上篇 完善文化管理体制，推进国家文化治理体系和治理能力现代化

一、管理手段：从依靠行政管理为主，向依法管理为主转型

完善文化内容管理是完善文化管理体制的重点，也是难点。近些年，我国在完善文化内容管理方面作了许多有益的探索。但总体来说，与推进文化体制机制创新要求还不适应，还是以依靠行政管理为主，表现为以下几个方面。

第一，“泛意识形态化主导”的行政理念。一些文化部门的官员对意识形态理解狭隘，使得既得利益以意识形态的名义得以保护，从而使文化内容的管理出现了“泛意识形态化”的特点。“泛意识形态化，即把文化的意识形态属性扩大化、唯一化，把非意识形态的问题意识形态化。”用泛意识形态化的理念对文化内容进行管理时，必然认为政策高于一切。政策是硬的，法律是软的；政策是刚性的，法律是弹性的；当政策与法律有矛盾的时候，法律要服从于政策。

第二，“靠典型事件决策”的行政方式。靠典型事件决策往往具有动作迅速、实施有效的特点，但使政策缺乏统一性、连续性、稳定性。例如，2013年10月12日，××电视台批评《喜羊羊与灰太狼》存在暴力失度、语言粗俗现象，要求限期整改。起因于江苏连云港一9岁小朋友玩耍时模仿灰太狼烤羊的情节，把另外两个小伙伴绑在树上点火，以致俩孩子被重度烧伤。但在此之前，电视台曾多次表扬《喜羊羊与灰太狼》创造了中国的奇迹。《喜羊羊与灰太狼》开始在接受审查的时候，没有人对“烤羊”这一暴力情节提出任何异议，而且这一情节也被播出了上千次，但是当个案出现之后，就立即用这个个案对动画片给予否定。“靠典型事件决策”反映出促进文化繁荣的要求与规范文化市场政策相互矛盾。当产品短缺时，强调繁荣文化，鼓励文化产品的发展；但当出现问题时，又常常以“禁、查、堵”为主。这不利于调动文化企业和文化工作者的积极性。

第三，“以试点引路”的改革方法。在计划经济时期，全国实行划一的体制和管理方式，一个领域、一个行业所面临的问题往往具有很大的相似性。“以试点为先导”的改革方法，能够避免一些事关重大的改革由于缺乏经验、草率行事而可能带来的失误和混乱。改革开放30年后，中国东、中、西部的经济状况和文化状况有很大的差异。社会不同区域、不同产业、产业中的不同类别，日趋呈现出独特性、差异性、多变性的特点。与改革开放之初相比，“以试点为先导”的改革方法的有效性大大降低。以演艺业市场化改革为例，一些演艺单位在市场化运营的试点改革中取得了成功，但在全国实行演艺单位市场化改革中却遇到了极大的阻力和困难，因为全国众多演艺单位的艺术类别、受众状况、物质条件以及所在城市的经济文化状况差别很大，无法按照试点的模式进行改革。

我国已经初步建立了市场经济体制，依法管理社会事务是对政府管理的基本要求，要确立依法治国、依法行政的理念。政府文化管理理念也应该作相应的调整，要从依靠行政管理为主向依法管理为主转变。民主管理、依法管理是文化发展繁荣的保证。现在有一种观点很流行，即“意识形态管理主要靠行政管理，不适合依法管理，这是中国特色”。这种观点十分有害。建设社会主义法治国家，坚持依法行政是我国基本的治国理念，文化领域也不例外。坚持民主管理文化、依法管理文化就要做到文化体制改革重大政策要经过民主程序充分讨论，特别是要经过改革主体的讨论和认同。文化管理，特别是文化内容管理，禁止什么，反对什么，必须有法可依、有章可循。

目前我国文化立法工作明显滞后，文化法律法规的创制大大落后于文化社会活动和文化社会关系的实际，落后于文化事业和文化产业蓬勃发展的要求，不能完全适应文化发展的新形势。主要存在以下问题。

1．立法盲点较多，法规层次偏低

我国现存文化方面的法律法规不仅总体数量偏少，而且以文化管理方面的法律法规居多，公共文化事务和规范文化行为方面的法律法规十分欠缺，存在许多立法盲点。与文化的建设与发展密切相关的、必不可少的重要法律，如《新闻法》《出版法》《网络法》《文化事业法》《文化产业法》《文化市场管理法》等在我国都尚属空白。如在新闻报道方面，因缺少《新闻法》，对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权、采访范围和隐私范围等都没有明确的规定。还有一些由高科技孕育产生的如手机短信、网络视听点播等新兴领域也没有制定相关的法律法规来进行制约和规范。其次，我国现有的文化法律法规的立法层次较低。目前还没有制定和颁布一部真正意义上的文化法典，一些文化的基本法律如《电影法》《广播电视法》《演出法》等仍停留在行政法规或部门规章等较低的立法层次上。这些都直接影响了管理的规范性和权威性，阻碍了我国文化建设的健康、有序、快速、高效发展。

2．有些法律法规互相抵触，缺少必要的系统性

根本大法与具体法律之间、中央法规与地方法规之间缺乏内在的统一性，一些具体的文化法律法规的规定与作为根本大法的宪法相矛盾，一些由地方制定的文化法律法规与中央的文化法律法规相冲突。各个部门之间的立法权限也不够清晰，在制定法规时往往从本部门的自身利益出发，为本部门设定各种审批权、管理权、处罚权，缺乏全局的认识和与其他相关部门的充分沟通协调，这不仅造成了政出多门，也使各部门的行政规章之间缺少总体的系统性。由于法律法规之间存在着一定的冲突和缺乏科学的系统性，这就导致了法律法规在实施中的相互矛盾、推诿扯皮以及多头审批、多头执法和交叉处罚等不良现象，严重损害了法律应有的严肃性和权威性。具有中国特色的文化法律法规体系，应该是以国家法律为核心，以行政法规为主干，以部门规章为基础，以地方法规和规章为补充、互相衔接、门类齐全、比较科学规范的文化法律法规体系。

3．法律法规缺乏应有的严密性

由于我国的文化立法工作还处在初级阶段，许多制定出来的法律法规也缺乏应有的严密性。一些文化法律法规的概念、术语的界定不明确，表述不清晰，一些文化法律法规的条文、条款的规定不具体、过于含糊笼统、模棱两可。在实际操作过程中，很难认定一些行为的性质，对其究竟是合法还是违法难以作出令人信服的回答，这就给文化法律法规的执行留下了可钻的漏洞。还有一些文化法律法规已明显地与我国现在的文化建设实际相脱节，不能更好地适应当前文化建设的快速发展和加入WTO后我国文化建设所面临的新形势、新任务，但却没有被及时清理、废止和修订，给执法部门造成执行也难、不执行也难的尴尬局面。

4．文化执法的有效性不强

目前我国文化执法方式仍沿袭旧的方式，如联查、抽查、集中清理、突击行动等。这种方式在现实的文化市场管理中收效甚微。“突击”式管理对文化市场中的违法活动只能起到一时的抑制作用，治标不治本。其次，涉足文化市场管理的部门除文化、新闻出版、广播电视外，还有公安、工商、税务、卫生、城建、城管街道等，“齐抓共管”的结果却是相互推诿，行业和部门的利益保护色彩也比较浓重。此外，执法队伍素质普遍偏低、力量薄弱也是影响文化执法质量的重要因素。有些文化市场稽查人员不是本着管理、服务的目的，而是抱着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权力变成了罚款、谋私的工具，在一定程度上败坏了执法人员的形象。

5．法律法规与党的规章如何统一的问题

我国实行的是党委宣传系统领导宣传文化系统的管理体制。一方面，党管文化、管宣传，媒体是党的喉舌，要遵循党的规章；另外一方面是按法律法规进行管理。

2013年11月27日发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出：“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。”这为党的规章与法律法规相统一指明了方向。这是我国文化内容管理走向法治化的重要步骤。未来法律法规和党的规章不统一的问题会逐步得到解决。

要加快文化法制建设，建立健全文化法律保障体系，主要围绕以下几个方面。

1．加快文化立法，完备文化法律体系

加强文化立法，制定完备的文化法律法规体系，包括基本文化法律和各种配套的文化法规。基本文化法律是在它所涉及的文化领域内起统帅作用的法律，基本文化法律制约了该领域内的各项单行文化法规。目前，我国许多基本文化法律都属空白，基本文化法律的立法任务还相当艰巨。当前，急需抓紧制定的基本文化法律有《演出法》《出版法》《电影法》《新闻法》《图书馆法》《博物馆法》《文化市场管理法》等。基本文化法律的任务是对某一文化活动的根本性问题作出规定。例如，《文化市场管理法》应对文化市场的地位、作用、性质、目标、发展趋向，文化产品的生产者、经营者、消费者、管理者各自的权利和义务，管理体制和管理机构的职责等作出规定。有了基本文化法律，还需制定与之配套和相互衔接的各种单项文化法规。例如，制定了《文化市场管理法》，还需制定配套的各种法律规范，包括演出市场、电影市场、音像市场、书报刊市场、工艺美术字画市场、文物市场、文化娱乐市场和文艺培训市场以及各种要素市场的法律规范。这类配套的法律规范涉及的方面最多、数量最大，是文化法规体系的重要组成部分。

2．完善文化行政执法体系，提高执法效能

关于如何完善文化行政执法体系，提高执法效能，笔者认为要围绕以下五个方面开展工作。

（1）确立文化执法的独立法律地位，增加文化执法机构的权威

进一步确认文化执法部门的行政处罚权、行政强制措施权和行政强制执行权，实行综合执法。如1999年12月底，上海为了在文化领域实行综合执法，组建了上海文化稽查总队。改变了以往娱乐归文化、音像归广电、图书归出版、体育场所归体委的局面，把分散的“五指”握成了“拳头”。出重拳，大大增强了执法力度。这样不仅避免了多头管理、多头执法和机构重叠、职能交叉等弊病，而且增加了文化执法机构的权威。

（2）进一步完善文化执法程序

要按法律规定的操作规则办事，保证文化执法的公正性和严肃性。要建立法规执行情况的监督检查制度，保证有关国家机关和人民群众对文化执法工作的监督，建立相应的检查、证据、听证、复议、应诉以及重大案件的备案等制度。

（3）建立一支高素质的文化执法队伍

要健全机构，充实队伍，完善培训、考核和监督等有关制度，特别要在提高思想和职业素质上下大功夫。要让执法人员懂得如何做一名合格的执法人员，不仅要熟悉文化市场管理的各项法规政策，熟练运用法律规定的各项程序、处罚的尺度、适用法规的准确性、执法主体以及程序的合法性等，还要懂得“将欲律人，必先律己”，从事执法工作必须一身正气、两袖清风、秉公执法、不谋私利，从思想上构筑廉洁自律、防腐抗变的防线。

（4）建立文化执法责任制

用机制来约束和监督执法行为，促使执法机关和执法人员严格执法。公安、文化、工商行政管理等部门要切实依法行政，从严管理。如因管理不力，导致管辖区域内社会丑恶现象和违法违规经营活动形成气候、规模和社会影响恶劣的，要坚决追究有关领导的责任。

（5）运用现代科技手段管理文化市场

具有高科技特性的文化市场，必须要求政府管理手段现代化、信息化，要用高科技的手段来应对高科技的犯罪。要在文化市场监管领域推进电子政务，建立文化市场动态信息网络，提高政府的行政效率和管理水平，以管理信息化带动决策科学化和管理、执法规范化。

二、管理方式：从粗放式管理转向精细化、差别化管理

目前，我国文化管理手段存在着粗疏、单一等问题。文化内容是文化产业的核心。我国文化产业发展的一个突出问题是缺乏好创意、好故事、好内容。文化内容的平庸，很大程度上是由于文化内容管理手段滞后，多采取封堵等粗放式管理，事前引导和事中把控不足，基本是“头痛医头脚痛医脚”的方式。如广电总局针对娱乐节目中存在的跟风抄袭、质量低下等现象，于2011年10月正式下达《限娱令》。《限娱令》对所有娱乐节目实行播出总量控制和时长限制。文化内容管理最需要对症下药，需要以精细化、差别化和个性化为管理原则。

2012年5月22日，韩国人金宰贤在网上发布《一个韩国人不喜欢中国的十大理由》，引起广泛关注。其中一个理由就是中国没有实行电影分级制。他不赞成国家广电总局负责人的说法：“中国目前还不适宜推进电影分级制。相关部门对国外电影分级制进行了广泛的考察，得出了‘在实践中还没有看到非常成功的经验’的结论。”其实，实行文化艺术消费分级制，可以满足不同类型消费者的需求。市场经济越是发达，消费者欣赏趣味就越是多样化，老年人喜欢的年轻人不一定喜欢，年轻人喜欢的不一定适合儿童。是否实行分级制管理是衡量文化市场成熟度的重要标志。

我国可以借鉴美国对影视和媒体实行的分级制、精细化管理。其一，对电影管理实行电影协会分级制度，把电影分为五级：大众级、普通辅导级、特别辅导级、限制级、成人影片，并且对每一级的电影都有清晰明确的界定。其二，美国联邦通讯委员会对电视低俗节目、不敬节目、淫秽节目内容进行了科学的界定，并对低俗节目进行全方位的差别化管理。美国刑法第1464条规定，禁止电视台播出含有“淫秽、亵渎或粗俗”的内容。违法的个人罚款高达12500美元或者最高两年徒刑，也可两罪并罚。美国《儿童电视法》规定，商业电视台每周至少播出3小时儿童节目，含有色情、暴力的节目只能在晚上12点～凌晨4点播出。从1998年始，要求所有电视机厂商必须对13英寸电视机内置“防暴力芯片”，密码由成年人掌握。此外，还对违规播出低俗内容者进行高额处罚。2005年美国国会参众两院制定了《2005年广播电视反低俗内容强制法》，将违规播出低俗内容者的罚金由每次违规罚款最高3.5万美元提高到最高50万美元，对特定违规案例的累计罚款可达300万美元。其三，对不同性质的媒体制定不同的法律。美国的电信和广播电视媒介的私营部分遵循《联邦通信法》，公共广播电视台遵循《公共电视法》，有线电视则遵循《美国有线电视法》。可见美国对影视媒体的管理非常注重差异性，针对不同的内容、不同的性质进行精细管理。

同时，在管理手段上不能仅仅依靠“禁、查、堵”，要加大管理方式的创新力度。如根据目前文化产业的发展方向、市场需求和民众偏好制定有针对性的创作扶持政策，将资金投入重点倾向基础创作环节，通过政策补贴引导创作主体生产符合产业发展需求的优秀作品。

我国不仅对文化内容采取“一刀切”式的管理，而且对不同文化行业也采取“一刀切”式的管理。其一，不分类别，一律合并做大做强。如采取行政手段，强令一些出版单位合并，组建教育出版集团、科技出版集团、高校出版集团，这样做并不利于出版业的发展。这种行政化撮合式的合并，高校已经有前车之鉴。从发达国家出版业看，出版单位有各种类型，有出版集团，有专业集团，还有三人、五人的出版机构，并不是都要合并在一起的。其二，对文化行业不加区别，一律转企改制，留下隐患。例如，我国文化院团层级分布是一个金字塔式的结构，中央院团只占少数，地市一级是主体，地方院团承担着传承传统文化的功能。但地方院团经费的自给率在30%上下，70%或者是通过国家的财政补贴，或者是通过其他方面的经营来弥补。美国文艺团体靠经营获得的收益大致也只占其总收入的36%。如果不加区分地都推向市场，取消财政支持，这些地方院团肯定办不下去，这势必影响公共职能的发挥。又如2012年8月3日，新闻出版总署出台了《关于报刊编辑部体制改革的实施办法》。按照非时政类报刊的改革规定，要求学术期刊也要转企改制。转制为企业后，原则上财政将不再提供支持。学术期刊承担的是典型的公共服务职能，将其推向市场必将引起学术混乱，买卖文章更加盛行。总之，对文化行业的管理应该差别化对待，不能简单地实行一刀切管理。

三、管理主体：从单一管理主体到管理主体多元化

从单一管理主体到管理主体多元化是实现国家治理现代化的重要内容。文化管理同样要从现在主要依靠党委、政府工作人员的单一管理主体拓展到多元主体治理。文化生产方式的多样性、分散性和监督管理的专业性，加上随着科技发展，新兴文化产业业态层出不穷，文化产品和服务的传播速度大大提升，单纯依靠政府力量越来越难以实现文化内容的有效管理。迫切需要发挥行业协会等社会组织的作用，实现行业自律；迫切需要放权，提升创作主体、媒体机构的自我管理能力；迫切需要拓展社会参与文化内容管理的渠道。管理主体的多元化需要社会组织和社会公众的广泛参与。

如西方国家文化管理以文化管理部门和艺术理事会为核心，以鼓励社会赞助、捐赠、参与文化建设为辅助。西方各国的文化艺术管理体制是一种政府、社会、个人共同参与的“共同”治理模式。也就是说，除政府部门外，大量的非政府、非营利组织即所谓的第三部门，参与着文化决策、执行，文化产品的生产和文化服务的提供等各个环节。虽然国家行政部门很大程度上掌握着公共文化事务的决策权，但是，它并非唯一的决策方，其他文艺组织、艺术家、社会各界人士等，通过参与文化政策咨询、参与各种文化委员会、发挥自由媒体监督作用等，发挥着参与文化事务的决策、执行、监督等多方面的作用。这样一个“政府—专家（精英）—民众（社会）”共同参与文化事务管理的模式和机制，有效保障了文化决策，尤其是重大文化决策的广泛社会参与，保证了政府文化决策的科学性和民主性，很少出现由于决策失误导致的重大损失。

在韩国，社会组织和民众监督对文化的管理也起着很大的作用。韩国电视剧出现媳妇打婆婆一个耳光的镜头，很多妇女保障组织就上街游行，抗议电视台不应该播放这个节目，抗议导演不应该拍这个节目，形成一定的社会舆论。结果电视台、导演、制片人只能道歉，因为消费者是上帝。通过社会组织、公众发声来引领和规范道德风尚，这就是社会组织和公众的作用。通过社会组织和公众的参与，可以减轻政府管理的负担，如可以允许法院受理关于文化内容的公益性诉讼。一旦有投诉者认为某个文化作品有违社会公序良俗，可以向法院等公权机构提起诉讼，通过民事程序解决纠纷。这既能有效动员社会监管力量，也能解决文化管理部门人手不足的问题。

我国在推动社会参与文化管理这方面有很多积极的探索，如北京朝阳区文化馆是全国唯一一家区级受表彰的单位。朝阳区在垡头建立了文化居委会，采取了新的自治式管理，除了理事长是专职之外，其他副理事长以及二级的管理委员全是从居民中产生的，采取居民自我管理、自我决策的方式。未来我们对文化内容的管理要加大社会组织和公民参与的力度。

四、管理原则：政府转变职能，进一步简政放权

长期以来，政府统管各项文化事业，充当着文化事业的所有者、举办者、管理者、经营者等多重角色。文化单位成了政府部门的附属物，文化单位的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免，均由上级行政部门负责。文化单位的产品实行计划供给，政府通过计划形式确定每年文化产品供给的数量和类型。这就割断了各文化单位与市场的联系，使文化单位难以成为真正的市场主体和法人实体。而政府的计划又往往无法反映文化消费者的需求，使文化产品的供给与市场需求之间、文化消费者与文化经营者之间产生了无法克服的矛盾。政府与文化经营单位之间的关系不清，严重阻碍了中国文化事业和产业的健康发展。

实现国家治理体系和治理能力现代化，要求文化领域的党委和政府转变职能，进一步简政放权。文化市场能做的交给文化市场，社会能做的交给社会，文化企业能做的交给文化企业，政府管好自己应该管的事情。

实现社会文化事业的宏观管理离不开两大原则，即“分权”原则和“一臂之距”原则。文化管理的“分权”，目的在于使各个地方根据自己的特点管理文化、扶持文化和发展文化，提高地方资助文化的积极性，充分激活地方以及基层文化艺术组织的活力，在减轻中央财政负担的同时，有效保障文化政策目标的实现。“一臂之距”，在文化政策上的基本含义是指国家对文化拨款的间接管理模式，具体是指在文化资助上，通过设立由中立专家组成的、作为中介并独立行使职能的非政府公共机构来执行文化拨款的具体分配等相关事宜的模式。“一臂之距”的文化自主与管理原则得到了发达国家的广泛认可。“国际艺术理事会和文化机构联盟”的文件指出：“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”这项制度同时也得到了联合国教科文组织的大力支持，加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国明确声称采用这一文化管理原则。

我国政府文化管理职能转变、简政放权的路径，归纳起来主要是：从经营性文化产业的微观运行领域“退出”，在文化事业和文化产业宏观管理领域的作用“强化”。

1．从微观运行领域“退出”，实现管办分离

其一，政府在经营性文化领域要逐步减少直接供给文化产品和文化服务，按照“政府主办、政府参与、政府指导”进行区分，把办企业、办活动的权力真正交还给市场主体，减少政府不恰当的干预，同时使社会、民间资源有机会进入更多的文化领域。而对于必须由政府办的，要遵循“政府目标负责、行政管理规范、私人消费拉动、扩大经营竞争”的原则，将政府直接办企业的比重控制在一个恰当的比例范围内，并在运行过程中积极引入竞争机制，通过内容和形式的创新和市场化手段谋求高效益。

其二，政府要放松对文化生产资源的控制，将至今仍然掌握在手中的文化企业的生产资源配置权交还给企业，让企业更多地依据市场需求的信息组织文化产品的生产和文化服务的提供。政府要将文化企业经营和运行中的一系列重要权力还给企业，包括资源分配、生产范围、再生产比例、分配奖励、人事任免等，要积极鼓励和推动文化企业内部的各项制度改革，不要让人事编制、干部额度、工资总额等规定成为限制和障碍，让企业在经营性活动中拥有充分的自主决定权，实现企业的责、权、利相统一。

其三，对国有文化企业的管理，政府要实现从全面管理模式向新型国有资产管理模式的转变，建立既有利于国有资产管理、又体现文化产业特殊性的新型国有文化资产管理模式。要对国有文化单位实行国有资产授权经营，同时制定体现社会效益和经济效益相统一的国有资产经营业绩考核办法，加强对国有文化资产的监管，确保国有资产保值增值，实现政府导向和市场需求的统一。

其四，由于文化的特殊性，在某些经营性文化产业当中还存在着具有自然垄断性质的业务，而这些业务也不可避免地存在高成本、低效率、高利润的问题。政府要推进这些领域的改革，首先要让政府自身从这些业务中独立出来，将政府与垄断经营业务的利益分开，并将其作为政府规制的重点，着重强调社会效益等公共目标的考核和监督。同时，政府在这些领域要积极引入和保护业内竞争，进一步打破业务垄断，降低成本、提高效率，努力实现社会福利的最大化。

2．强化政府在文化宏观管理领域的作用

文化具有的意识形态特殊性，体现在政府应始终把握社会舆论导向，建立保证党的领导、强化政府管理、调控适度、运行有序的文化宏观领导体制。文化产业属性也要求对文化的发展加强整体规划，合理调整产业布局与结构。

首先，政府要根据经济发展的适应水平和文化市场的供求信息，制订文化事业和文化产业中长期、近期发展规划和阶段性发展目标，通过科学规划，运用综合手段，促进文化产业集聚，培育文化产业区块，支持高新技术的开发运用，发挥文化产业的联动效应，以减少市场失灵的不利影响。其次，加强文化发展的政策引导。对文化发展的调控和引导，主要是各类文化经济政策的制定和完善，以确定经济杠杆的运用尺度和范围。一要制定和完善文化单位转企改制、走向市场的相关配套政策，比如社会保险、职工离退休、资产处置政策、公共财政补助等。二要落实和完善财政、税收、物价、土地、投融资、编制、人才等方面的政策，支持文化产业的发展。特别是在税收方面，应该根据文化产品生产和经营的具体性质和作用，实行减税或免税政策、差别税率政策、税利返还政策等；在融资方面，实行包括低息、无息、贴息等资助性信贷优惠、资产抵押等金融信贷政策，扶持文化单位的经营活动和硬件改造；在多元投资方面，要积极、稳妥地引进外资发展文化产业，积极鼓励民营文化企业的发展，特别是要通过政策引导，鼓励民营资本对文化事业、文化企业、文化设施的投入，逐步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化产业投入机制。

五、组织结构：从分业管理到综合管理

目前，我国文化产业管理是一种“小文化”式的分业管理。即由党委宣传部门主抓，文化部门、新闻出版和广电总局等政府文化部门分业管理。其管理的文化产业门类主要有：文艺演出、新闻报刊出版、广播电影电视和互联网内容监管等。这种文化产业管理体制与文化管理体制相一致，有其合理性。但随着文化产业的发展，分业管理不适应现实需求的问题日益显露，是推进依法行政、规范市场行为的极大障碍。

第一，“小文化”的文化产业管理格局与国家统计机构“大文化”的文化产业内涵不相适应。近年来，国家统计局先后两次对纳入文化产业概念项下进行统计的行业范围进行界定，其界定的文化产业类别均大大超出小文化管理的类别，将国家统计局对文化产业的类别界定与目前文化产业管理格局进行比较可看出，从产业角度看，目前，文化产业中最具成长性（如互联网和移动互联网行业）和最具广泛性和地域特色的行业（如特色文化产业），基本上不属于现有文化产业管理的范围。由此带来文化产业政策和管理畸轻畸重现象：一是正式文件中所论及的文化产业，重点是宣传文化系统管理职能范围的文化行业，是“小文化”概念的文化产业，而国家统计局所列出的许多文化行业往往不在关注范围之内；二是目前文化产业政策支持的对象也基本上是宣传文化系统的国有文化单位，其他文化行业的文化企业和文化机构鲜有获得政策支持的机会。以举办了五届的全国文化企业30强评选为例，每年一届的全国文化产业30强评选基本限定在宣传文化系统所管辖的行业范围之内，最有实力的信息内容服务企业如腾讯、百度、网易、新浪等公司均被排除在外。这既不能全面真实地反映我国文化企业的发展状况，也无法形成科学有效的文化产业管理体制。

第二，“小文化”的文化产业管理格局使文化系统内部各个文化管理部门各自为政。当前各文化主管部门之间普遍存在着条块、部门、行业和区域分割，既难以形成合力，又使经营单位在工作中无所适从。文化、广播电视、新闻出版、版权等部门各自为政，管理分散，行政效率不高，政府调节整个文化行业发展的杠杆机制未能得到充分发挥，并容易出现行政组织中人浮于事的“帕金森定律”现象，造成政府人力、物力、财力的严重浪费。以音像业管理为例，其进口产品的内容审查、发行和市场管理、出版和复制分属于文化、广电、新闻出版三个政府行政部门或直属机构管理。条块分割的行政管理结构与市场急需的统一法制环境之间的矛盾，计划经济下的管理理念、管理模式与市场经济运行的矛盾，构成了对文化市场资源配置的障碍，阻塞了文化发展总循环的畅通，影响了整体效益的提高，不利于提高政府宏观调控的有效性和增强综合协调文化发展的能力。

第三，“小文化”的文化产业管理格局难以实现文化资源的有效统筹。文化产业不仅涉及宣传文化系统，也涉及发改、财政、国土、规划、科技、工信等众多政府部门。由于主管意识形态的宣传部门无法协调除文化系统之外的政府部门，由主管宣传部门主抓文化产业，难免出现“小马拉大车”的现象。于是，各地出现几种情况：一是文化产业推而不动；二是宣传文化系统和其他政府部门各抓一摊；三是由宣传部长兼任副市长，党政一起抓。第三种情况有利于统筹协调文化产业，但也带来党政不分、职责不清等问题。我们看到，无论在国家还是在地方，文化产业发展规划与经济社会发展规划往往是“两张皮”：在有关文化建设的文件中，文化产业被放在突出位置予以强调。但在国家经济社会发展规划的盘子中，文化产业的位置或被弱化或被虚化，文化建设的有关文件要求难以真正落实到位，也无法形成具有长远性、整体性的发展规划与产业政策。

第四，“小文化”的文化产业管理格局与相关产业日趋融合的潮流不吻合。在当代社会，文化生产与信息、旅游、制造、建筑、商贸、休闲、餐饮等相关领域的结合日趋紧密，文化业态日益丰富，产业边界日趋模糊。随着产业融合步伐的加快，当代文化产业正经历着新的产业调整、重组和转型，“小文化”管理格局的弊端日益突出，导致产业的上下游环节割裂、部门职能交叉、职责不清、多头审批、重复管理与管理缺位并存等许多问题，与文化产业发展的要求严重不适应。以传统的分业管理为特点的“小文化”管理体制已经无法适应文化产业发展新格局。

基于以上“小文化”式的分业管理的种种弊端，我们迫切需要进行文化机构改革。文化产业管理需由“小文化”向“大文化”转变，文化结构需由原来的纵向式管理向纵横结合——综合管理的转变，应该稳步推进大部制。文化管理实行大部制也是国际趋势。如英国的文体部就是一个大部制的管理。加拿大等国家为适应文化与科技融合的要求，将文化部与通讯部合在一起为通讯、信息技术与艺术部。