2013年中国政法大学政治与公共管理学院812公共管理综合二考研真题及详解

中国政法大学研究生院

2013年硕士研究生入学考试试题

招生专业：公共管理学各专业

考试科目：812公共管理综合二（公共管理学、公共政策分析、政治学基础各占50分）

第一部分  公共管理学

一、简答题

1．简述零基预算的特征

答：（1）零基预算的含义

零基预算是指财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求为依据，而不考虑上一财政年度各项支出基数的一种预算编制。零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计划削减或裁并的可能性。零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。

（2）零基预算的特征

①拟由预算的分配来评核政府方案的政治可预测性与行政效能是推行零基预算制度的前提。

②现有的计划和活动不是自动地预算拨付，而是由行政主管合理说明其继续存在而成为年度预算循环部分的理由。

③每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。

④重视计划的削减，要求各机关致力于追求现行计划的效率和效能，同时应提升计划削减或裁并的可能性。

（3）零基预算的优点

①以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。

②一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理的配置。

③承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但因以决策包取代设计计划预算制度的计划策定，利用主管人员的专门知识与经验弥补系统分析人才之不足，且决策包由基层人员拟定，符合下情上达、注重基层沟通的民主精神。

④新旧计划均以同一基础评估，对新计划有激励作用，对无效率的旧计划予以删除，具有兴利除害、提高行政效率的效用。

⑤决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，在预算执行期间如有新业务或应删除计划，亦以相同的步骤评估，不至于形成累计庞大会计剩余与不足的问题。

2．简述弹性化组织。

答：（1）弹性化组织的含义

弹性化组织，指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，而是教导与树立榜样。弹性化组织设计的目的在于克服传统科层组织的弊端，实现决策权与控制权充分下放，使组织有效地回应外在环境的变动和需求。弹性化的结构乃是一简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放。弹性化结构将促使组织成员跨越功能与事业单位的界限。

（2）弹性化组织的类型

①委员会制

委员会制是指其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需根据所承担的任务来确定。其优点为：

a．可容纳各方面的意见和建议，能集思广益，可以避免一个人决策的偏执或失误；

b．彼此可以相互监督和相互牵制，不易营私舞弊；

c．大家分工又合作，可减轻工作负担，有利于提高工作效率；

d．不受上级长官的过分干涉，有较多的自主和自由，符合民主精神。

②自我包含的部门结构的概念

自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门，此部门拥有完成任务所需要的所有资源与专才，且不受正式层级的约束。自我包含的部门结构并不排斥传统功能分部化的组织形态，因此，主要的焦点乃是将其置于哪一层级。通常，自我包含的部门结构可依照三种层面来执行：a．根据不同的产品或服务；b．根据不同的地理位置；c．根据不同的服务对象。

③分离的结构的含义

分离的结构是指从现有的层级中分离出一个独立自主的单位，并由总部来进行协调与控制，每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务、人事等事项。总部亦可视需要而给予适时的支援。分离的部门通常是依据特殊的产品或服务而成立，且内部的结构较为庞大。

④矩阵式组织的含义

矩阵式组织，又称专案组织，是指为达成某种特殊的工作而进行的团队组合，也就是为解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组。矩阵式组织是一种很有效且逐渐风行的组织形式，此类组织的成员乃是自功能部门借调而来，任务完成后，工作人员归还原来的部门，因此，矩阵式组织打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则，组织成员必须同时听从原来功能性部门管理者与专案管理者的指挥，但这种双重的命令体系亦为以后的冲突埋下了伏笔。

⑤跨越功能的团队是指从各功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是跨越功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突。团队内的事务主要由团队成员自己沟通协调，并没有正式的权威来统辖。跨越功能的团队其生命周期较短，当任务完成后，团队便解散，其成员则因新任务或新计划与其他专家组成新的团队，团队的成员可以随着任务的变化或需求而变动。

⑥网络组织是指一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与任何其他组织产生联结或中断关系，因此，网络组织是一种几乎没有界限的组织形态。

（3）影响弹性化组织的因素

组织规模、组织策略、科技与外在环境乃是影响组织结构的重要因素，组织需视其规模的大小、策略、科技的应用与环境的复杂性来决定组织结构的形态，同时，组织结构弹性化的程度亦需要根据以上四个变数的情况来加以设计。

①组织规模与弹性化组织

当组织规模扩大时，将提升结构的复杂性，复杂乃意味着情报的流失，而情报的流失终将导致组织适应外在环境能力的减弱，从而破坏组织的效能。因此，如何避免组织规模扩大所造成的资讯沟通的障碍，将是组织结构设计的重点所在。

②组织策略与弹性化组织

组织策略，是指组织的长期目标以及为达成此目标所采用的行动方案与资源分配。因此，策略包含了手段与目的，当组织寻求成长的时候，其策略就会变得越来越模糊与复杂，这便会增加组织内部各单位的相互依赖性与协调整合的需求，进而必须重新设计组织结构以维持组织的绩效。

③科技的应用与环境的复杂性

组织结构与策略的关系必须视外在竞争压力而定，组织所面对的竞争和压力越少，组织结构的调整就越缓慢。在组织的研究中，科技一直是用以解释组织间差异的重要变数之一，尤其是所有倡导“科技决定论”者，更认为每一种技术的运用，皆有与其相配合的组织结构。

（4）弹性化组织的发展趋势

组织结构弹性化的趋势是不可避免的，许多组织理论学者纷纷提出了各种新的组织结构的设计。从早期的委员会制到矩阵式组织，以至目前最新的网路组织，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性化与反应力的组织结构。

二、论述题

论述“权力扩张，机构膨胀”的引起原因

答：“权力扩张，机构膨胀”反映的是随着现代行政国家的兴起，公共行政权力扩张与政府机构设置膨胀成为现代行政国家现象的重要内容，影响政府执行能力与公信力的建设，造成这一现象的原因是：

（1）政府职能扩张

在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制。其结果是，一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。

胡斯认为，对政府的抨击来自三个方面：

①认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；

②政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；

③政府行事的方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

（2）行政权力的膨胀性

行政权力有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：

①行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；

②行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。

行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。行政权力的运动是自上而下的放射结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而由于自主性的逻辑，各级权力的行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的能力；随着社会的发展，行政权力作用的对象也必然日益增加，行政权力也就随之扩大，这样又自然会带来行政权力结构的变化，形成连锁反应。如此三种因素相互作用，行政权力的膨胀就成为不可避免的事情，对行政权力的制约和以精简为主要内容的行政改革也就成为政治学和行政学永恒的主题之一。

（3）公共支出的增多带来机构设置的膨胀

根据“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。在此背景下，更多的机构被设置以执行公共支出的职能。

第二部分  公共政策分析

一、简答题

1．简述社会问题进入政策议程的障碍

答：（1）社会问题

社会问题，是指“问题”的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。当这种差别仅仅发生在某些个体身上时，它是一个个体的或者私人的问题。但当这种差别同时发生在许多个体身上时，它就可能成为一种社会问题。社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。

（2）政策议程

政策议程，是指社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共决策者所关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。

（3）社会问题进入政策议程的障碍

①政治原则的偏离

任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。因此，政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统之外。有鉴于此，政治领袖或政治组织为了稳定起见，对于可能会威胁稳定的问题，必然会设法使其无法进入政策议程。

②价值体系的排斥

任何社会都有其占主导地位的价值观念和信仰体系，它是人们思考问题的依据和行为选择的准则。凡是与社会主流价值规范相冲突的社会问题和政策方案，都很难进入政策议程。例如，美国人对私有财产和资本主义的信仰，使得铁路国营无法成为政策议程上的一个项目。

③政府体系的封闭

如果政府体系保守，决策过程封闭，政务信息闭塞，民选代表不能代表选民的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的利益偏好与政策意愿就很难为决策者所知道，普通公众不仅无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式，参与公共政策的制定过程。在这种情况下，公众觉察的社会问题很难进入政府议程。

④承受能力的不足

任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。尽管这种问题的提出有时对社会有利，符合民众愿望和时代潮流，往往也难以进入政策议程。

⑤表达方式的失当

有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动；明明可以采用平和方式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式；明明可以言简意赅、通俗易懂地讲明，却偏偏要使用长篇累牍、晦涩冗长的分析报告……上述种种表达方式的失当，很多时候使本该列入政策议程的问题没有被列入。

2．金登的多源流分析

答：对政策议程确立过程描述得最全面的是金登的多源流分析模型。他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。

（1）问题流

问题流主要关注于问题的界定。它包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。在金登看来，问题并不是通过某种政治压力或对人的认识的重视而引起决策者关注的，问题常常通过以下三种途径而受到人们的广泛关注：

①社会问题存在与否及其重要程度，可以用一系列指标(如公路死亡人数、发病率、免疫率、物价水平等)来反映；

②一些重大事件或危机事件经常能够导致决策者对某个问题的关注；

③从现行项目中所获得的反馈信息，可以推动对问题的关注。

（2）政策流

政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。政策流的重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议，通常以听证会、论文和会谈等形式获得检验。各种各样的政策建议、解决办法相互碰撞、相互修正、相互结合，广为传播。这些建议能够存在需要满足多项条件，如它们的技术可行性、它们与主导价值观的适合程度、它们的预算可行性以及政策制定者提出这些建议所可能遇到的支持或反对等。

（3）政治流

政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。它包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届等。潜在的议程项目如果与目前的民族情绪相一致，能够得到利益集团的支持或者没有有组织的反对，符合立法机构或行政机构的一贯主张，那么它们就更容易获得议程上的优势地位。

（4）政策之窗

政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会，当出现引人注目的问题，或者产生强大的政治流时，政策之窗都将被打开。但是，这样的机会是稍纵即逝的。

（5）政策活动家

政策活动家，是指在政策问题进入议程过程中具有重要影响的政策倡导者，他们愿意利用自己的时间、精力、名望、财力等，提出政策问题及其解决办法，负责促成重要人物关注该问题，并负责使公共问题及其解决方案相结合。

（6）多元流分析模型的启示

政策问题的构建本身就是一项非常重要而复杂的政策制定环节，政策议程的设定并不是根据一种模型就能够说明得了的。正是因为政策问题构建的复杂，人们至今依旧缺乏成熟的、权威的分析框架，将来更需要创建包含概念、假设、验证等内容的有效的理论分析框架。否则，政策问题的构建就很难真正为有关问题的解决铺好路。

二、论述题

论述政策过程中的正义。

答：政策过程是追求利益分配合理化，促使社会正以实现的过程，但是政策过程并不一定能保证正义的实现。

（1）正义存在于政策过程中，但政策过程不一定是“正义”的

①公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。这个层面的公共利益，是政府行为的向导，是确定政府行为边界的合法性根据。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。这个层面的公共利益，往往表现在公共产品、公共服务等各种实物和事件上。

②公共利益所表现出的抽象性和具体性表明，公共利益既是公共政策的理念，也是公共政策的产出。从目前关于公共利益的研究来看，大多数研究把焦点放在规范层面上，重点在于阐述公共利益与正义的相关性。正是这个原因，公共利益往往暗含着人们对于正义的追求，体现的是德性和善。然而，公共利益在事实层面上又是具体的，指的是公共服务与公共产品的提供。由于实践与价值目标可能出现偏离，实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现，不一定体现完全的“真、善、美”。

（2）政策过程并不一定能保证公共利益实现正义的原因

公共利益不一定全部或始终体现“真、善、美”，最重要的原因是公共政策中的主体与客体对利益需求所表现出的相对性和动态性。公共利益的确认与实现，是通过特定区域内的政府或非政府公共组织，为解决本区域内的民众需求，所做出的各种不懈努力而付诸完成的。不仅政府或非政府公共组织，对公共利益的确认与实现的途径具有相对性，而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限，有时往往很难进行清晰的界定，公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。公共利益的相对性表明，公共利益的认定有一个认识论上的难题：公共利益需要主观的认定，由于人们立场和价值观的不同，一种资源或条件能否成为公共利益，常常会依赖于具体的时间、空间和环境的变化而变化。

第三部分 　政治学基础

一、简答题

1．什么是多数暴政？

答：（1）多数暴政，是指多数人暴政，又称暴民政治、多数人暴力、群体暴政。最先提出“多数人暴政”的是法国人托克维尔，他于1831年前往美国考察后，写下了名著《论美国的民主》，他指出，“我最挑剔于美国所建立的民主政府的，并不像大多数的欧洲人所指责的那样在于它的软弱无力，而是恰恰相反，在于它拥有不可抗拒的力量。”托克维尔将这种以多数人名义行使的无限权力称之为“多数人的暴政”。它是针对法国大革命教训所提出的一个概念，雅各宾派曾经以革命和人民的名义实行恐怖统治。

（2）观点

①没有一种制度能保证恶行完全不可能发生。

②第二，把民主制作为最高合法性所在，是当条件具备时，我们在现实中所能实行的最好程序性规范。

③如何在坚持民主程序的最高性的前提下，尽量减少不正义和社会弊端。

2．阿尔蒙德的公民文化

答：（1）阿尔蒙德的公民文化不是现代文化，而是一种现代与传统的混合文化。公民文化理论所要探讨的核心议题是，为什么有的民主体制比其他民主体制更有效，什么样的政治文化更有利于民主政治体制的稳定。

（2）政治文化的类型

阿尔蒙德认为政治文化有三种大的类型：

①蒙昧型政治文化，其特点是，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不关心政府的政策和法令；

②服从型政治文化，其特点是，公民尊重并执行政府所作的权威性决策，但缺乏参与政治、向政府表达利益要求的意识；

③参与型政治文化，它与现代民主政治相适应，使公民抱有不过分的参与热情，对合法的权威亦有充分的尊重。阿尔蒙德将政治文化的三种类型的混合来解释公民文化。

在这个“混合体”中，三种政治文化并不是相互取代的，而是一种“你中有我，我中有你”的混合。因此，要实际对三种政治文化的界限进行区分几乎是不可能的。虽然如此，公民文化作为一种民主政体下的文化，其政治文化必然应归于参与型文化，而蒙昧型文化和服从型文化构成了主政治文化下的两个亚政治文化。

3．有限ZF是什么？

答：（1）有限政府是指权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律的明确限制，并公开接受社会监督与制约的政府。建立以“小政府、大社会”为模式的有限政府，其主要内容是：

①限制政府权力和职能

通过下放权力，一方面使政府退出经营和社会服务领域，将原来由政府管理的企业和公共机构交由社会私人组织去经营管理；另一方面向地方和基层下放管理权限，使行政决策与执行尽可能地由接近服务对象的各级行政单位做出，以提高工作效率。

②限制政府规模

通过精简政府机构、减少公务员数量，压缩行政支出，提高行政效率。

③限定政府行为和运行机制

借鉴企业管理经验，推行全面质量管理或新型公共管理，引入竞争激励机制，树立市场观念、投入产出观念和服务意识。

（2）法治的最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。而法治的最高阶段就是宪政。宪政的目的也是对政府的权力进行限制，以达到充分保护公民权利不受公权力侵犯的目标。

（3）有限的政府与有效的政府并不对立，相反，有限的政府是有效的政府的前提。不是有限的政府，不可能是有效的政府。无限而有效的政府是什么都干得出来的政府。大跃进、文革之类的“伟业”，就是这类政府的最典型的注脚。在有限政府之下，要使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。没有限制的权力，必然要导致对权力的滥用，从而败坏了国家的能力。一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府。

二、论述题

1．人民代表大会制度与议会制度的区别

答：（1）人民代表大会制度

自从1954年的第一部《中华人民共和国宪法》确认人民代表大会制度是我国的根本制度以来，我国的宪法一直确认人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会政体的特点主要是：

①国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

②全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，接受人民监督。

③国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。

（2）议会制度

议会制度是西方国家的政权组织形式，议会是国家权力的中心，政府对议会负责，受议会监督，是资产阶级掌握国家政权与治理社会的一种方式。议会制又称内阁制，包括“内阁君主立宪制”及“内阁共和制”，是民主政治制度的一种，特点是其政府首脑的权力来自议会（国会）的支持，而这种支持通过两种途径落实：第一是议会改选后的多数议席支持，第二是政府首脑赢得议会的信任投票。

（3）人民代表大会制度与议会制度的区别

①根本目的不同，即人民代表大会制度作为我国特有的一种制度，是为人民服务的制度，体现了人民是国家的主人，人大代表是代表人民、为了人民；而议会制度根本上是为了维护占统治地位的资产阶级的利益，在实行的过程中提倡民主，但具有虚伪性与欺骗性。

②坚持的原则不同，即人民代表大会制度坚持民主集中制原则，这是我国根本的组织原则，坚持民主基础上的集中与集中基础上的民主相结合，坚持少数服从多数原则；而议会制度坚持议会至上的原则，进行议会集体决策。

③与政党的关系不同，即人民代表大会接受中国共产党的领导，与此同时，我国的政党制度是，中国共产党是执政党，实行多党合作的政治协商制度，在我国没有在野党。人民代表大会制度因中共的执政党地位，受党派变更的影响小；在议会制中，经常有两党制或多党制，在议会选举中获得多数党席位的党派组织政府，政府与议会的关系密切，是西方议会制度的一大特点。

2．论述权力制衡

答：（1）立法权力、行政权力和司法权力是社会公共权力的一种功能性划分，它们之间的关系显示的是社会公共权力的横向权力关系。一般来说，立法、行政和司法权力之间关系的构成状态取决于社会公共权力的基本社会属性和政治权力的组织构成方式。

（2）权力制衡理论的形成

近代意义上的分权学说是从洛克开始的。而集分权学说之大成、明确划分国家权力的是查理·孟德斯鸠。他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。后来，人们又将三权分立深化为立法、行政和司法三种权力的机构分立、职能分工和人员分离的诸项具体内容。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义，人们对于行政权力的认识也日趋深化。战后初期美国著名行政学家保罗·阿普尔比就是这方面的著名代表人物。

（3）权力制衡的现实基础

在资本主义社会中，社会公共权力本质上是资产阶级的政治权力，因此，立法权、行政权、司法权只不过是资产阶级“为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”。由于资产阶级的利益是在资本主义经济关系基础上形成的，这种经济关系一方面决定了资产阶级内部的各阶层、集团、派别的私自利益之间存在着对立关系，为了实现自己的利益，阻抑对方的利益，它们必然要寻求不同的政治权力为后盾。

另一方面，资本主义经济关系和市场经济的方式，要求资本主义政治权力按照分权原则和方式组织构建，这就为资产阶级不同阶层、集团和派别寻求代表自己私自利益的权力提供了可能。因此，在资本主义经济关系和经济运行方式作用下，其政治权力中的立法、行政、司法等功能性权力遂蜕变为资产阶级内部不同阶层、集团、派别的政治权力，从而呈现三权分立和相互制衡的关系。随着资本垄断趋势的发展，垄断资产阶级成为资产阶级的主体，适应垄断资本直接干预经济、实现自己利益的要求，资本主义社会的立法、行政和司法权力之间出现了相互勾结、形成双边垄断关系的现象。同时，其中的行政权在实际运行中也趋于扩大。