1.3 国内外相关研究进展

涉及“扩权”的内容从本质上来说应该不是全新的研究，根据对浙江省目前开展的强镇扩权改革的政策初衷和要求的理解，国外的“devolution”（权力下放，又称放权）含义与其最为接近，devolution是指“政府将决策制定、财政收支及管理权限下放至当地政府，并赋予其法人地位……自身创收，自身制定投资决策”（Litvack,1997）。由于政治体制的不同，国外使用“分权”（decentraliza-tion）的情况多于我国，devolution也包含于分权的概念中。

国内关于强镇扩权改革政策的研究多集中于2007年之后，主要包括改革动因、途径、成效等方面的研究。然而，与该项改革政策相关的研究还关系到小城镇发展动力机制、政策绩效、治理等方面，为了能够较准确地展示与本书关系最为直接的国内外研究，本书划定了相关研究的范围（见图1.1）。

范围的划定主要考虑到与扩权改革政策主题的相关程度：①政策对小城镇发展的影响和小城镇发展相结合的研究为最直接的相关研究（图1.1中实线四边形框部分）；②将直接研究内容进行一次分解后涉及的内容，例如分权概况、政策动因、小城镇发展动力机制等为间接相关研究（图1.1中虚线四边形框部分）；③除上述情况外，凡是涉及本书某些主题词的内容，例如政策研究、财政体制等为相关性较弱的研究，本书中可能会涉及该部分内容，但它们不是研究的主要方向（图1.1中其他部分）。

1.3.1 国外研究进展

国外最为常见的是分权方面的研究，近些年学者们关注较多的研究内容是财政分权（fiscal decentralization），这是因为如果地方政府或者私有部门想有效地实施分权各项职能，它们必须拥有足够本级支配的财政收入（Litvack,1997）。除了财政分权以外，分权还包括政治分权（political decentralization）、行政分权（administrative decentralization）等，与本书最为相关的权力下放只是行政分权的一部分，因此在此聚焦行政分权中的权力下放。

1.3.1.1 分权的概念及研究层面

分权的概念因应用领域不同而有差异，例如法律学、公共管理学、经济学等对分权都有不同的定义，本书中的分权是指中央政府或者权威重新分配、分散其职能、权力、人力或其他事物。分权思想源于西方学术思想史上柏拉图最早提出的社会分工概念，随后在国家政体创立过程中，为了确定一个较为完美的机构，三权分立的思想被广泛引入政治学话语中，亚里士多德、约翰·洛克（John Locke）、孟德斯鸠等都分别在自己的著作中阐述了分权的思想和设立过程、原则，为整个分权理论发展奠定了重要的基础。

真正开始运用分权一词是在19世纪20年代，法国历史学家、社会学家亚里克西斯·托克维尔（Alexis de Tocqueville）用“朝着分权有力的一推”（a push towards decentralization）来描述法国大革命。19到20世纪，分权思想被一些反国家（anti-state）的政治活动家更加广泛地传播开来，他们甚至称自己为无政府主义者（anarchists）或者自由主义者（libertarians），他们的主张用托克维尔的话来说就是“分权不仅仅具有行政价值，同时还具有公民维度的价值，因为分权增加了民众关心公共事务的机会并且让他们习惯于运用这样的权利”。

分权的研究在世界范围的政府改革中一直比较盛行，很多人视其为解决政府问题的一种有效手段，这些问题包括经济下滑、政府无力支付公共服务或者超负荷公共服务的衰退。这种盛行从20世纪80年代开始，到2000年左右达到了新的高度（Malesky et al.,2013），在此期间，学者们关注的内容也从以往的顶层建筑的联邦制和税收法制设计转向更为亲民的百姓生活功能服务，例如经济发展、教育卫生等，这些内容成为新的焦点是因为多数人认为公共服务内容往往在当地政府这一层级更容易贴近百姓的生活（Grindle,2009）。

（1）宏观层面的研究

财政责任是分权活动的核心部分（Litvack,1997），其一直是理论界研究的热点之一，关于分权的文献更多地研究财政方面的分权，以1956年美国经济学家查尔斯·蒂波特（Charles Tiebout）发表的《地方公共支出的纯理论》（“The Pure Theory of Public Expenditure”）和美国经济学家华莱士·奥茨（Wallace Oates）的公共服务下放至最小辖区的理论为标志（吴德刚等，2013; Ghuman et al., 2013；刘刚，2013）。

有关财政分权效果经验的研究文献涉及最多的主题是财政分权与经济增长之间的关系。但是，由于财政分权和经济增长之间的关系缺乏一个正式的理论框架，研究者无法建立起一个有价值的分析模型，经验分析也尚不能提供一种确定性的结论（黄君洁，2010）。财政分权理论涉及的“效率”主要是指消费者效率（consumer efficiency）和生产者效率（producer efficiency），消费者效率是指支出政策更好地适应纳税人的偏好所带来的居民福利水平的提高，生产者效率则是指以相同数量的支出生产数量更多或质量更高的产品，或者是相同数量的产品或服务能够以更低的成本生产时所获得的额外收益（Martinez-Vazquez et al.,2002）。分权与增长之间的关系主要是通过分权对效率，也就是分权对消费者效率和生产者效率的影响体现的（Martinez-Vazquez et al.,1997）。

Stansel（2005）选择了美国314个都市区，比较分析了1960—1990年各地区的人口、收入、失业率等数据，基于分析结果，对分权促进经济发展持较为肯定的观点。类似的研究比较多，研究的层面也多集中于国家—次层级行政单位或者是跨国家之间的比较，Neyapti（2003）用1980—1998年16个国家面上的数据说明了财政分权可以降低预算赤字，而且财政分权的效果随着国家人口的增加而增加。有趣的是，Neyapti还发现，地方选举的缺失与更为有效的财政分权具有一定的联系。财政分权在地方政府面对全球经济危机的时候同样也是一种有效的解决手段（Innocentsa,2011），地方政府层级开展与贸易相关的经济活动对于促进经济增长和缓解经济危机具有十分重要的作用。

我国作为具有很大范围财政分权的集权国家，自上而下的授权管理和均一化的政府结构有着典型的特点（Zhang,2006），成为很多学者关注的对象。与国际上一些学者得出的结论有些相反，将我国作为案例的学者似乎没有发现分权对于下级政府的经济发展有积极作用，这从Zhang等（1998）、Jin J等（2005）、Cai等（2006）、Jin（2009）的研究中都可以看到。Thornton（2007）对19个OECD（经济合作与发展组织，简称经合组织）成员国1980—2000年的经济数据进行交叉分析，发现如果分权的措施仅仅局限于下级政府能够拥有自主的财政收入，那么这个政策对于经济发展的影响就不是很显著。类似的研究还有很多，诸多结果综合在一起，表明了财政分权对经济增长的影响并不是确定的，不仅在发达国家和发展中国家之间，单一制国家和联邦制国家之间，而且在发达国家或发展中国家内部，财政分权对经济增长的影响都是不同的（黄君洁，2010）。

（2）微观层面的研究

分权最初进入学者们的视野是因为分权作为政府行为的改革，能够将中央政府和地方政府的职责进行有效的分离，这主要是基于这样的假设：地方政府对本地区居民的消费偏好非常了解，即它能完全、确定地获知每个居民的个人偏好和边际消费替代率；反之，中央政府则不能清楚地了解地方居民的偏好，其对于地方居民边际消费替代率的了解和测度具有明显的偶然性和随机性，这样由地方政府来提供公共品时实现的社会福利将会最大化（刘刚，2013）。贴近本地居民的地方政府具有三个优势：①充分了解本地条件和需求信息；②居民会广泛参与本地决策制定和公共服务提供；③居民对本地官员选举具有更大的责任心（Channa et al.,2016）。以上分析成了分权促进资源配置关系、提高生产率和消费效率的重要理论支撑，形成了学者们对分权尤其是财政分权的集中关注，同时关于效率的讨论也成了对于分权其他方面的研究的出发点和基础。

近年来，国外有学者从更宽泛的研究视角来分析分权对政府政策革新、发展竞争、工作腐败等社会问题的影响。Fan等（2009）在自己的研究中采用了两组新的数据源，一组是与分权相关的国家层面的数据，另外一组是80个国家在公司层面的具体贿赂经历的数据。通过分析，他们认为政府结构越复杂，权力寻租的可能性越大，因此地方政府规模越大，产生贿赂的可能性也就越大。学者们也在寻求这种问题的解决途径，Lessmann等（2010）认为，避免贿赂产生很重要的是需要有监督官员行为的有效方法——新闻自由（a free press），他们通过分析得出，高度的新闻自由能够有效地对分权中的腐败行为产生抵制作用。此外，对于分权导向带来的政策创新，学者们的意见较为一致，基本都认为集权往往会带来很多政策实践，而分权后的政策创新则往往不如集权，尽管这是令人难以理解的一种结论，但是学者们提醒人们不要忽略了学习的外部性效应（a learning exter-nality），也就是成功的政策实践往往给所有政府提供了有用的信息。但是这种结论的成立也有一定的条件：如果地方政府相对均质或者数量较多，集权状态下会有更多的政策创新，但如果有多个实践的政策可以选择，分权状态下则会有更多的政策创新（Strumpf,2000; Cai et al.,2009）。

1.3.1.2 权力下放

权力下放是分权概念中行政分权的第三种类型，其他两种类型分别是权力分散（deconcentration）和权力委托（delegation）。从行政管理的角度看，权力分散是分权中最弱的形式，仅仅是中央政府部门一些职责的转移，创造了一种现场管理模式，或者是在上级政府部门监督下的当地行政管理模式。权力下放的分权最为彻底，是要求上级政府在将决策制定权转移至下级政府的同时，连同财政收支、法人地位一并赋予，下级政府成为相对独立、自负盈亏的组织。浙江省强镇扩权改革的初衷和方向与权力下放更为贴近。

权力下放与联邦制又不同，主要是被下放的权力可能是暂时放于地方政府的，中央政府或者上级政府最终具有对权力的永久支配权，而联邦制成员是单独享有主权的政治实体，虽然成员在加入联邦制后不再有完全独立的主权，但是在联邦宪法规定的范围内，成员具有自己的宪法和法律，具有一定管理内部事务的权力，实行的是中央政府和地方政府分权的管理。

权力下放研究主要以联邦制和单一制的国家为案例，论述下放的过程是如何开展的，此外也有学者通过具体的案例分析权力下放的效果。

（1）权力下放过程曲折和间断

澳大利亚首都直辖区直到1979年才开始有限地获得自治权力，1988年才被赋予更多权力组建议会，而在1998年北部区域公投时，当地仍然拒绝独立成州；法国20世纪80年代开始由政府主推地方分权，同时带动地方政府对公共服务的分担，目前地方政府承担了约19%的政府全部支出；西班牙1978年开始实行地方分权，似乎十分顺利和卓有成效，目前中央政府仅承担18%的公共支出，其余的基本都由地方政府和当地其他部门承担。

英国的君主立宪制的分权具有一定的制衡特点，这体现在了英国中央政府和地方政府之间的关系上，尽管实行地方自治，却只是极为有限和狭窄的分权（陈根发，2009）。英国1997年开始将权力下放给威尔士、苏格兰、北爱尔兰，但是诸如法律、国家安全、经济、外交、能源等一些权力并未下放，在实施过程中，工会、企业代表、村庄等要制定相应措施仍然会受到阻碍（Pearce et al.,2005;O'Brien et al.,2004; Wood et al.,2005）。法国自1982年开始进行地方分权改革，这次分权伴随着行政权力、行政职责的下移，以及地方政府机构改革和财政资源的转移，可以说这次地方分权改革迎合了当时较好的经济形势，并且具有不可逆转的趋势。虽然法国的分权改革出现过停滞，可由于历任总理的坚持，其改革能够一直延续下来，并通过2003年的宪法修正案予以巩固和保证，因此与英国的地方分权不同，法国在地方分权的道路上走得更加持久、更为坚定（吴德刚等，2013）。通过对美国儿童健康、医疗补助、学校改革方面变化的调查，Tannenwald（2001）表明了尽管权力下放进程（devolution evolution）在美国处于逐步推进当中，但改革总体上仍然处于搁置状态。

（2）权力下放效果表现模糊和缓慢

Ghuman等（2013）分析了32个亚洲国家的权力下放情况和公共服务的关系，其中13个案例表明权力下放对公共服务是有利的，11个表明是不利的，另外8个有相互交叉的结论。2010年12月，日本为了通过权力下放来刺激经济发展，在第二大经济区域——大阪及其附近区域城市建立了一个联盟性的区域政府，然而在该政策实施之前就已经有城市退出了这样的机构。Tsukamoto（2011）认为，机构内部出现了担忧，地区主义出现了系统性的政治和经济偏见，城市经济和政府治理在权力下放后出现了出乎意料的不明确和混乱。在研究威尔士和英格兰东北部区域吸引外国直接投资的时候，MacKinnon等（2001）意识到了权力下放可能产生的恶性竞争，最终建议为了共同获得投资的机会，最好的方法是实现区域间合作（inter-regional collaboration）的平衡。

权力下放的文献中涉及其对小城镇发展影响的案例很少。Insa-Ciriza（2012）对比了分别在集权和分权国家的两个小城镇——西班牙马德里的特雷斯坎托斯（Tres Cantos）和美国得克萨斯的伍德兰兹（Woodlands）的建设和发展，发现两者由于建设主体的不同（政府主导和私人主导），服务主要内容、资金获得及使用都会有所不同，但两者间并没有哪一方更具有优越性。美国的小城镇是从县或市中逐步分离出来的，与原来的县或市平行地存在，相互之间没有行政隶属关系，只有州是其最为直接的上级政府。因此在美国，哪些事由小城镇来处理有明确的分权，在不违背州的发展规划的前提下可以自订宪章，同时小城镇可以创造和开辟税源，主要依靠地方财产税，州则依靠消费税，小城镇依据这种分税制将本级政府行为重点往发展规划和项目建设方面倾斜，政府开支则主要用于社区治安、消防、行政、公用事业和社区发展，其中警察和消防开支比重很大（孙晓文，2001）。

1.3.2 国内研究进展

国内关于强镇扩权方面的研究是伴随着改革政策的出台而出现的，随着物质生产发展的放缓，乡镇政治体制改革似乎成为促进地方经济发展的新抓手，于是学者们对于这项改革政策的关注度迅速高涨起来。作为小城镇发展的动力机制之一，政策/制度改革是不可或缺的因素（陈燕燕，2011；孟秀红，2007；吴胜隆，2006；李五四等，2003），政策因素是小城镇发展的重要外部动力，影响小城镇经济发展目标、战略乃至主导产业的选择（汤铭潭等，2012a）。张雅帅（2009）提出改革小城镇户籍政策、土地政策、投融资政策和就业与社会保障政策，以减少小城镇发展的束缚。从这些分析中可以看出，推动小城镇的发展正是改革政策出台必要性的一个重要方面，对改革政策的研究也势必会以小城镇发展的动力机制为出发点。

连德宏（2007）以长三角为研究区域，在简要分析了长三角小城镇的发展特点及负面影响的基础上，提出经济是小城镇发展的主要推动力量，资源、区位、政策等因素对经济有重要的影响。朱珊（2005）认为，政策环境调整是浙江省小城镇发展的调控机制，行政区划调整优化了乡镇资源配置，使经济出现新的升级，配套制度改革带动了例如温州市小城镇整体水平的提高。体制创新及政策改革一直是推动小城镇发展的重要措施，很多以问题为导向的研究最终都将解决手段归结于此，谈到规划的对策也就在某种意义上暗含了一种制度性的对策，因为城市规划是一种存在于制度环境中的集体政治行为，在某种程度上，城市规划是一种政治参与和体制变革的作用过程（杨帆，2003）。支持小城镇发展是带动农村经济和社会发展的一个大战略，在近些年国家对小城镇加大支持力度的同时，小城镇也遇到了前所未有的问题：行政区划升级困难、基础设施建设投融资机制不完善（缪丽华等，2006）、郊区化无序蔓延、农业要素结构不匹配（陈前虎等，2012）、土地利用要素不合理（陈晓均，2001）……这些问题集中起来说明我国小城镇发展水平仍然需要提高，同时说明管理小城镇需要强有力的法制规范和规划指导（尚鸿雁等，2004）。适当地“分权”会更有利于提供满足地方偏好的公共物品，有利于“企业化”政府思想的确立，同时，政府权力向地方、市场和社会的适当转移有利于建立良性的地方治理机制，也有利于地方政府更有效地调动经济和社会资源（杨帆，2003）。

学者们真正开始关注小城镇“分权”概念主要是在强镇扩权改革政策出台后，而相关的研究早在2000年广东省出台《中共广东省委 广东省人民政府关于推进小城镇健康发展的意见》时就已开展。2007年，浙江省颁布《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，吉林、河北、四川等省也相继推进改革，此后，以强镇扩权为主题的研究大量出现。张新辉（2008）立足于广东省中心镇强镇扩权改革实践，以白土镇为例，认为扩权改革中垂直部门扩权定位模糊、下放权力悬空、中心镇多层共管隐忧初显等问题逐步出现，提出实施中心镇“市管镇”体制。2010年，江苏省也选择了20个镇开展强镇扩权改革试点，目标是通过2年左右的努力，推动一批有条件的经济发达镇逐步发展成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市，与现有大中小城市形成分工有序、优势互补的空间格局。在措施强化和保障方面，扩大事权、增强财力、理顺管理体制、完善创新机制等也都是学者们常提出的方法和手段，罗英（2010）在广东省佛山市狮山镇的具体案例研究中对上述措施也着重进行了关注。

由于浙江省开展强镇扩权改革力度更为显著，推进措施更为果断，似乎也有一些绩效，国内关于强镇改革的研究更多地是以浙江省出台政策或者案例为研究对象，相关文献也更多地以浙江省为研究范围。已有的关于浙江省强镇扩权改革方面的研究大致可以分为改革动因、改革途径和改革成效三个方向。

1.3.2.1 改革动因

（1）权力配置

姚莉（2008,2009）认为，我国乡镇政府事权财权配置不匹配，各级政府间事权划分不清，政府与市场、社会职能不分，浙江当前进行的强镇扩权改革是提升乡镇政府社会治理能力的可选路径，并能够明确乡镇政府的事权范围，相对理顺了财权与事权的关系，是我国乡镇改革的趋势。王雄杰（2010）提出，小城镇政府体制改革的出发点在于合理调整县镇关系、统筹城乡发展，内在动力在于增强小城镇政府权能，转变小城镇政府职能，推进小城镇城市化进程，增强小城镇的适应性和发展活力，实现小城镇的职能纠偏，可以“变镇为市”，使县、镇两级政府的权能关系更加合理，并增强小城镇政府管理体制的弹性，提高其对社会经济发展的容纳和引导能力。范方志等（2007）利用契约理论的分析框架，揭示了政府间纵向分权的契约性质，政府间依赖性的降低为政府间交易性契约关系的明晰化提供了便利，因此“省管县”这种政府间契约关系在浙江得以维系和发展，强县扩权、强镇扩权这样的分权化改革首先在浙江发起，并取得了成功。潘丽娜（2010）以浙江省绍兴县钱清镇为例，探讨我国中心镇规范权力运行的新模式，通过中心镇权力运行轨迹的调查，试图研究在中心镇扩权过程中同步实现权力的规范运行，建立基层政权适度有为的边界，遏制公共权力尤其是权力的无序扩张，保障基层政权的稳固和扎实。马斌（2008）提出，优化省、市、县政府间关系必须从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置，构建多中心治理的格局，在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商机制，形成府际治理，改变命令—控制的单一行政模式，实现地方治理。

（2）发展镇域经济、提升公共服务

扩权改革关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，提高政府的社会管理和公共服务能力，使其更直接、高效地为企业和百姓提供服务，实现地方公共服务的多元化供给（吴兴智，2010）。许经勇（2007）认为，县域经济作为国民经济的基本单元，其发展程度反映了一个省总体经济发展水平，我国现行的“市管县”体制越来越束缚着县域经济的发展，遵循我国渐进式改革的运行轨迹，客观上要走扩权强县、扩权强镇的道路。徐小玲（2010）提出，扩权改革对于县域经济的发展具有很明显的促进作用，有必要进一步深化改革。对于浙江小城镇而言，经过几十年的建设和发展，在市场化改革不断深化、经济结构基本转型、小城镇经济高速发展、城镇规模迅速壮大的情况下，现行的小城镇行政管理体制的弹性越来越低，容纳社会变迁的能力越来越弱，已经难以适应民营经济发达、产业集群特色鲜明的小城镇社会经济发展的需要（陈剩勇等，2007），主要表现为：①日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足的矛盾；②不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足的矛盾；③日益强烈的制度创新要求与制度性公共服务供给不足的矛盾（张红日，2009）。强镇扩权改革不仅出于适应经济发展和社会管理的需要，也是浙江省经济结构特性所决定的（傅白水，2007），浙江以块为主的经济发展模式的成功意味着县域经济和镇域经济的相对重要性和相对独立性会不断得到加强（范方志等，2007）。

1.3.2.2 改革途径

推进以强镇扩权为突破口的中心镇培育发展和转型升级，能够进一步促进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，实现这个突破口的途径包括加强领导和协调、扩大扩权镇范围、加大政策扶持力度、完善工作平台、优化人员结构等（徐进科，2011）。庄财康（2010）以温州龙港镇为例，提出东部沿海发达地区乡镇的发展方向为建立“镇级市”，但名称也仅仅是个说法，发展小城镇关键看其功能是否适应实际的发展需要。罗新阳（2010）提出，进一步推进扩权改革必须从根本上调整权力配置，合理划分层级政府权限，切实转变政府职能，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制：建立县镇联动机制，推进农村综合改革；推动中心镇政府从“管理型”向“公共服务型”转变；实现中心镇定岗定编法制化；提高授权效能与强化用权监管相结合；健全政绩考核制度和规划建设用地制度；加强专业培训，提高政府能力。逯萍（2010）认为，应通过深化公共财政制度改革，建立并完善相应的监督体系，发展非政府组织性质的农村经济合作组织，加大公共服务均等化等途径增强乡镇发展活力，实现乡镇政府权责对接。王勤芳（2008）提出，强镇扩权是建立服务型政府的有效途径，重点从突破行政体制障碍、创新乡镇财政体制和改革乡镇考核体制三个方面进行职能转型，从而构建服务型乡镇政府。孙嘉江（2009）提出，镇域扩权的重心应该由强镇向弱镇转移，并以农业现代化作为弱镇扩权（扩权强镇）的核心策略。

1.3.2.3 改革成效

从行政体制改革特别是从行政区划体制创新的角度看，浙江省强镇扩权举措将大大促进中心镇的发展，并为我国县、乡镇关系改革做出有益的探索，这在客观上为推进我国行政区划体制的改革打下基础，有利于推进经济发达地区的新农村建设，有利于解决乡镇管理中的问题，增强乡镇的城镇公共服务职能，推进城镇差别管理，有利于推进地方自治发展与公民社会构建（史卫东等，2009）。魏涛（2008）认为，通过强镇扩权，随着更多县级政府权力的下放，更多的社会管理职能由乡镇政府承担起来，于是乡镇政府角色从原来的被动执行变为主动服务，这种角色的转换将极大地提高政府的应对能力，尽管这一改革模式也会带来一些新问题，但它能够为今后的乡镇改革提供一个极有价值的参考。陈剩勇等（2007）提出，这一改革给沿海经济发达地区小城镇的发展注入了新的活力，县镇关系上，增强了小城镇政府的权能，转变了政府职能，提高了小城镇政府的适应性；社会经济上，提高了小城镇经济发展的活力，推进了社会主义新农村建设。张新辉（2008）认为，要跳出“县—镇”关系模式，改革行政领导体制，实施中心镇“市管镇”体制，以更好助推中心镇的改革、建设与城市化进程。也有学者对于强镇扩权有一定的担忧，认为改革政策会打破县（市）和强镇利益的平衡，在为经济发展保驾护航的同时也可能滋生腐败，也有可能导致乡镇行政编制的无序扩张，镇与县城的对抗力也会增加（徐剑锋，2007）。如果仅仅是权力在体制内部的重新分配，将更大的行政审批、财政收支主导权下放至县级、镇级政府及其属下的部门、机构，最后的结果恐怕是很悲惨的，甚至不排除在改革实行一段时间后，因为后果太过恶劣，不能不反转过来，弱化村、镇、县权，因此新一轮的“扩权”改革，必须是张扬、保障公民权利的改革，强化民主政治建设，保证法律赋予公民的权利落于实处（许斌，2011）。

1.3.3 国内外研究交叉

抛开直接论述强镇扩权政策的相关内容，该项改革可以视为在“省—县—镇”层级状政府结构中关于地方治理的一种手段，由于其自身政策性的特点，在这方面的研究中可以借鉴关于政策研究的方法。

1.3.3.1 科层制和政府治理

科层制（bureaucracy）又称“官僚制”，它是一种非选举制的政府官员组织或者是一种行政决策制定组织，从历史上看，科层制主要是指由非选举的部门官员组成的政府行政机构，现在更多地指任何管理大型机构形成的行政管理系统（Howard,2012; Dwyer,2009; Martin,2010）。科层制必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。马克斯·韦伯（Max Weber）首先提出了建立统治需要一个合法性的基础，接着他明确了合法统治的三种纯粹类型（法理、传统和魅力型），和我们当今社会统治结构较为吻合的是法理性质的统治，进一步，韦伯认为，建立在法律权威基础上的合法统治的最纯粹类型就是借助科层制的行政管理班子进行的统治，行政管理班子的整体由单个的官员组成，官员们必须遵守一定的基本原则。

科层制具有明显的优点：上下级之间的关系通过指挥和命令贯彻；工作方面和人员的权责都有明确的规定，不会发生各自为政或事权不清的弊端；机关办事可破除情面以消除营私舞弊；人员的选用都依专长和能力而定，可以使工作效率提升并且使机关的业务达到高度专业化；良好的待遇和工作保障可使工作人员的工作绩效提升。然而，科层制也会过分强调机械性的正式组织层面而忽略组织动态面，层级制度会削弱上级对隔层下级的影响力，“永业化”使人员丧失斗志，升迁按资排辈，人员容易忽略服务对象的利益。

我国的省、市、县地方政府间关系体现了科层制的基本特征，具体的制度设计和治理机制主要可以分为省、市、县政府间的财政管理体制、干部管理体制、项目审批制度……（马斌，2009），为了实现理性设计的秩序和完美，科层制强调首要任务就是严格服从上级命令、高效地执行和完成上级下达的命令和任务（张丙宣，2011）。韦伯认为，建立在法理权威基础上的科层制中的官员，严格受到上级的控制，执行上级的命令是他不可推卸的责任和义务，因为薪金或其他报偿通过权力的分配强化了科层制原有体制，这也使下级对上级的服从在现代官员的纪律中得到最极致的发展。

治理（governance）一词在20世纪90年代由经济和政治学家通过联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）等机构传播开来。政治学中关于地方政府治理的概念体系复杂多样，地方治理（local governance）、社区治理（community governance）、分权治理（decentralized governance）、民主治理（local democratic governance）等，都是诸多学者提出的关于地方政府治理的概念。孙柏瑛（2004）综合多角度思考，提出地方政府治理的核心内涵即是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。“公共服务”和“非政府组织”是地方政府治理概念的核心。由于地方政府更加了解地方民众的需求及相关信息，地方政府的有效管理不仅可以节约管理成本、提高管理效率，而且有助于调动地方政府的积极性，增强地方政府对民众服务的责任感，制定更为准确的政策，提供更具有针对性的公共物品和公共服务，这也是对地方政府治理的体制安排提出的更高要求。

我国的地方政府治理与西方国家的有着政治制度上的不同，政治制度体现了国家的根本利益和价值取向，并具有强大的约束力和强制力。中央政府制定的制度框架决定了地方政府治理的空间和内容。在我国，各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还要执行中央等各级政府下达的指令性任务，下级政府责任和压力较大。我国政府间的体制关系可能使地方政府很难在治理的自主性和创新性方面有所突破。我国当前政府的科层制结构和自身的特性，可能会对下级政府尤其是乡镇一级政府的治理积极性有负面影响。我国的政治体制和制度结构决定了我国地方治理的研究不应像西方的那样重点关注“无政府治理”和多中心治理，要解决上述问题，更应该研究政府间分权与公共权力配置问题（马斌，2009）。

1.3.3.2 政策研究

政策通常被称为公共政策，是社会公共权威机构在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则（谢明，2010）。政策科学与分析产生于20世纪50年代，以丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）和哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）的《政策科学：研究范畴和方法的最新发展》一书的出版为标志（王达梅等，2009）。有关公共政策的研究，无论在政治学还是行政管理学方面，都已经具备了相对系统的研究方法，针对性运用这些方法可以有效地帮助关于公共政策方面研究的顺利开展。

李钢等（2007）主要提出了将内容分析法（content analysis）作为政策分析方法的主干，该方法专指对文献内容进行系统的定量与定性相结合的语言分析方法，目的是分析清楚或测度出文献中有关主题的本质性的事实及其关联事物的发展趋势。江渝（2011）通过政策分析模型描述建立了一系列技术工具，包括层次分析法、数据包络分析法、模糊综合评判法和灰色评价法，当然，他也不回避政策分析的社会学方法即案例研究，详细描述了个案观察、个案访谈和个案问卷的具体方法。威廉·邓恩（William Dunn）更为全面地确定了政策分析领域的五种分析方法（Dunn,2011），这些程序已经被赋予了特有的名称，即监测（monitoring）、预见（forecasting）、评估（evaluation）、建议（recommendation）和问题构建（problem structuring）。

公共政策的评估因为更多地涉及政策实施的效果而受到人们更多的关注，学者们对于评估方法的研究则比较接近。李允杰等（2008）提出了定量和定性两大类政策影响评估的方法，定量研究方法包括真实验设计、准实验设计、回归分析、反身控制等，定性研究方法包括自然调查、归纳分析、直接个人接触、全体论观点、动态发展性观点等，同时他也提出指标法也是政策评估较为有效的方法，但是他们指出这些方法适用的先决条件有两个：①欲评估的方案必须具备清晰且可测量的目标，评估者必须建立一套合理的目标；②该方案必须已经实施一段时间，且关键要素已传达到作用的团体。谢明（2010,2013）、王达梅等（2009）、帕顿等（2002）、斯图尔特等（2011）也都对公共政策评估方法进行了分类和描述：前后对比法、社会指标评价法、成本 效益分析法、实验模型法……对于某项公共政策的评估，往往并不需要用到所有上述的评估方法，而只需要采用一种或两种适合该项政策的选择，也就是选用评估方法时要综合考虑政策发起的目的、评估的主要内容、获得数据的难易程度等多方面因素，即以评估目的为导向的评估方法选择才能更加有效（见表1.1）。

最为典型的案例是英格拉姆等（2011）关于美国精明增长（smart growth）政策评估的报告，该报告重点关注政策是否达成5个目标：促进紧凑发展（城市发展模式）、保护自然资源和环境质量、交通多元化发展、可支付住房、积极财政。考虑到指标的有效性、可得性和可靠性，他们将5个目标破解为52个指标，例如促进紧凑发展分为规模、土地利用、集中化、城市化、中心化，再详细细分，如土地利用包括土地利用比重变化、分类土地利用、人均土地开发量、边际人均土地开发量4个具体指标（隶属52个指标）。政策研究选取了美国的8个州，其中4个实施了精明增长政策，4个尚未实施政策，实施与未实施的州进行两两配对，就前面5个目标进行对比分析，从描述统计到固定效应的回归分析，对8个州进行整体比较。书的每个章节就每个目标进行常规数据方面的说明和分析，通过数据表现和相关性分析说明政策是否产生了积极影响。

1.3.4 小结

国外关于分权方面研究的文献大致表现出三方面特点：①分权概念尚未完全清晰化，多数学者将分权几乎等同于财政分权，突出了财政分权的重要性，但也有学者将政治分权专门表达出来（Fan et al.,2009; Cai et al.,2009）；②学者们着重关注中央政府与地方政府之间，或者是国家之间的分权影响，数据和研究对象都属于相对宏观的层面；③关于分权对于国家或者地方政府经济发展的影响，由于财政分权、中间变量与经济增长之间的关系并不确定，无法直接得出财政分权是否可以促进或抑制经济增长的结论（黄君洁，2010），但对于分权方面的研究并不会因为这样的困难而停滞，东亚的一些国家甚至表现出了对于分权研究的更大热情（Ramesh,2013）。涉及分权概念中行政分权的权力下放类型，国外研究更多地探讨了联邦制和单一制国家的权力下放过程，这些过程无疑都表现出了曲折和间断，这也反映出了中央政府和地方政府之间对于权力的博弈关系。学者们采用了多种方法研究权力下放的效果，收集的数据也十分广泛和全面，很多研究成果却表示这些绩效并不明确。

国内目前关于权力下放对于小城镇发展影响的文献主题更为直接。作为小城镇发展重要的动力机制之一，学者们早已意识到政策创新对小城镇发展的推动作用，并对政策可以改革的方向及内容进行了分析和梳理，包括户籍政策、土地政策、投融资政策等（张雅帅，2009）。对于强镇扩权改革政策，学者们纷纷从改革动因、途径、成效等方面开展研究，对这一激发小城镇发展活力的“新”现象进行剖析，希望能为后续的小城镇体制机制改革提供更为有效的经验。总体上看，国内研究呈现两个显著特点：①研究视角侧重于自上而下对政策的理解，对政策的发生发展进行了一定的研究，突出了该项政策的积极效应，同时也强调了需要避免的政策执行过程中可能出现的权力监管、权力规范和推进认识等方面问题（刘超，2013；陈国申等，2014；常文杰等，2010）；②一些学者对于强镇扩权的理论渊源进行了一定的探讨，从科层制、地方治理、地方政府学等角度提出自己对改革政策的发展及合理化的观点（张丙宣，2007；马斌，2008；吴爱明，2009）。

对于权力下放这一国内外都予以关注的研究课题，学者们都意识到了对其认识的必要性，尤其关注这种现象背后的理论探讨，不约而同地提到了“科层制”和“地方治理”等概念。科层制解释了当前单一制和联邦制国家的国家政体中都存在具有严格等级制和权威制的行政体系，这使得国家在顺利推进政令实施的同时造成了资源上移、责任下推的现象。然而，地方治理强调只有贴近民众的地方政府才能提供地方需求强烈的各种公共服务，在我国目前的多级政府体系中，镇级政府是最需要被关注的焦点，应该更多地被予以资源倾斜。两者之间的矛盾成了政策制定的初衷，上级政府希望能够通过政策创新来缓和制度设计与服务实施之间的矛盾。国内外各种政策研究方法为本书提供了技术方法的保障，使得研究能够顺利开展。

在对国内外相关文献进行梳理的同时，笔者发现针对当前开展的强镇扩权改革的研究在研究视角、研究方法和研究内容方面都需要进一步加强。①研究视角上，需要提供一些“自下而上”把握政策绩效的实际案例。对于政策实施的效果，已有研究成果多数给予了定性的宏观确认，也明确了政策对于小城镇发展会起到一定的作用，但尚缺少可以直接参考的描述绩效真正作用的实际案例。②研究方法上，需要增加一些“质性研究”的技术及方法来寻找更多的常理外观点。已有的政策研究通常采用层次分析、灰色评价、问卷调研等方法，而对于政策在实施过程中的非量化属性，应该引入质性研究的技术和方法例如对访谈内容的运用，对一些观点进行多方访谈内容的佐证，从而使研究成果更为可靠和全面。③研究内容上，需要关注一些将改革政策与小城镇发展联系起来的“作用要素”的研究。改革政策在小城镇实施后，必然会通过各种作用要素的变化体现出实施效果，这些作用要素的变化又会对小城镇的发展产生一定的影响，因此作用要素成为改革政策和小城镇发展之间联系的桥梁。细化和明确作用要素的类型及内容，能够为这类研究提供一种衡量途径和方式，也能够使研究成果更为直观地体现出来。