市场化改革，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，就是要加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。（2）更好发挥政府作用。在经济体制改革问题上，《决定》除提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”外，还提出要“更好发挥政府作用”，进而处理好政府和市场的关系。其主要就在于，目前在经济发展过程中，还存在政府干预过多、监管不到位等突出问题，部门保护主义和地方保护主义还大量存在。但实际上，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。“更好发挥政府作用”，意味着要推进政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推动要素自由流动，保障市场主体依法平等参与市场竞争。本条对“更好发挥政府作用”这一要求进行了细化，即要“推进政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革”，在与发挥市场决定性作用形成合力的基础上，“推动要素自由流动，保障市场主体依法平等参与市场竞争”，进而实现优化营商环境的既定目标。更好发挥政府作用的关键在于，要进一步做好简政放权的“减法”、做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，更好发挥政府作用，以主动服务、优质服务让群众舒心、企业顺心。

【本条主旨】

本条是关于优化营商环境政府及有关部门法定职责的规定。

【本条释义】

作为关涉营商环境的关键主体之一，政府服务质量的高低、权力运行的优劣直接关系营商环境的建设状况。优化营商环境需要更好地发挥政府作用，而政府作用更好发挥的关键是职责的明确。本条就是对优化营商环境政府职责的明确规定，以法律形式明确政府优化营商环境职责，有利于督促政府积极作为，全力推进营商环境的改善与优化。《条例》对于优化营商环境法定职责的明确主要体现在以下方面：

一、明确规定政府主要负责人是本行政区域优化营商环境的第一责任人

抓“牛鼻子”是习近平总书记治国理政的重要方法论。自2015年2月在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上首次正式提出“关键少数”这一概念后，习近平总书记在不同场合多次强调，抓工作要“从人抓起”“关键在人”，而抓住领导干部这个“关键少数”，就等于抓住了“牛鼻子”：脱贫攻坚，“党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人”；深化改革，“党政主要负责同志要亲力亲为，扑下身子抓落实”；从严治党，“关键是要抓住领导干部这个 ‘关键少数’，从严管好各级领导干部”; ……《条例》明确规定政府主要负责人是本行政区域优化营商环境的第一责任人，正是习近平总书记抓“牛鼻子”治国理政方法论在优化营商环境问题上的具体应用，该规定至少具有以下含义：（1）在本行政区域营商环境的优化上，政府主要负责人应负有领导责任。为推进本行政区域营商环境的改善与优化，政府主要负责人应当用真心，使真劲，应当抓紧抓实，抓出成效，要全力推进政府职能转变，要有效强化服务型政府建设，要积极创新行政管理方式。（2）在本行政区域营商环境的优化上，政府主要负责人应承担示范责任。“教者，效也，上为之，下效之”。领导带头就是鲜明的旗帜，上级垂范就是无声的命令。“上面偏出一尺，下面就要跑出一丈”。领导干部只有带好头、做榜样，才能成为无声的命令，产生强大的感召力。习近平总书记提出抓“关键少数”，其目的就是要立起“信号塔”和“标杆尺”，就是要让“关键少数”发挥关键作用。“己不正，焉能正人”。在优化营商环境问题上，政府主要负责人一定要充分发挥模范带头作用，通过层层立标杆、级级作示范，形成优化营商环境的强大引领力量。唯有如此，才能产生“以上率下”的带动效应，才能推动各部门、各单位积极投身于优化营商环境工作之中，才能形成全社会共筑优良营商环境的良好态势，也才能最终实现优化营商环境的既定目标。（3）优化本行政区域营商环境是政府主要负责人的法定职责所在。“为官避事平生耻”，领导干部就要有担当，习近平总书记抓“关键少数”最终落在抓责任上。“关键少数”不仅要发挥关键作用，而且要担负关键责任。《条例》对政府主要负责人是本优化营商环境第一责任人的明确规定，不仅要求政府主要负责人在优化营商环境问题上要勇于挑最重的担子、敢于啃最硬的骨头、善于接最烫的山芋，要干事不避事、担责不塞责，要拎着乌纱帽干事而不是捂着乌纱帽做官，而且意味着一旦所在行政区域营商环境优化工作推进不力，致使营商环境改善程度不明显，甚至出现恶化时，作为第一责任人的政府主要负责人要为此承担责任，并且是要承担强制力与惩罚性最为突出的法律责任。

二、明确规定政府优化营商环境法定职责的核心内容

从《条例》的规定来看，各级政府在优化营商环境方面所负有的法定职责主要体现在以下方面：

（一）加强对优化营商环境工作的领导

“率军者披坚执锐，执戈者方能战不旋踵”。依据《条例》规定，“加强对优化营商环境工作的领导”既是对政府法定职责的概括性表达，也是政府法定职责的首要内容。其意味着，对本行政区域营商环境的优化，政府主要负责人不仅要亲自抓、亲自管，要以身作则、身体力行，要坚持以上率下、形成“头雁效应”，要一级做给一级看、一级带着一级干，而且要有大局观，要有效统率本行政区域的优化营商环境工作，要明确优化营商环境的前进方向，要紧盯优化营商环境的既定目标，要制订优化营商环境的具体规划、计划与方案，要推进优化营商环境工作方式、方法与措施创新，要带动全社会积极参与到营商环境优化工作之中，要形成优化营商环境“一盘棋”的良好态势。“举网以纲，千目皆张”。对于作为“关键少数”的各级政府主要负责人而言，唯有切实加强对优化营商环境工作的领导，优化营商环境工作才能风生水起，才能顺利实现既定目标。

（二）推进政务诚信建设

“人无信不立，国无信不强”。诚实守信是中华民族的传统美德，诚信是社会主义核心价值观的重要内容，而信用则是市场经济的“基石”。因此，诚信建设至关重要，并且其关键环节在于政务诚信建设。其原因在于，政府不仅是社会制度的制定者、执行者和维护者，而且是公共道德的示范者。因此，政务诚信有“第一诚信”的美誉，是社会诚信之本，而各类政务行为主体的诚信水平则对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。政务诚信建设不仅直接关系政府公信力，而且关乎民主法治、公平正义的实现，对社会主义市场经济发展和和谐社会建设亦具有举足轻重的意义。2016年12月22日国务院颁布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确指出，加强政务诚信建设，是落实“四个全面”战略布局的关键环节，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革和加快转变政府职能、提高政府效能的必然要求，是社会信用体系建设的重要组成部分，对进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要而紧迫的现实意义。而依据《条例》的规定，“推进政务诚信建设”是各级人民政府履行优化营商环境法定职责的核心内容之一。这是由政务诚信的地位与作用所决定的，作为社会信用大厦的顶梁柱，其是联系政府与包括市场主体在内的广大公众关系的纽带，始终贯穿于政府与公众的互动活动之中，政府诚信建设的好坏直接影响其他社会主体的诚信和整个社会信用体系的建设。孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”只有政府带头讲诚信、说实话、办实事，认真负责，才会在全社会营造出诚信之风。加强以政务诚信为核心的社会诚信体系建设，是完善社会主义市场经济体制的基础性工程，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用、规范市场秩序、降低交易成本、增强经济社会活动等可预期性和效率。依据《指导意见》的规定，政务诚信建设应当坚持依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒等基本原则，并应探索构建广泛有效的政务诚信监督体系、建立健全政务信用管理体系。在此基础上，应加强政府采购、政府和社会资本合作、招标投标、招商引资、地方政府债务、街道和乡镇等重点领域的政务诚信建设。毋庸置疑，这也是我们通过推进政务诚信建设以优化营商环境的工作思路和重点内容所在。

（三）建立优化营商环境工作协调机制

由营商环境的复合性、开放性、生长性等显著特征所决定，营商环境的优化是一项系统工程，其涉及政务、市场、金融、法治、社会等多个方面，关涉地区社会风气、工作作风、制度规范、干部精神面貌等多重因素。由此决定，营商环境的优化需要全社会的共同努力，尤其是需要行使公权力、提供公共服务的各级机关及有关单位积极参与，有效作为。由于营商环境优化的多主体介入、多部门参与则很有可能会带来信息沟通不畅、部门协调不力、工作摩擦出现等诸多问题，进而减损优化营商环境的工作效率、迟滞优化营商环境的工作进程，并最终影响到优化营商环境既定目标的实现。为此，极有必要建立有效的工作协调机制，以实现增加工作动力、提供工作效率、增强部门协同能力的积极效应。正是基于这样的考虑，《条例》明确规定，“建立优化营商环境工作协调机制”以“协调解决营商环境中存在的重大问题”是政府优化营商环境这一法定职责的又一核心内容。其基本要求是，各级机关、有关单位应当在相应政府的领导下，树立优化营商环境“一盘棋”的工作思想，根据政府的统一部署，密切配合、协调联动、减少摩擦、防止矛盾，厘清部门工作职责、理顺部门间工作协调流程，建立齐抓共管、合力争优的工作机制，形成上下贯通、内外衔接、整体作战的工作格局，实现优化营商环境工作的有序、高效推进，并最终促进优化营商环境工作目标的早日实现。对营商环境中存在的重大问题，相应政府应当在充分沟通的基础上及时予以协调解决。

三、明确规定政府履行优化营商环境职责的具体目标

2017年7月17日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平在中央财经领导小组第十六次会议上发表重要讲话强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。习近平总书记的这一论断为营商环境的优化指明了具体目标。而《条例》则将其上升到了法律的高度，将其明确为政府履行优化营商环境职责的具体目标。这一规定的意义重大，通过对政府优化营商环境目标的明确规定，为确保政府在优化营商环境问题上找准了工作目标、明确了工作方向。其中，所谓稳定，可以理解为我们所要努力营造的营商环境首先应当是稳固安定的，在一段时期内不会轻易变化，就政府职责履行而言，其可以具体表现为政府营商政策的相对稳定，对于市场主体而言，相关政策应当一以贯之而不能朝令夕改。

四、明确规定政府有关部门的法定职责

除对政府职责进行明确规定外，《条例》还对政府职能部门的法定职责进行明确规定，即“政府有关部门应当按照各自职责做好优化营商环境工作”。这一立法模式有别于一般立法，即没有像其他法律那样对政府有关部门进行具体列举，而仅仅是进行了概括性规定。这一规定高度契合营商环境的特点，由于营商环境具有复合性、开放性和生长性等显著特点，其涉及领域多且仍在不断拓展，所以，如果像其他法律一样采取列举式的规定，将很有可能造成“挂一漏万”的后果。对政府职能部门概括性的规定，为法律的准确适用留下了空间，也有利于督促所有行使公权力、提供公共服务的政府职能部门积极参与优化营商环境工作，进而促进营商环境优化工作目标的顺利实现。对于政府有关部门而言，其应当树立“不抓营商环境是失职，抓不好营商环境是不称职，破坏营商环境是渎职”的理念，在优化提升营商环境中，要主动作为、积极有为。从2016年12月22日国务院办公厅所发布的《关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》以及2017年9月14日河北省发展和改革委员会发布的《关于印发河北省公平竞争审查工作联席会议制度的通知》规定来看，营商环境优化所涉政府有关部门应当包括但不限于：发展改革、教育、科技、工业和信息化、民政、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生、人民银行、国资、税务、工商、质检、新闻出版广电、食品药品监管、知识产权、法制办、银监、证监、保监、能源、人力资源社会保障、国土资源、林业、体育、安全监管、旅游发展、人防、供销社等部门。

【本条主旨】

本条是关于优化营商环境市场主体法定义务的规定。

【本条释义】

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中明确提出，要“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”，以“加快完善社会主义市场经济体制”。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中强调指出，要“不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量”，而“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，要破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利”。作为国民经济的细胞，作为市场经济的主角，市场主体活力的激发对促进经济持续健康发展至关重要，是实现财富积累、就业岗位创造、综合国力增强的重要保障。而对于市场主体而言，营商环境好比空气、阳光和水，唯有环境适宜、优良，市场主体才能焕发出生机与活力，才能做大做强。“营商环境的优不优，要看市场主体的活不活”，优化营商环境是为了促进市场主体的更好发展，优化营商环境应以市场主体的期待和诉求为导向，努力调动其积极性、主动性与创造性。从市场主体的视角来看，营商环境的评价标准至少包括以下方面：市场主体合法权益的保护程度；市场主体活力与潜力的激发程度；市场主体对公共服务的满意程度；对市场主体现实关切的回应程度等。同时，需要强调指出的是，作为营商环境的关键主体，市场主体亦有义务有责任为营商环境的优化采取应有行动，营商环境的优化是一项系统工程，需要全社会的共同努力，需要形成人人都是营商环境优化助力者的良好态势和浓厚氛围，而市场主体作用的发挥亦至关重要。正是基于这样的考虑，《条例》对市场主体在营商环境优化中的义务予以了明确规定，以期充分发挥其应有作用，并与政府作为形成合力，促进营商环境优化既定目标的顺利实现。

依据《条例》规定，市场主体在优化营商环境工作方面，应当履行如下法定义务：

一、遵守法律、法规

亚里士多德曾言，“虽有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能实现法治”。人民是法治建设的主体，是法治国家的主人。只有人人参与的法治，才具有坚实的社会基础。党的十八届四中全会提出，要“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，将守法提升到与立法、执法、司法同等重要的高度；党的十九大报告强调，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，全民守法就是指全体公民要对法律普遍遵守执行，只有让法律成为全民信仰，增加全社会厉行法治的积极性和主动性，才能最终建成社会主义法治国家。2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还明确指出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须“坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”市场经济就是法治经济，遵守法律不仅是建设社会主义法治国家的应有之义，同时也是优化营商环境的基本要求。其中，市场主体的守法至关重要。《条例》将遵守法律法规明确规定为市场主体的首要法定义务，其意味着，在生产经营中，市场主体应当从行动上对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。需要补充说明的是，对于市场主体的守法宜作广义上的理解，既包括法律义务的履行，也包括法律权利的行使，其有助于增强人们的守法积极性、自觉性以及促进法的全面实现。履行法律义务就是指应当按照法律的要求作出或不作出一定的行为，行使法律权利则是指通过自己作出一定的行为或者要求他人作出或者不作出一定的行为，进而保证自己的合法权利的实现。2017年9月8日中共中央、国务院发布的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》更是明确指出，作为重要市场主体的企业家“要自觉依法合规经营，依法治企、依法维权，强化诚信意识，主动抵制逃税漏税、走私贩私、制假贩假、污染环境、侵犯知识产权等违法行为，不做偷工减料、缺斤短两、以次充好等亏心事，在遵纪守法方面争做社会表率”。

二、遵守社会公德、商业道德

一般认为，所谓社会公德，是指人类在长期社会生活实践中逐渐积累起来的、为社会公共生活和社会交往所应遵守的最简单、最起码的行为准则，是生活于社会中的人们为了群体的利益而约定俗成的应该做什么和不应该做什么的行为规范。社会公德是人类社会生活最基本、最广泛、最一般关系的反映，是维护社会成员之间最基本的社会关系秩序、保证社会和谐稳定的最起码的道德要求。从本质上讲，社会公德是一个国家、一个民族或者一个群体，在历史长河中、在社会实践活动中积淀下来的道德准则、文化观念和思想传统，是人类社会文明成果的沉淀和积累。社会公德具有基础性和全民性的显著特征，所谓基础性，是指社会公德位于社会道德体系的基础层次，是最起码的道德准则，是为维护社会公共生活的正常进行而提出的最基本的道德要求，而遵守社会公德则是对社会生活中每个人的最低层次的道德要求；所谓全民性，是指社会公德是社会全体成员都必须遵守的道德规范，否则就要受到社会舆论谴责。正是基于社会公德的重要性，《条例》明确规定，遵守社会公德是市场主体的法定义务所在。市场主体这一法定义务的明确，不仅有助于营商环境优化既定目标的顺利实现，而且对社会公共生活正常秩序的维护也至关重要。

作为道德规范在商业活动中的具体应用，商业道德的核心功能在于，从分析商业的本质入手，为人们提供了判断商业活动是否符合道德规范的行为准则。一般认为，中国的商业道德产生于先秦，其基本框架形成于西汉，以司马迁的《史记·货殖列传》为标志，市不豫贾、诚实守信、货真量足、勤劳经营、节俭生活、和睦有礼、爱国守法、乐善好施等均是重要的商业道德规范。商业道德不仅为一定的社会经济和文化所决定，而且也反作用于一定的社会经济，对商业活动具有重要的指导意义。《条例》将遵守商业道德明确规定为市场主体的法定义务，其意味着，在从事商业活动中，市场主体应当树立正确的商业道德价值观，加强商业道德建设，遵守商业道德规范，提高商业道德水准，形成并珍惜良好商业信誉，唯有如此，才能保障市场主体在市场经济大潮中实现健康发展，也才能促进营商环境优化既定目标的顺利实现。

三、诚实守信

“人无信而不立，企无信而无为”。诚实守信不仅是中华民族的传统美德、中国道德文化的核心，而且是企业生存、发展、壮大的基石，是企业立足市场的根本。在营商环境优化问题上，诚实守信不仅是行使公权力、提供公共服务的基本要求，同时也是对各类市场主体的法定要求，是其行为的基本准则。正是基于这样的考虑，《条例》明确规定诚实守信是市场主体的法定义务之一，其意味着，市场主体应当将诚实守信理念贯彻到生产经营的全过程之中。“对人以诚信，人不欺我，对事以诚信，事无不成”。在现代市场经济中，诚信不仅是一种道德规范，也是能够为市场主体带来经济效益的重要资源，在一定程度上甚至比物质资源和人力资源更为重要，是市场主体的生命线和立身之本。因此，无论是基于法定义务承担的要求，还是基于自身发展的考虑，市场主体都必须坚守诚信，遵守和营造公平有序的市场经济秩序。唯有如此，才能保持健康发展、长盛不衰，也才能促进营商环境优化既定目的的顺利实现。

四、承担社会责任

一般认为，所谓社会责任，是指一个组织对社会应负的责任。社会责任通常是指组织承担的高于组织自己目标的社会义务，或者说，一个组织应以一种有利于社会的方式进行经营和管理。社会责任有积极责任和消极责任之分，所谓积极责任，又称预期的社会责任，其要求责任主体采取积极行动，促成有利于社会的后果的产生或防止坏的结果的产生；而消极责任则是要求责任主体在其行为对社会产生有害后果时予以补救。2017年9月8日中共中央、国务院发布的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》明确提出，要“引导企业家主动履行社会责任”，具体来说，就是要“增强企业家履行社会责任的荣誉感和使命感，引导和支持企业家奉献爱心，参与光彩事业、公益慈善事业、‘万企帮万村’精准扶贫行动、应急救灾等，支持国防建设，在构建和谐劳动关系、促进就业、关爱员工、依法纳税、节约资源、保护生态等方面发挥更加重要的作用”。《条例》将社会责任承担明确规定为市场主体的法定义务，这意味着，市场主体在创造、追求利润和履行其他法定义务的同时，还应当对消费者、社区和环境等承担社会责任，社会责任的承担要求市场主体必须超越把利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产经营过程中对人的价值的关注，对环境、消费者、社会的贡献。具体来说，在营商环境优化中，市场主体应当“承担环境保护、安全生产、资源节约、消费者权益保护等社会责任”。

五、接受政府和社会公众的监督

一般认为，所谓政府监督，又称政府监管、政府规制，是指政府为实现特定公共政策目标而对相应主体依法进行的规范与制约、督促与管理。在市场经济发展过程中，政府监督至关重要，其通过对微观经济主体经营行为的监督与管理，能够达到促进经济社会发展的目的。从社会主义市场经济现实国情出发，我国政府监管职能只能加强、不能削弱，政府必须充分发挥监管职能，进一步加强和完善政府监管，为各种所有制经济、各类市场主体创造公平竞争的市场环境，提升经济发展动力，增强市场竞争活力。正是基于这样的考虑，《条例》明确规定，接受政府监督是市场主体的法定义务之一。就市场经济的发展、营商环境的优化而言，必须要重视政府及其职能部门监督作用的维护，只有有效加强和改进政府监督，才能创造良好的投资环境、公平竞争的市场环境，也才能实现营商环境的改善与优化，并最终促进经济社会的持续健康发展。

一般认为，所谓社会监督，是指由国家机关以外的社会组织、公众对各种行为的合法性进行的不具有直接发挥效力的监督。社会监督作用的发挥取决于国家的民主化水平和社会公众的法律意识、民主观念、道德水平。社会监督的广度、深度和完善程度，与一个国家民主、法治的发展和社会的进步成正比，往往标志着一个国家民主、法治的发展程度。社会监督具有广泛性的显著特征，其虽不具有国家监督所具有的运用国家权力的性质，但在监督主体、客体、内容、范围十分广泛且影响深远，监督方式和途径更是灵活多样，因此，成为法律监督体系中不可缺少的重要组成部分。《条例》之所以明确规定，接受社会监督也是市场主体的法定义务，其根本原因在于，在营商环境优化中，市场主体行为的规范与约束十分必要，而社会监督因其特殊优势而具有作用的广阔空间。明确社会监督的法定地位，能够实现企业自律、政府监督与社会监督的有机统一，能够形成社会共治的良好态势，进而有助于规范市场主体经营行为，督促、激励市场主体规范经营、切实履行社会责任，并最终有助于促进营商环境优化既定目标的实现。

【本条主旨】

本条是关于优化营商环境奖励与宣教机制的规定。

【本条释义】

一、明确规定了优化营商环境奖励机制

一般认为，作为一种正激励措施，所谓奖励，就是指通过焕发特定对象的荣誉感和进取心以充分调动其积极性、最大限度挖掘其潜在能力的管理方法。奖励机制的作用突出，因此在管理活动中应用较多。对于营商环境的优化而言，奖励机制亦十分必要，唯有如此，才能充分调动相关主体积极投身于营商环境优化工作，进而促进营商环境优化既定目标的顺利实现。正是基于这样的考虑，《条例》第六条第一款确立了优化营商环境奖励机制，即“县级以上人民政府应当对在优化营商环境工作中做出显著成绩的单位和个人给予奖励”。从该规定来看，优化营商环境奖励机制包括以下几个关键要素：（1）奖励主体。依据《条例》规定，“县级以上人民政府”是优化营商环境奖励机制的实施主体。（2）奖励对象。依据《条例》规定，从事优化营商环境工作的单位和个人均可成为优化营商环境奖励机制的奖励对象。需要补充说明的是，对于“单位”宜作广义理解，即不限于行使公权力、提供公共服务的机关、部门和有关单位，凡是投身于优化营商环境工作且达到奖励标准的任何组织均有权接受奖励。（3）奖励标准。依据《条例》规定，“在优化营商环境工作中做出显著成绩”是优化营商环境奖励机制的奖励标准。这一标准稍显概括，但有利于有关人民政府在具体适用中灵活把握。（4）奖励形式。《条例》对优化营商环境奖励机制的奖励形式并未作具体规定。对此，应作广义理解，既包括物质奖励，也包括精神奖励。

二、明确规定了优化营商环境宣传教育机制

理论与实践均证明，营商环境的优化是一项系统工程，需要走社会共治的道路；同时，营商环境的优化还是一个“新事物”，社会公众对其了解、支持还需要一个过程。由此决定，针对优化营商环境的宣传教育工作显得尤为必要。正是基于这样的考虑，《条例》确立了优化营商环境宣传教育机制。《条例》第六条第二款规定，“各级人民政府及其有关部门和新闻媒体应当加强优化营商环境宣传教育，宣传优化营商环境的政策和措施，弘扬诚实信用和契约精神，为优化营商环境创造良好舆论氛围。”从该规定可知，优化营商环境的法定宣传教育主体是“各级人民政府及其有关部门和新闻媒体”。将“各级人民政府及其有关部门”界定为优化营商环境的法定宣传教育主体是由政府在优化营商环境方面的法定职责所决定，是“更好发挥政府作用”的具体体现，而将“新闻媒体”界定为优化营商环境的法定宣传教育主体则是由新闻媒体的独特优势和特殊作用所决定的。作为重要的信息传播媒介，新闻媒体的核心功能在于宣传教育，其对宣传教育对象的心理特征、行为结构、态度倾向等方面都能产生重要影响。并且，随着经济社会的发展，新闻媒体不仅发挥着传递信息等社会功能，还不断改变着人们的价值观念和生活方式，塑造着社会公共生活，为整个社会的发展和进步不断提供一系列具有导向性的社会公共价值观念。总之，将新闻媒体界定为优化营商环境的法定宣传教育主体是适宜恰当且十分必要的。

【本条主旨】

本条是关于优化营商环境举报投诉制度的规定。

【本条释义】

一般认为，所谓举报，是指举报人向有关部门或组织揭发违法、犯罪事件的行为，与“检举”意思基本相同，其行为方式多样，如写举报信、电话举报、网络举报等方式；所谓投诉，则是指投诉人就侵害其合法权益的违法犯罪事实向有关国家机关主张权利的行为。理论与实践证明，作为社会监督的具体作用方式，作为社会公众监督权行使的具体表现形式，举报与投诉对更好规范权力运行、更好推进社会治理具有十分重要的意义。为充分发挥举报与投诉的重要作用，以有效推进优化营商环境工作，《条例》确立了优化营商环境举报投诉制度，其主要内容为：

一、明确规定了政府建立举报投诉制度的法定职责

依据《条例》第七条第一款的规定，“县级以上人民政府应当建立受理损害营商环境行为的举报、投诉制度，公布电话、电子邮箱等举报、投诉方式，并确定有关部门具体受理举报、投诉事项。”这一规定至少具有以下含义：（1）建立受理损害营商环境行为的举报、投诉制度是县级以上人民政府的法定职责所在。（2）为更好地发挥举报、投诉制度的作用，作为责任主体的县级以上人民政府应当向社会公布包括电话、电子邮箱等在内的举报、投诉方式。对举报、投诉方式应作广义理解，即不限于电话、电子邮箱两种方式，其具体方式应当根据受理损害营商环境行为的工作需要而进行拓展、创新。（3）县级以上人民政府应当确定有关部门负责具体受理举报、投诉事项，以使举报、投诉制度落实到位，以有效提高举报、投诉的工作效率，以充分发挥举报、投诉的制度功效。

二、明确赋予了社会公众以举报、投诉权

依据《条例》第七条第二款中“任何单位和个人有权对损害营商环境的违法行为进行举报、投诉”的规定可知，就损害营商环境的违法行为进行举报、投诉是社会公众的权利所在。这一规定符合宪法相关规定的精神，依据宪法第四十一条的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”就优化营商环境而言，以法律的形式赋予社会公众以举报、投诉权，意义重大，其有助于社会公众监督作用的更好发挥，有助于有效遏制损害营商环境的违法行为，进而最终有利于优化营商环境工作既定目标的顺利实现。

三、明确规定了社会公众举报、投诉权行使的保障机制

除赋予社会公众以举报、投诉权外，《条例》还规定了社会公众举报、投诉权行使的保障机制，以确保社会公众举报、投诉权的有效行使。并且，《条例》规定，权利行使保障机制的确立是建立在对政府有关部门职责赋予的基础上的。依据《条例》第七条第二款的规定，为更好保障社会公众举报投、诉权的行使，受理举报、投诉的部门应当承担以下职责：（1）应当明确受理举报、投诉事项的解决时限。这一规定有助于禁绝有关部门的推诿扯皮现象，进而有利于举报、投诉权的高效行使。（2）有关部门应当依法为举报人、投诉人保密。这一规定能够有效避免针对举报人、投诉人的打击报复行为的发生，进而有助于维护举报人、投诉人的合法权益。

此外，《条例》还对实名举报、实名投诉问题进行了特别规定，即“对实名举报、投诉的，应当在七个工作日内将举报、投诉事项受理情况告知举报、投诉人；举报、投诉事项办结后七个工作日内将办理结果告知举报、投诉人”。这一规定在强化受理部门职责的同时，加强了对举报人、投诉人的保护，有利于实名举报、实名投诉这种权利行使方式作用的更好发挥。