第一部分　课后习题

第一篇　绪　论

第一章　行政管理学概说

一、关键术语

1．行政管理

答：（1）行政管理的概念

行政管理是指一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。

（2）行政管理的特点

①一切行政活动都是直接或间接与国家权力相联系，以国家权力为基础的。

②行政管理是根据国家法律推行政务的组织活动。在执行中又能动地参与和影响国家立法和政治决策，制定政策是行政管理的一种重要活动方式。

③行政管理既管理社会的公共事务，又执行阶级统治的政治职能。

④行政管理要讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，最优地实现预定的国家任务，并达到应有的社会效果。

⑤行政管理是人类改造社会的实践活动的一个特定领域，有它自身发展的客观规律性。

（3）里格斯将行政管理分为三种形态来对其进行考察

①融合型行政管理模式

其主要特征是：以农业生产力为经济基础，经济结构与行政结构重叠，行政制度同时也是一种分配制度，土地的分配是政府的重大事务，君王是分配制度的中心。

②衍射型行政管理模式

其主要特征是：以工业生产力为经济基础，整个行政管理制度市场化。

③棱柱型行政管理模式

其主要特征是：社会经济虽然有了市场的取向，但尚未完全商品化，非经济因素仍然对行政管理产生较大影响；传统社会的行政管理特征形式上早已抛弃，但仍具有很大的影响力，不同的体制、习俗和观点同时并存。

2．新公共管理

答：（1）新公共管理的概念

①概念

新公共管理一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。

②核心思想

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

（2）新公共管理的时代特征

①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物

a．新公共管理的出现与现代西方社会所面临的一系列现实社会问题直接有关。新公共管理所要解决的直接问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

b．作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，新公共管理是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。

②新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局

近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会、政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势

指政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变,表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化，政府将公共管理职能转让给社会，由政府外的公共管理组织来履行，即公共管理社会化或政府的非管理化。

二、复习思考题

1．简述行政管理的“公共性”。

答：行政管理的“公共性”主要表现在如下五个方面：

（1）行政管理的权力基础是公共权力

公共权力集中表现为国家权力，包括立法权、司法权、行政权等。行政管理所行使的是其中的行政权。公共权力代表着国家的意志，为大多数公众所认同，具有很高的权威性和很强的约束力。它的行使有国家的暴力工具，如警察、军队、监狱等作其后盾和保证。公共权力的这一性质，决定行政管理活动具有很强的政治性、权威性和强制性特点。

（2）行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务

行政管理以管理社会公共事务作为基本职能的性质，使其具有了明显的社会性、广泛性特点。

（3）行政管理的宗旨是为公共利益服务

行政管理由于行使公共权力、管理公共事务，又决定了它必须以谋取公共利益为宗旨。从本质上说，行使公共权力和管理公共事务就是要代表和谋取公共利益，而不是某集团或者私人的利益。行政管理以谋取公共利益为宗旨的性质，决定它具有鲜明的服务性、非营利性和全局性等特点，也决定行政管理的公众参与性特点。

（4）行政管理必须承担社会公共责任

依法行使公共权力，管理公共事务，代表和实现公共利益，相应地就必须承担公共责任。行政管理必须承担公共责任的性质，决定其具有规范性、合法性、合理性等特点。

（5）行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则

公正和公平是管理社会公共事务和谋求公共利益的必然要求，而公开是保证公正、公平的前提。只有公开，才能接受社会公众和公民的检查、监督和评判。

2．行政管理学具有什么学科特点？

答：行政管理学具有如下学科特点：

（1）强烈的实践性

行政管理学是一门更接近于实践和现实的应用性科学，具有强烈的实践性特点。

（2）鲜明的政治性

行政管理的过程实质上是政府组织及其工作人员行使行政权力的过程。行政权力源于国家权力，是国家权力结构的组成部分。行政权力的职能是执行国家意志。从本质上说，国家意志代表着统治阶级的意志，但从形式上说，国家意志则代表着公共意志。所以，行政管理学与政治科学以及国家学说一样，都具有鲜明的政治性。

（3）对象的复杂性

这是由上述两个特点决定的。具体表现为：

①由于其政治行政管理主体在不同的政治共同体中的机构设置是不同的；

②由于其实践性，尽管不同的国家可以有相同的管理过程和管理方法，但整个管理过程以及管理方法的使用，始终受制于该国家的制度环境和历史文化传统；

③同样由于其实践性，行政管理学的研究对象不是简单的、静止不变的，而是复杂的、发展变化的。

（4）知识的综合性

行政管理学虽然是一门相对独立的学科，但所涉及的其他学科知识则是多样的、综合的。在一定意义上可以说，行政管理学是一门综合性的交叉学科。

3．简述西方行政管理学在各个发展阶段的特点。

答：西方行政管理学在各个发展阶段的特点表述如下：

（1）传统理论发展阶段（20世纪初至30年代）

①特点

强调标准化、计划化、协调化和效率化。

②缺陷

a．过分重视机械效率，忽视社会效益；

b．过分重视组织的静态面，忽视动态面；

c．把行政机关看成“封闭型”系统，忽视了外在环境的影响；

d．片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素，缺乏对人的尊重。

（2）行为理论发展阶段（20世纪30～60年代）

①特点

a．重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足、非正式组织的作用；

b．从只重视监督制裁到重视激发人的积极性；

c．由专断领导到民主管理；由“重事”到“重人”等。

②评价

与此同时，出现了新的片面性，如过分强调人的行为因素的重要性，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响作用等。

（3）系统理论发展阶段（20世纪60～70年代）

特点：广泛运用自然科学、社会科学以及管理科学的新成果来研究行政管理，特别是运用系统论、信息论、控制论来研究行政管理科学化问题，重视以系统观念研究组织与管理的各种问题。

（4）多元理论发展阶段（20世纪70年代至今）

西方行政学在20世纪70年代左右有了关键性的转折，各种典型相互竞争，理论建构互争霸权，迄今仍无明显的胜负，行政学仍处于多元典范并存的局面。这种多元的局面表现在如下几个方面：

①发展方向多元化。从传统的关心效率、效果、预算和科学的管理技术转到关心社会公平。

②研究方法多元化。除了同时强调价值分析和实证分析外，许多学者更多的是借用其他学科的分析方法来研究行政管理学的现象和问题，如心理学的方法、社会学的方法、经济学的方法、生态学的方法等。

③研究内容多元化。从学科的包容面看，早期研究主要是对政府行政活动和行政行为的研究，后来逐渐扩展到行政机关以外的其他国家机关、企业单位乃至私人企业。除政府行政、综合行政外，还出现了非政府组织行政、社区行政、专业行政、部门行政和企业（包括私营企业）行政等。

三、案例分析

2009年，李群率山东省公派出国干部代表团赴美，在康涅狄格州纽海文大学研修“公共管理”，为期半年。李群曾与纽海文市市长就政府如何“关心经济”的问题进行过讨论。“你在中国当过市长，与我的工作内容有什么区别？”纽海文市市长问。“最大的区别是你好像不太管经济，而我在中国当市长就是主抓经济工作。财政增收、企业盈亏、群众生产和增收、民营经济等等，都要一一去管。而你更多的是在忙教育、环境的事，以及参加一些社会公益活动。是不是美国的市长都不太关心经济，在经济上投放的精力不多？”“你问得有道理，但不能说我不关心经济，也不能说我们的政府不关注经济。不知你注意到没有，第一，我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市；第二，美国的500强企业中总部坐落在康州的最多，纽海文也有不少；第三，我们这个城市食品加工业很发达。纽海文市为什么珠宝店多？因为这里的入室抢劫率是全美最低的，我们有一支很好的治安队伍。珠宝商最怕的是抢，最关注的是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市？因为我们创造了很好的外部环境，这包括环保、交通、居住、治安等多种发展环境。我在纽海文市当市长已经五届近十年，在这十年里，纽海文市的盗窃、抢劫等犯罪案件下降了一半。”

思考题

1．结合案例，分析行政管理的主要社会功能是什么？

答：行政管理的社会功能主要有以下几个方面：

（1）维护社会治安

公共部门不仅要将自己的行为限制在国家法律和政策的范围之内，而且具有确保社会所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和保护公民合法权利的重要职责。一国政府的社会治安职能主要是运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，以维持安全、稳定的国内社会法律秩序，并确保公民权利不受非法侵害。

（2）经济功能

各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共物品与服务。为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济职能。一般来说，公共组织所承担的经济职能可以划分为宏观调控与微观管理两大类。

①宏观调控职能。

指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境。

②微观管理职能

指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共物品、服务的生产和经营有关的管理活动。

（3）环境保护

自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门，尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任。通过维护良好的自然环境，不仅有利于人民群众的身体健康，还可以吸引投资，发展经济。

（4）文化功能

文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

2．为什么中国和美国市长的行政管理工作内容存在差异？

答：中国和美国市长的行政管理工作内容存在差异的主要原因有以下几点：

（1）中国政府长期以来的经济中心主义

中国政府工作长期以来的一个基本中心，就是以经济建设为中心，这个政策，是在当时文革结束后，全社会长期以阶级斗争为纲的大背景下提出来的。在当时国家经济濒临崩溃的情况下，人民迫切需要发展生产，改善生活，这一政策的提出具有十分积极的意义。然而中国经过了几十年的飞速发展，已经有了一定的经济基础，此种发展模式亟待改变。

（2）中国的具体国情

近现代以来，中国长期受到外来压迫和侵略，国家积贫积弱，一直到现代才建立新中国。经济基础薄弱，人民生活水平低下，社会的基本矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾。在这种情况之下，国家将经济发展作为发展的中心，所以各地方市长都紧抓经济。

（3）考核标准的不同

在中国体制下，决定政府官员升迁最重要的标准在于经济标准，政府官员要想得到升迁，则在其任职期间，必须使当地经济发展增速达到某个水平，否则很难得到升迁，所以中国的政府官员致力于经济发展。

（4）政治制度的不同

在美国，决定官员命运的是民众手中的选票，除了经济发展，美国官员必须致力于教育、环境、交通等方面的发展，以赢得民众手中的选票，以能够在下次竞选中顺利当选。而在中国，决定官员升迁的是上级官员的任命，而上级官员主要看中的官员政绩也在于当地经济的发展状况。

（5）个人私利的追求

经济发展带来的直接效果就是政府税收的增加，由于相关制度的不健全，政府主要官员可以将增加的收入间接地转换为自己的利益，如配置豪华轿车，建造豪华办公楼，公费旅游以及公款吃喝等。所以在个人私利的驱使下，政府官员也习惯于追求经济的发展。