导读

强梅梅

一

1776年6月，大陆会议（Continental Congress）在费城开会期间任命了一些委员会起草《独立宣言》，并准备“这些殖民地之间可以形成的一种邦联（confederation）之形式”。委员会起草的《邦联条例》（Articles of Confederation）于1777年11月15日获得大陆会议通过，并被交给各州进行表决，但它直到最后一个州——马里兰——在1781年同意后才开始生效。《邦联条例》是北美殖民地十三个州筹建统一政府的第一个正式文件，但它所建立的政治秩序被认为是有缺陷的，许多人感觉到这类缺陷反映于1783年革命战争结束后的经济混乱中。比如，国会无权调节州际或国外贸易，甚至无权对其公民征税，只能从各州那里获得“征用”（requisitioning）资金，而这实际上和请求对国库自愿捐款相差无几。再比如，国会有权制造钱币，但各州仍保留发行纸币的权力，甚至在某些州已经发展到了恣意放肆的地步。……这导致许多人都倡议修正《邦联条例》。

1786年9月，安纳波利斯（Annapolis）会议召开，这次会议被认为是制宪会议的准备。安纳波利斯会议的法令建议：“任命官员要考虑合众国的情况，要拟定他们认可使联邦政府的宪法足以应付联邦急务所必需的新条款，并将为此目的而拟定法令在召集的国会上向合众国提出报告，求得他们同意，然后经各州立法机关批准，能使该条款有效。”但是参加安纳波利斯会议的只有从5个州来的12名代表，因此其实际权威显然是有限的，更不用说法律授权。因此，它的报告提议召开另一个会议，以设计必要的进一步规定，应对合众国目前的危机。

1787年5月，根据美国邦联国会的邀请，在乔治·华盛顿的主持下，各州代表齐聚费城举行了全国代表会议。会议的原定目的，是“为了修正《邦联条例》的唯一与明确目的，并向国会及各州议会报告其中的改动和规定，使之在获得国会同意和各州批准之后，能使联邦宪法适当解决政府危机并维持合众国”。但是，经过近三个月的秘密讨论以后，会议不仅否定了《邦联条例》，而且重新制定了一部取而代之的新宪法。因此，这次会议就成了美国历史上著名的制宪会议。新宪法第7章规定：“如有九州的制宪大会批准，即足以使本宪法对各州生效。”因此，制宪会议之后，代表们回到各州，全力投入各州通过宪法的说服工作。

在各州的批准过程中，对新宪法有两种截然相反的意见：一种拥护，一种反对。因此，就发生了美国历史上一场最激烈的论战。本书就是这次论战的产物。它是以亚历山大·汉密尔顿为主，约同约翰·杰伊和詹姆斯·麦迪逊为争取批准新宪法而在纽约报刊上共同以“普布利乌斯”（Publius）为笔名发表的一系列论文的文集，其中2/3是汉密尔顿的作品。这三位作者当时自称联邦党人，坚决拥护在新宪法中得到体现的、以代议制为基础的联邦共和国制度。第一篇论文即点明了这一系列论文的目的：论证联邦对政治繁荣的裨益，目前的邦联不足以维持联邦，为了进一步保证自由和财产，美国需要一个坚强有力的政府，而新宪法的目的就是为了建立这样一个政府；新宪法与共和政体的原则是一致的。接下来，这些论文分析了联邦在维持国内、国际和平，商业关系，税收和经济关系方面的优越性；说明了当前邦联的种种缺点与存在的问题，强调了建立一个统一的、强有力政府的必要性和紧迫性；分析了新政府的性质，是联邦性和国家性相结合的共和政体；最后，这些论文论证了新宪法授予政府的种种权力、联邦政府和州政府的权力划分、政府各部门之间的权力分配，并详细分析了众议院、参议院、行政部门、司法部门的产生、组成、权力及对其权力的限制。

因为是论战的产物，所以这些论文具有的一个最明显的特点就是边破边立，一方面驳斥反对派对新宪法的各种责难和抨击，一方面对新宪法和联邦政府所依据的基本原则进行分析和说明。对这些原则的论证不仅构成了本书的主要内容，而且也是其贡献所在。正如托马斯·杰斐逊所说：“对政府原则最优秀的阐述……从理论到实践，没有一本书优于《联邦党人文集》。”这些原则可以概括为四个方面：共和主义、分权原则、联邦主义和有限政府。（1）共和主义。普布利乌斯认为，美国政府只能是共和政体，它从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，“共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病”。那么什么是共和政体呢？普布利乌斯认为，在美国这样幅员辽阔的大国，只能采用直接民主和间接民主相结合的方式。大共和国和小共和国的共和主义是有所区别的，在大共和国完全实行直接民主是不现实的。因此，普布利乌斯所指的共和政体就是代表式民主制，即完全大众的政府并完全建立在代表制基础上。在资产阶级的政治学史上，尤其是代议制政体的理论方面，该书都被认为是一部重要的著作，对后世产生了重要的影响，也是我们了解、研究资本主义政治制度，尤其是美国的政治制度的一个突破口。托克维尔在《论美国的民主》一书中评价道：“《联邦党人文集》是一部好书，尽管它是专门为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读。”（2）分权原则。普布利乌斯认为，前述代议制民治政体存在问题，最根本的是如何保障社会不受统治者的压迫以及如何防止多数人的“专横”问题，根本的解决方法是三权分立。他们继承并发展了孟德斯鸠的权力分立理论，不仅要把不同的权力分掌于不同的人和部门手中，而且，第一，各部门的不同选举模式是防止一个部门侵占另一个部门权力的手段，不同的选举渠道对确保分权的实现来说是必不可少的；第二，各部门的权力分立，并不排斥部门间的必要联系；第三，立法部门是最有权力的部门，处于支配地位，补救的方法就是把立法机关分为不同单位，并且用不同的选举方式和行动原则使它们尽可能少地发生联系；第四，总统在分权中扮演着对抗国会的角色；第五，司法部门是最弱的部门，但是其对国会制定的法律可以进行违宪审查。（3）联邦主义。在解释联邦政体方面，这本书可以说是具有创造性的，它把联邦制度由一时的权益办法变成了一项信条，把它由历史上的偶然事件变成了一项具有永久性、宪政原理的表现形式。在联邦党人看来，联邦政府不仅是联邦性的，也是国家性的。联邦政府必须直接对个人行使权力；在中央和各州之间的权力划分上，新宪法授予联邦政府的权力很少而且有明确规定，而各州政府所保留的权力很多但没有明确规定；中央政府在指定的权力范围内，必须具有不容置疑的、至高无上的权力。（4）有限政府。在政府的权力限制上，论文重点考虑了政府的内部结构以及各部门之间权力的制约与均衡。“倘若一个政府的结果使它不宜赋予自由人民所应该授予任何政府的一切权力，这个政府就会是国民利益的不安全和不适当的储藏所。在适于托付这些国民利益的地方，同时也应给予相应的权力。”

总之，这本书可以说是一部全面为新宪法进行辩护的著作。它不仅推动了各州对新宪法的批准，而且其中许多精辟的论断与见解经常被后来的美国法学家和法官所引用，被视为美国宪法的理论来源。正如克林登·罗西特所描述的：“律师们在分析国会权力的时候经常参考这本书；历史学家在揭露当年制定宪法那批人的希望和恐惧时，经常引述它；最高法院在为司法审查、行政独立和国家主权进行辩护时，也把它当做经典加以引用。若是说《联邦党人文集》在美国一切重要政治文献中的地位仅次于《独立宣言》和宪法本身，并不为过……正如杰斐逊所说，一般人在对宪法的‘真正意义’发生怀疑时，‘习惯上都以它作为判断根据，很少有人拒绝或否定它的说法’。”华盛顿说：“危机消失、环境安定后，这本书将得到后世的瞩目。因为这本书对自由的原理，对政治问题，提出了坦率精湛的讨论。凡有公民社会存在的地方，人们永远会对这些问题发生兴趣。”

在看到本书伟大功绩的同时，我们也应该注意到其存在的一些缺憾。（1）新宪法最为人所诟病的就是缺少人权法案的内容。这本书为此进行了辩护，认为联邦宪法虽然没有明确列入人权法案，但是其包括许多此类条款，而且宪法全部沿用不列颠之习惯法及成文法，许多未作明文规定的权利可同样得到保证。作者还进一步断言，将人权法案列入拟议中的宪法，不仅无此必要，甚至可能造成伤害。因为人权法案条款中包括若干未曾授予政府的权力限制，这将为政府要求多于已授权力提供借口。反联邦党人对这一论点并不以为然，其主要回应强调了新宪法第一章第九节所包含的限制。他们认为，如果全民政府被限制于所指定的权力，那么是否还有必要比如禁止国会授予贵族头衔呢？不论如何，当时对人权法案具有充分支持，以至它成为许多代表批准宪法的事实条件。（2）新宪法中对奴隶制度并未予以否定，相反在第一条第二款对奴隶的地位作了妥协，认为奴隶兼有人和财产的特性，该条规定：“众议院人数和直接税税额均应按本联邦所辖各州的人口比例分配于各州，各州人口数目指自由人总数加上所有其他人口的3/5。”这里其他人口指的就是奴隶。《联邦党人文集》对奴隶制度的存废问题并未发表意见，论文仅仅论证了为什么众议院选举要和直接税征收采用同样的原则。这与作者所处的时代是紧密联系的。在当时的条件下完全废除奴隶制度是不可能的，尤其是在要联合南方各蓄奴州组成联邦政府的情况下，激进的废除奴隶制度只能造成分裂。1865年宪法修正案第十三条生效后奴隶制度才得以废除，而这发生在制宪会议召开后七十多年。（3）这本书也没有解决一个困扰美国多年直至内战爆发才得以解决的问题，那就是既然政府建立在各州联合、人民同意的基础上，那么各州能不能选择退出联合政府呢？当然，对此我们也不能过分苛求，毕竟这些论文的目的是为拟议中的新宪法进行辩护，其论述的重心在于指出各州不和甚至敌对的严重后果，进而分析依据新宪法所建立的新政府的必要性和紧迫性。

最后，在阅读《联邦党人文集》的时候，还有一群人是不能忽视的，那就是联邦党人所批判的反对者——反联邦党人。在整个论战过程中，他们虽然是失败者，但他们的思考和辩论为《美国宪法》作出了伟大的贡献——正是由于他们的不懈努力，《美国宪法》在1791年增加了被概称为“权利法案”的10条宪法修正案，其中第10条更是明确宣布了州的主权。并且他们的存在本身也是本书产生的重要原因，因此也可以说，没有这些反联邦党人的存在，也就不会有《联邦党人文集》这部经典的宪法力作。

二

《联邦党人文集》共收录了论文85篇，第一篇发表于1787年10月27日，最后一篇发表于1788年8月16日。各篇论文均无标题，仅冠以“联邦党人第XX篇”字样。85篇论文并不是松散的论证，而是一个有机的整体，其主题可以概括为这样几个内容：各州不联合的危险，联邦政府的作用，目前邦联政府的缺点，拟议中的联邦政府的政体、权力及其特殊机构和各部门的权力分配。

（一）总论（第一篇）

第一篇是整个论文集的总论部分。本篇主要论述了以下几个内容：（1）新宪法的重要性。在文章一开始，作者就指出为美利坚合众国慎重考虑一部新宪法的重要性，不仅这个问题本身就能说明它的重要性，而且因为它的后果涉及联邦的生存、联邦各组成部分的安全与福利以及一个在许多方面可以说是世界上最引人注目的帝国的命运。这种论断并不过分，因为当时邦联政府的种种弊端都充分显露出来，联合体面临解体的危险，而十三个州之间的矛盾错综复杂。（2）新宪法的批准必然会有很多阻碍。因为它要影响太多人的私人利益，要改革太多的地方机构，因此在讨论中必然会涉及与宪法的是非曲直无关的各种事物，并且激起对寻求真理不利的观点、情感和偏见。不过新宪法碰到的最大障碍主要来自各州政府的当权者，他们唯恐改革会影响他们的权力、待遇和地位。（3）政治辩论，真假难辨，因此必须抱持谨慎和宽容的态度。因为在政治上，如同在宗教上一样，要想用火与剑迫使人们改宗，是同样荒谬的。两者的异端，很少能用迫害来消除。（4）既要政府有权有效，又要保护公民权利，是制宪者的两难。这种两难的境地一直贯彻制宪会议的始终。作者在这里提醒读者，不要忘记自由的崇高热情容易受到狭隘的怀疑精神的影响，不要忘记政府的力量是保障自由不可缺少的东西。因此，要想有效保护公民权利，必须要赋予政府相应的权力。（5）文章的最后，主要指出接下来一系列论文探讨的目的在于：指出联邦对政治繁荣的裨益；指出新宪法与共和政体的原则是一致的，与州宪法是相类似的，是对自由和财产的进一步保证。作者并没有界定什么是联邦，只是指出目前的邦联政府缺乏效率，不能维持联邦制度，要达到这一目标，政府最少必须具有新宪法中规定的权力。这里需要特别注意的是，作者为什么要指出新宪法与共和政体的原则是一致的呢？这是因为作者所要阐述的一个最重要的主张就是“共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病”。当然，联邦党人所阐述的共和政体并不是一个单纯的共和政体，而是一个混合政体、复合政体，追求在大众、精英、领袖之间的平衡，追求在强大（效率）和安全之间的平衡。而这也正是联邦党人对政治理论的伟大贡献之一。（关于共和政体的具体论证见第十篇、第三十七篇至第四十篇）

（二）各州不联合的危险（第二篇至第八篇）

这部分主要从两个角度分析了各州不联合的危险，一方面各州如果不联合，在国际上就处于劣势，无法抵制外来干涉和战争的影响；另一方面，各州如果不联合，那么各州之间由于猜忌、利益竞争等因素而陷于彼此为敌的状态，内战不可避免地迟早会发生。

第二篇至第五篇，讲的是外国势力和影响的危险。第二篇是对此问题的概述，指出美国领土相连，人民同文同种同信仰、目标共同、感情相通、权利同等，理当联合为一个国家。美国人民的幸福有赖于他们持续不断的牢固团结。有人提倡把联邦分为几个联盟，这种看法是错误的。人民在接受这种观点之前，应该确信它们是以真理和正确的政策为基础的。第三篇论述的是联邦政府对人民的安全更有保障，因为较之于州或者邦联来说，联邦政府会较少受到得失或者激情的影响，更容易遵守条约，从而避免发生战争的种种正当理由。并且，联邦政府更有能力解决国际争端，一个全国政府的承诺，更容易得到外国的接受。第三篇论述了联邦政府如何能够避免基于正当理由而发生的战争，而第四篇则从另一个侧面论证了联邦政府对人民安全的重要性，即作战理由有正当的，也有虚构的，战争可能起因于所处的状况或环境。而联邦政府能够使自己处于或继续处于一种不致引起敌意或侮辱的境地，从而有助于制止和阻碍战争的状态。第五篇从大不列颠的历史出发，希望从他们的经验中得到教益，避免付出同样的代价：大不列颠的三个王国之间相互猜忌、恐惧和不同的利益，给彼此造成的不便和麻烦，远远超过了彼此之间的相互帮助，因此论文得出的结论是，将美国分为几个独立国，怎么能够有助于反对来自外国的战争和不合理的干涉呢？

第六篇至第八篇，讲的是各州不和甚至敌对的危险和后果。第六篇论述的是，各州如果不联合就会出现种种不和的原因：妒忌权力或渴望平等和安全、贸易上的对抗和竞争等，尤其从历史角度重点分析了个人野心、私怨所造成的邻国之间的战争。第七篇进一步分析了各州如果不联合，会有什么动机能使彼此作战。这些动机包括：领土争端、商业上的竞争、联邦公债以及违背私人契约。第八篇分析了各州敌对的后果：战争会对生命与财产造成强烈的破坏；连续不断的危险状态所带来的不断努力和惊恐，会迫使最爱慕自由的国家为了安宁和安全而采取有破坏自身民权和政治权利倾向的制度，这就是常备军。军权和行政权力的不断增长，会逐渐威胁民权。而联邦的存在，则使军队不至于产生这样的危险。

（三）联邦的作用（第九篇至第十四篇）

在分析了各州不联合会造成内忧外患的局面之后，作者从防止国内派别斗争和暴乱、对商业关系和海军的裨益、税收、政府经济方面分析了联邦的优越性。

第九篇、第十篇讲的是联邦能够防止国内派别之争和暴乱。一个牢固的联邦，对于各州和平和自由非常重要，因为它是分裂和叛乱的障碍。邦联在镇压内乱、保卫各州内部的平静以及在增加各州的对外力量和安全方面发挥了重要作用。这并不是一种新见解，它已在不同的国家和时代得到实践，并且取得了最受称赞的政治家的承认。反对者不厌其烦地引证和传播孟德斯鸠关于实行共和政体版图必须狭小的论述，是没有了解其全部意见，也未想到他们轻率同意的原则所产生的后果。孟德斯鸠提出，共和国的范围要小，实际上他的标准要比现在每个州的范围要小得多，一旦将他在这一点上的意见当做真理，可能要作出以下抉择：要么立刻投入君主制的怀抱，要么分裂成许多互相嫉妒、互相冲突和动乱的小州。就孟德斯鸠反对一般性的各邦联合的建议而论，他明确地把联邦共和国当做扩大民众政府范围并使君主政体和共和政体的利益调和一致的手段。作者大段引用了孟德斯鸠的论证，说明联邦有镇压国内分裂和叛乱的趋势。联邦不同于各州的合并，前者限制其成员的集体权力的权威，而不限制组成联邦的个别成员的权威。此外，党争精神可以败坏公共管理，造成不稳定、不公平的状态。消除党争的危害有两种方法，一种是消除其原因，一种是控制其危害。消除党争原因还有两种方法，一种是消除其存在所必不可少的自由，一种是给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益。前者比弊病本身更坏，而第二种方法则显然是办不到的，因此只能从结果上控制其影响。在控制党争的影响方面，共和政体优于民主政体，大共和国优于小共和国，也就是联邦优于组成联邦的各州之处。

第十一篇讲的是联邦对商业关系和海军的裨益。通过统一的政府才能达成商业利益的一致，并且联邦对外政策的一致性，能够迫使各国为取得美国市场的特权而相互竞争，从而使得各州能够在国际商业竞争中处于优势。更为重要的是，只有在强大的联邦政府下，才有可能大规模发展航海事业，建立一支蓬勃发展的海军，而这又有助于保护对外贸易或者海上贸易。

第十二篇讲的是联邦在税收方面的作用。一个政府的绝大部分收入来源于间接税、关税和消费税。成立联邦有利于税收，因为其可以用较少的武装力量就可以防止走私，从而增加关税收入，尤其是进口商品的关税。

第十三篇讲的是联邦在政府经济方面的优越性。在联合的情况下，能够节约很多费用，比如公务员薪金，为了警卫各邦联之间的内陆交通、防止非法贸易而必须雇佣的人手，各州因为猜忌和冲突所不可避免产生的军事机构。总之，分裂对于经济的危害，不亚于对于各部分安定、商业、税收和自由的危害。

第十四篇主要是答复由于幅员广大而反对拟议中的宪法的意见。共和政府下，人民通过代表和代理人组织和管理政府，而不像民主政体下，人民亲自管理政府，因而共和政体能够扩展到一个大的地区。因此，因为联邦的范围太大而反对拟议中的宪法是错误的。

（四）当前邦联的缺点（第十五篇至第二十二篇）

第十五篇至第二十篇分析了邦联政府的第一个显著的缺点：当前的邦联政府不足以维持联邦。当前的合众国政府是无能的，对外不能维护主权，对内不能有效应对各种债务。它的各项重要举措不能得到有效执行，除非取得十三个州的一致同意。这种状况基本在人民之间已经达成了共识。当前邦联政府结构上的主要弊病，在于立法原则是以各州或各州政府的共同的或集体的权能为单位，而不是以它们包含的各个个人为单位。在此种立法原则下，法律的实施不能依靠法院和司法人员，而只能借助于军事力量来处理。这导致的后果要么是战争状态，要么是法律的虚设，因此有效的管理必须及于个人。针对有人基于这样的理由反对美国个别公民的立法原则：联邦政府过于强大，使它能够吸收各州的剩余权力，第十七篇至第二十篇进行了充分的论证。州政府在影响方面所具有的优势使其能够对抗全国政府的不合理侵犯，一方面是由于全国政府的结构松弛；而主要的原因在于州政府所管理对象的性质：个人由于与州政府距离更近，而在情感上更倾向于州政府，尤其是州政府对刑事和民事案件审判的一般管理，是民众服从和依附的最有力、最普遍和最有吸引力的根源。而全国政府的作用很少直接被公民所注意，不易引起一种习惯的义务感和积极的依附感。接下来联邦党人列举了希腊共和国联盟、日耳曼国家、尼德兰联盟作为联盟失败的例子，希望读者从中有所启发，那就是：主权上面的主权，政府上面的政府，以社会为对象而不是以个人为对象的立法，在理论上是一种错误。一旦实施，便会破坏公民政治题的秩序和目的，因为它用暴力代替法律，或者用破坏性的武力高压代替温和而有益的行政制约。

第二十一篇、第二十二篇分析了当前邦联政府的其他缺点。这些缺点包括：（1）它的法律完全缺乏支持，这是目前邦联政府第二个最明显的缺点；（2）各州政府缺乏相互保证；（3）用定额规定各州向国库捐献的数量的原则，这是邦联政府另一个主要错误；（4）缺乏管理商业的权力，这也是所有党派都承认的一个缺点；（5）招募军队的权力，只是向各州招募一定人数的权力，这种做法既是愚蠢的，也是一种对各成员不平等和不公正的制度；（6）各州的平等投票权，实际上使少数有权否决多数；（7）缺乏司法权，尤其是在全国的法律与地方法律有彼此抵触危险的情况下，统一的司法权就显得尤为必要；（8）当前的联盟制度从未经过人民批准，它所依靠的基础仅仅是几个议会的同意，所以经常会遇到它的权力的合法性问题，某些情况下还产生立法撤销权的重大原则问题。

（五）联邦政府的目的及所需权力（第二十三篇至第三十六篇）

这部分研究主要牵涉三个方面：联邦政府规定的目的、达到这些目的所需要的权力以及这种权力对何人起作用。联邦要达到的主要目的是：其成员的共同防务；维持公共和平，既要对付国内动乱，又要抵抗外国的进攻；管理国际贸易和州际贸易；管理同外国的政治交往和商业往来。为了实现联邦的这些目的，就需要赋予联邦共同防御的必要权力和一般征税权。

第二十三篇至第二十九篇，主要论证了联邦共同防御的必要权力。共同防务只能交给联合政府，而不能交给各州。国会基于共同防务的目的，必须要被赋予相应的必要权力。共同防御的必要权力包括：建立陆军；建立和装备舰队；制定管理海陆军的规则，指挥海陆军作战；为海陆军提供给养。而且这种权力不应该受到限制，因为不可能预测或规定国家发生紧急情况的范围和变化，以及符合需要的方法的相应范围和变化。和平时期常备军的存在是必要的，但招募军队的全权在立法机关手里，而不在最高行政首脑手里，并且维持常备军的权力也不应受到限制。民兵的管理必须交给联邦政府，以保证组织和纪律的统一。

第三十篇至第三十六篇讲的是联邦政府的一般征税权问题。（1）需要赋予联邦政府全面征税权。手段必须与目的相称，每种权力应当与其对象相称。为了实现联邦的目的，联邦政府需要全面征税权。这种征税权是不受限制的，不仅对进出口商品拥有征税权，而且对国内征税对象也享有征税权。因为联邦政府需要供养国家军队、文官，支付各种开销。邦联的摊派制度，不能解决财政的需要，容易削弱联邦，引起联邦和各州以及各州之间的彼此不和、紧张对立。如果限制联邦的征税权，会产生两种弊端：压迫工业中的某些部门，和实行不平等的税额分配。反对派反对赋予联邦完全的征税权，他们认为这样会导致联邦政府最后会取消各州政府。联邦政府的组成方式和结构使这种担心成为多余。人民会将天平置于自己手中，维持两级政府的宪政平衡。（2）各州政府拥有独立的征税权，即除了进口关税外，各州在税收项目上同联邦有同等权力。两级政府共享征税权，并不矛盾。因为州与联邦的关系是并存的而非从属关系。（3）反对派对宪法中征税条款的其他意见，主要是基于宪法中的两个条款：“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律。”“本宪法及依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律；即使与任何一州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。”贯彻税法，就需要制定必要和恰当的法律。

（六）拟议中的政府的政体（第三十七篇至第四十篇）

第三十七篇至第三十八篇分析了制宪会议在设计适当政体方面的困难。第三十七篇具体分析了制宪会议在设计适当政体方面的困难，包括：（1）把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣关注结合起来的困难。共和政体的自由性质，一方面是要求不仅一切权力应当来自人民，而且通过短期的任职，使被授予全权的人始终依赖于人民；而且即使在这短时期内，权力也不应该委托给少数人，而应该委托给许多人。可是，稳定却要求被授权的人执政政权的时间要长，经常选举造成经常更换人选，经常更换人选又造成措施的经常改变。而政府的坚强有力不仅需要权力的某种持续，而且需要由一个人执行权力。（2）标出全国政府和州政府的权力的适当界线，必然是一项同样艰巨的任务。对象难以辨认，构思器官不完善，传达思想的手段不合适，制宪会议勾画联邦和州的权限时，必然体会到这三种原因的全部作用。（3）大州和小州的互相抵触的要求。前者要求参加政府，是同它们的超常财富和重要性相称的，而后者则很少不坚持它们目前享有的平等。大州和小州之间的这种斗争只能以妥协告终。（4）各地的态度和政策的不同会造成更多的困难。第三十八篇指出，历史经验证明，建立在每个人同意基础上的政府同样面临种种危险和困难。因而，制宪会议计划中可能含有的错误并非是由于对这问题的研究缺乏正确性或关心，而是由于以前关于这个复杂而困难的问题的经验的缺点，反对意见和矫正方法对于改善或纠正这种错误无济于事。

第三十九篇至第四十篇论述了美国必须是共和政体，而新宪法的设计是符合共和政体的标准的。联邦党人从三个方面考察了反对意见：第一，考察了讨论中的政府的真正性质。拟议中的宪法严格说来既不是一部国家宪法，也不是一部联邦宪法，而是二者的结合。（1）其必须根据各州的一致同意产生，因此其基础是联邦性的不是国家性的。（2）众议院将从美国人民那里得到权力，就这点来说，政府是国家性的，而不是联邦性的。而参议院将从作为政治上平等的团体的各州得到权力，就这点来说，政府是联邦性的，不是国家性的。因此，在政府的一般权力的来源方面，它部分是联邦性的，部分是国家性的。（3）在行使这些权力方面，政府对个人身份组成的国家的各个公民行使权力，因此它是国家性的，不是联邦性的。（4）在权力范围方面，拟议中的政府的权限只限于某些列举的对象，其他则由各州保留，因此它又是联邦性的，不是国家性的。（5）在修改权方面，它既不完全是联邦性的，也不完全是国家性的。第二，探究了制宪会议有多少权力提出这样一个政府。制宪会议的权力应该严格地通过选民给予会议成员的代表权的审查来决定，接着作者从1786年9月安纳波利斯会议的建议以及1787年2月国会的建议两个文件入手进行了分析，指出制宪会议的目的是在这些州内建立一个牢固的全国政府，这个政府应该足以应付政府的急务和保持联邦，这些目的可以通过国会法令所体现的邦联条款中的修改和规定或者是必要的进一步的规定来实现。第三，探究了制宪会议对自己国家所负的责任能在何种程度上补充正常权力的缺陷。制宪会议只是顾问和建议的权力，其设计并提出的宪法，除非经接受者正式批准，否则只不过是一纸空文。

（七）宪法授予政府的权力的分配（第四十一篇至第八十三篇）

宪法授予政府的权力的分配，可以从两个方面予以考察，一方面是全国政府和州政府的权力分配问题，一方面是各部门之间的权力分配问题。

第四十一篇至第四十六篇考察了全国政府和州政府的权力分配问题，即制宪会议提出的宪法授予政府的权力总数或总额，包括对各州的约束在内。这就产生了两个问题。第一，任何部分的权力移交给全国政府是否都是不必要或不适当的？第四十一篇至第四十四篇考察了授予联邦政府的权力，这些权力可以被分为六大类：（1）防御外来威胁，包括宣战和颁发逮捕特许证，设置陆军和海军，训练和召集民兵，募款和借款等等；（2）同外国交往的规定，包括管理外交的权力；（3）各州之间保持融洽和适当的来往，包括对各州权力的某些特殊限制以及对司法部门的某些权力，如对州级贸易的管理、度量衡的管理、归化条例等等；（4）公用事业的某些琐碎问题，包括对著作家与发明家的著作与发明给予定期的专利权的权力、宣布对叛逆罪的惩罚、接纳新州加入联邦等等；（5）制止各州的某些有害行动，即对某些州的权力有下列限制，包括禁止加入条约、同盟或联盟，不得铸造钱币，禁止发行信用证券，不得通过褫夺公权的法案、溯及既往的法律或损害契约义务的法律，不得封赐任何爵位，限制各州对进出口商品的权力等等；（6）使所有这些权力产生应有效力的规定，包括为实施上述各种权力而制定一切必要与适当的法律的权力、宪法和合众国依此制定的法律以及根据合众国的权力而缔结或将要缔结的一切条约，皆为本国的最高法律，各州法官必须受其约束等等。通过对以上六个方面的考察，作者得出的结论是已经移交给联邦政府的权力没有一种是不需要或不适当的。第二个问题是，所有这些权力对留给某些州的那部分权限是否是一种威胁？新宪法授予联邦政府的权力很少而又有明确的规定，而各州政府所保留的权力很多但没有明确的规定；联邦政府的作用在战争和危险时期极为广泛而且重要，州政府的作用在和平与安定时期极为广泛而且重要。联邦政府成员对州政府成员的依赖甚于后者对前者的依赖，两者所依赖的人民偏袒州政府甚于联邦政府。而且州政府所拥有的抵制和破坏联邦政府措施的倾向和能力要大于联邦政府。因此，打算交付联邦政府的权力对保留给各州的权力来说并不怎么可怕，它是达到联邦目的所必不可少的。

第四十七篇至第八十三篇分析了拟议中的政府的特殊结构及各部门之间的权力分配。其中，第四十七篇至第五十一篇是对政府各个部分的笼统探讨，接下来作者对各个部门进行了更加详细的分析，这些部门包括：众议院、参议院、行政部门和司法部门。

第四十七篇至第五十一篇考察了政府的特殊结构和政府的权力在一些分支机构中的分配问题。立法、行政、司法三大权力部门各自分立的意义，并不是这些部门不应部分参与或支配彼此的行动；分立只是意味着一个部门的全部权力不能由掌握另一部门的全部权力的同一些人行使，否则自由宪法的基本原则就会遭到破坏。仅在书面上划分各部门的法定范围，并不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。为了防止这种侵犯，杰斐逊建议，必要时召开民意大会，纠正违反宪法的行为。但不定期向人民呼吁，既非适当的办法，也并非有效的途径；而宾夕法尼亚州的例子也证明，定期向人民呼吁，也不是纠正违宪行为的适当办法。要切实保持宪法所规定的各部门之间的权力的必要划分，最根本的方法就是在设计政府的内部结构时，使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段，也就是说，在成员的任命和公职报酬尽量独立的基础上，给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。

第五十二篇至第六十一篇详细分析了众议院的相关问题，包括选举、各州众议员的分配比例、众议员的全部人数以及议员的选举权力。（1）选举包括选举人和被选举人资格以及选举的期限，联邦党人用了两篇的篇幅重点分析了两年一度的选举是安全的和必要的，是有助于公众事业的。（2）各州众议员的分配比例用决定直接税的同一条规则来决定，即按照联邦所辖各州的人口比例分配于各州，各州人口数指自由人总数加上所有其他人口的3/5。联邦党人在第五十四篇中分析了为什么众议员的分配比例要与决定直接税的同一规则来决定。（3）众议员人数以每3万人选出1人为限，但每州至少应有众议员1人。联邦党人认为用此种办法决定众议院的全部人数是适当的，并且反驳了以下四种反对意见：第一，如此少的众议员会是公众利益的不可靠的受托人；第二，众议院太小，不能掌握有关选民利益的应有知识；第三，它将由最不同情人民群众，而且多半旨在野心勃勃地为抬高少数人的地位而牺牲多数人的那个阶级的公民来选举；第四，众议员人数不会随着人口增长的需要而随时增加。（4）第五十九篇至第六十一篇研究了授权全国立法机关作为最后手段规定选举自己议员的宪法条款，即“举行参议员和众议员选举的时间、地点和方式，由各州州议会自行规定，但除选举参议员地点一项外，国会可随时以法律规定或改变此类规定”。

第六十二篇至六十六篇主要分析了参议员的资格、任命、平等代表权、人数、任期及权力。（1）参议员的资格，不同于众议员资格之处在于年龄更高和入籍时间更长的规定：年龄未满30岁，为合众国公民未满9年的，不得为参议院议员。（2）参议员的任命由各州议会进行。（3）每名参议员有1票表决权，即参议员具有平等的代表权，这是大小不同的州之间相互妥协的结果。（4）合众国参议院由每州州议会选出2名参议员组成，参议员任期6年。（5）参议院的权力，联邦党人重点分析了其中的两种：对总统对外缔约权的限制以及参议院的司法职能——弹劾权。

第六十七篇至第七十七篇分析了行政部门尤其是行政首脑的相关问题，包括总统选举的方式，行政首脑的性质、任期及相关权力。第六十七篇驳斥了有关政府行政部门组成的歪曲说法，尤其是驳斥了“参议院空缺的补缺任命权属于总统”这一说法。第六十八篇分析了总统、副总统的选举方式。第六十九篇分析了拟议中行政部门的真实性质，将总统与国王从以下几个方面进行了比较：任期、是否神圣不可侵犯、对议会法案的否决权、对陆军和海军的统辖权、缔结条约之权、委任官员的权力、能否授予特权等等。第七十篇至七十三篇反驳了“强有力的行政部门是同共和政体的本质不相符合的”的观点，并从以下几个方面分析了使行政部门能够强而有力所需要的因素：第一个要素是统一，即行政权适宜集于一人；第二个要素是任职期限，4年的任期是合理的，不准连任的看法是有害的；第三个要素是对其薪给作出适当的规定。第七十四篇至第七十七篇分析了授予总统的种种权力：总统对立法机关两院之提案与决议可作有条件的否定，总统的赦免权、对外缔约权以及对大使等官员的提名和任命权。

第七十八篇至第八十三篇分析了拟议中政府的司法部门。其中，第七十八篇、第七十九篇分析了法官的任期，包括任期长短、薪俸以及执行职务的保证。法官的职务固定，只要其行为正当即应继续任职，而不以无能、年龄界限来进行判断；法官的薪俸固定，在任职期内不得减少。这两项都有助于维护法官独立，而法官独立的意义在于：在限权宪法下能够限制立法机关越权，有助于保卫宪法与人权。对法官责任的防范包含在关于弹劾的规定之中，即法官的行为不检得由众议员提出弹劾、参议院加以审判；如判定有罪，可予以撤职，不得再行叙用。第八十至第八十二篇分析了联邦司法系统的设立以及各级法院的分工以及彼此之间的关系。第八十三篇回应了“宪法缺少民事案件由陪审团审判的规定”的指责，认为在民事案件中陪审制度并不是必须的，既然宪法无明文规定，则立法机关自然拥有采用或不采用陪审制的自由。

（八）对其他反对意见的驳斥（第八十四篇）

第八十四篇探讨并反驳对宪法草案的其他反对意见，包括：（1）制宪会议草案的内容未列入人权法案。对于此反对意见，普布利乌斯认为，联邦宪法包括许多此类条款，如第一条第三项第七节——“弹劾案的判决，应以免职和剥夺其担任和享有合众国荣誉职位、信任职位或高收益职位的资格为限；但被定罪者仍应依法接受起诉、审讯、判决和惩罚。”同条第九项——“根据人身保护令享有的特权，除非在发生叛乱或遭遇入侵，公共治安需要停止此项特权时，不得中止。”“不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。”“合众国不得授予贵族爵位；在合众国担任任何信任职位或高收益职位者，未经国会许可，不得接受任何外国君主或国家所赠予的任何礼物、酬金、官职或爵位。”……并且宪法全部沿用不列颠之习惯法及成文法，许多未作明文规定的权利可同样得到保证。作者还进一步断言，将人权法案列入拟议中的宪法，不仅无此必要，甚至可能造成伤害。因为人权法案条款中包括若干未曾授予政府的权力限制，这将为政府要求多于已授权力提供借口。（2）宪法未曾包含合众国应还债务的有关规定。对于这点，普布利乌斯的回应是，“各个国家，不因其改变政府形式，丧失任何权利，也不因此而解除任何义务”是政治法则的一个信条，因此没有必要担心联邦宪法通过后，联邦会拒不偿还以前的债务。（3）批准宪法草案会造成政府额外开支。普布利乌斯认为，建立联邦政府会增加开支，但建立新政府后，也会节省开支从而抵消这些额外开支，比如议会两院开会时间会减少；各州议会只管本州事务，因此各州议会议员的人数会大大缩减，而且开会时间也将缩短。所以建立新政府，开支有增有减，最终开支是增是减还有待观察，并且可以肯定的是：一个开支更少的政府，会没有能力实现联邦的目的。

（九）总结（第八十五篇）

第八十五篇是结束语。（1）拟议中的宪法草案与纽约州宪法的一致性。这种相似性，不仅说明反对派所谓的缺点，而且恰好说明前者的完善，实为称道之处。所谓的缺点包括：总统得以连选连任，未设行政会议机构，未列入正式的人权法案，未列入尊重出版自由的条款。这些缺点使得州宪法和联邦宪法草案应该受到同样的责难。对后者大肆攻击而对前者加以宽恕的人，无法掩饰其本身的缺乏一贯性。（2）宪法通过以后将对共和政体、自由、财产提供更大的保证。这主要体现在：联邦能对地方派别和叛乱行为、个别州内权势人物的野心加以节制；减少外国因邦联解散借机进行阴谋活动的机会；防止各州穷兵黩武，从而防止在邦联解散的情况下酿成州际间的战争；可明文保证各州的共和政体；将绝对、普遍地废除贵族爵位；可防止各州政府重复曾经使财产、债务的结构基础发生动摇的做法，不致失信于各阶层人民，造成几乎遍于全民的道德沦丧状态。（3）当前的宪法草案是不完善的，因为它是集体讨论、妥协和折中的结果。再开一次制宪会议或者换一批人再次制宪，也不可能得出更好的结果。合理的解决办法是先批准再通过修正案的方式修正，而不是先修正再批准。因为正如某位作家（休谟）所说：“在一般法律方面欲平衡一大国或社会，无论其为君主或共和政体，乃极为艰巨的工作，任何人间才子，尽管博学多能，亦不能仅靠理性与沉思可以期冀完成。在此项工作中必须集中众人的判断，以经验为先导，靠时间以完善之，在其初次实验中不能避免发生的错误，须由实践中感到不便时加以改正。”

2013年3月

强梅梅，中国人民大学法学理论博士。现为中国法学会法律信息部助理研究员。主要研究领域为西方法律思想史、比较法学、法社会学等。