1.1 研究背景

1.1.1 以体制机制改革为抓手的小城镇发展成为新热点

1979年9月，中共十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，指出当时的首要任务是“集中精力使目前还很落后的农业尽快得到迅速发展”，在实现农业现代化部署的八项措施中，第七条明确指出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路”。这是改革开放后我国第一次提出小城镇建设的重要性。

20世纪80年代中期起，乡镇企业异军突起，为我国小城镇的新发展奠定了必要的产业和劳动力基础，这一时期的小城镇较以往有了实质性的转变。1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到20世纪末的我国小城镇建设发展目标。

此后，小城镇发展上升为国家战略，国家在改善小城镇风貌、理顺小城镇体制、促进小城镇发展等方面进行了一系列的改革工作，并在有条件的地区开展多方面试点工作（2005年、2008年和2011年连续确定了三批全国发展改革试点小城镇）。这些努力使小城镇在投资、就业、人居环境、土地制度等方面都有了一定突破和创新，逐步找到了一些适合我国国情的小城镇发展之路。

2006年，广东省出台了《广东省乡镇机构改革试点实施意见》，将乡镇划分为不同类型，按照乡镇的类型对其设置综合性办事机构的数量做出规定，并重新核定乡镇机关行政编制。2007年，山东省发布了《关于统筹城乡发展加快小城镇建设的意见》，明确提出要大力推进乡镇机构改革和小城镇管理体制改革。

2010年起，全国层面的强镇扩权试点启动，中央编办、中农办、国家发改委等六部委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定在河北、山西、吉林、江苏等13个省的25个经济发达镇进行扩权改革试点工作。全国试点之外，多个省份也公布了相应的试点计划：江苏省宣布在全省16个经济比较发达的镇开展试点，山东省宣布在10个经济发达镇推出试点。

1.1.2 浙江省以“强县扩权”为突破的成功经验试图延伸

1.1.2.1 与国家同步的政策推进

浙江省是自然资源小省，从2000年加快推进城市化的政策出台后，浙江省就一直结合自身实际不断进行改革尝试，以发展改体制，以体制促发展，寻求各种体制创新的路径和方法来促进小城镇经济社会的快速发展。

2000年8月，浙江省根据《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）和《中共浙江省委 浙江省人民政府关于印发<浙江省城市化发展纲要>的通知》（浙委〔1999〕41号）的要求，以及《浙江省人民政府关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》（浙政〔2000〕7号）的精神，为了加强中心镇建设，促进城乡经济社会的协调发展，加快现代化建设进程，发布了《浙江省人民政府关于公布浙江省中心镇名单的通知》（浙政发〔2000〕198号），确定了136个省级中心镇，提出加强中心镇建设的领导和规划。

2007年4月，浙江省发布《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发〔2007〕13号），提出有重点地选择大约200个中心镇，分期分批进行全方位的培育，通过完善中心镇财政体制、实施规费优惠政策（地方留成部分向中心镇倾斜）、加大投入和用地支持力度、扩大经济社会管理权限等政策手段，建设一批集约水平高的小城市，确定了列入“十一五”中心镇培育工程的第一批141个省级中心镇名单。

2004年，中央发布了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”。2005年9月，全国各地都在对乡镇机构进行精简、压缩、撤并的时候，浙江省绍兴县（今绍兴市柯桥区）考虑到自身乡镇经济社会发展与职能的匹配，却开始酝酿进行县级政府向乡镇下放（委托）执法权试点，被称为“逆风试验”。2006年底，绍兴县开始试点工作，探索中心镇扩权改革，从19个乡镇街道中选择5个镇开展强镇扩权试点，将县发改局、经贸局、建管局等7个部门在镇域内的管理职权，全部委托给镇政府直接行使。此后，同属绍兴市所辖的诸暨市、嵊州市、上虞市也先后选择了部分强镇开展试点。试点工作带来了一定的绩效，以绍兴县平水镇为例，2006年其财政收入仅800万元，没有像样的公共设施，列入扩权试点镇后，到2009年，平水镇财政收入一跃达到2.3亿元，人均收入超过1万元，老百姓感受到了公交、医疗、环卫等各方面的变化。

2010年12月，浙江省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号），这是在实施“中心镇培育工程”和开展各类试点工作后，着眼新型城市化和城乡一体化发展的新趋势，适应加快转变经济发展方式、促进经济转型升级要求的又一次政策突破。就在同一年，浙江省颁布了《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号），提出在一批具有小城市形态的特大镇，开展小城市培育试点，着力破解现行管理体制等因素的制约带来的困难和问题，加快实现特大镇向小城市转型发展，促进城乡一体化发展，优化城乡空间布局，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市协调发展，该政策明确了第一批浙江省小城市培育试点镇共有27个。此外，为了保障此项关于小城镇体制改革的政策顺利实施，浙江省还出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》《关于支持小城市培育试点工作的实施意见》《2012年全省小城市培育试点和中心镇发展改革工作要点》等一系列政策。

上述政策的出台和举措的制定环环相扣、层层推进，可以说，浙江省在2010年底实施的小城市培育试点工作正是融合了强镇扩权改革的中心镇培育工程的“升级版”。试点镇代表了浙江省200个中心镇乃至其他乡镇今后发展的趋势，试点工作也能为后续政策的制定以及小城镇建设的开展提供十分重要的经验。所有与中心镇或者小城市培育试点体制机制改革相关的文件相互联系也十分紧密，可以看作是一个“政策集中体”。这些体制机制改革以强镇扩权作为开始。

1.1.2.2 “强县扩权”改革经验借鉴

浙江省针对县域管理体制改革先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策，开展扩大经济强县财政、经济管理和社会事务管理的三步改革。在2002年的扩权改革中，浙江将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区。2006年，浙江在第四轮扩权改革中对义乌市提出“赋予与设区市同等的经济社会管理权限，推动义乌市优化机构设置和人员配置”。从当初执意坚持“省管县”的财政体制到如今的理性选择权限下放，浙江摸索着走出了一条适合市场经济发展的道路，通过体制的不断创新，浙江的县级经济在我国有了举足轻重的地位，“全国百强县”中浙江的上榜县（市）数量一直名列前茅。

在县域体制创新取得成效的同时，乡镇管理体制改革也慢慢浮出水面。龙港镇、柳市镇、钱清镇、织里镇……这些名声响亮的“百亿镇”，却在为镇里的违规建房、安全生产、社会保障等问题苦恼。如何改善现有的城镇环境，以体制改革唤新的发展成为当务之急。强县扩权的试点成功为进一步深化乡镇管理制度改革提供了宝贵的经验和先例，在强县扩权过程中的一系列方法和途径都能够为下一阶段的强镇扩权带来重要的参考经验，为活跃乡镇经济社会奠定较为扎实的实践基础。

1.1.3 对小城镇发展动力机制中的政策因素需要进一步认识

小城镇发展的动力因素可分解为三个基本因素：资源、区位、政策。资源是内在动力，区位和政策是外部动力。在市场经济下，政策的作用主要是通过宏观高层次的控制来突出重点和协调差异，同时政策也摆脱了原来计划经济条件下直接作用的角色，通过外在的调控来激发市场中活动主体的活力。概括起来说，政策对于小城镇经济发展的作用体现在：影响小城镇经济发展目标的制定；影响小城镇主导产业的选择；影响外界经济活动对小城镇经济的影响；影响小城镇具体发展道路的形成（汤铭潭等，2012b）。

毋庸置疑，政策对于小城镇发展的作用已经被学界所公认，然而由于政策本身抽象的特点，其对小城镇产生影响的具体过程和环节难以体现，更多的是用模糊或者概括性的言语来表达，抑或政策与小城镇发展分属不同学科，要从一个角度来清晰描述两者结合的问题并非易事，因此相关的探讨也就戛然而止。

随着以体制机制改革为主导的政策调整不断出现在小城镇发展过程中，人们愈发地需要认清政策因素作为小城镇发展的动力的作用机制，即小城镇在传统发展过程中，当政策注入形成新的动力时，会通过怎样的作用过程及要素来改变小城镇发展的轨迹，从而给小城镇发展带来正面或是负面的影响。如果能够明晰政策与小城镇发展之间相互影响的脉络，哪怕仅仅只是一个角度，对于理解小城镇发展动力作用的状况甚至是城乡规划原理的完善和补充，无疑都将起到积极的作用。