第一章 上海土地使用管理制度改革历程研究

第一节 上海土地使用管理制度改革的历史进程

上海是国内率先探索土地使用管理制度改革的城市之一。20世纪80—90年代，上海通过土地使用权有偿出让，获取了大量国内外资金进行城市建设，同时又利用土地批租的级差地租，实现中心城区“退二进三”，优化调整了上海产业结构和布局，为上海社会经济发展奠定了坚实基础。

一、20世纪末上海土地使用管理制度沿革

1985年，上海市委、市政府组织土地使用制度改革专题调查研究，同年完成《上海城市土地有偿使用的收费形式、方法和标准》的研究报告。

1986年，上海市政府成立“上海市土地批租领导小组”，着手土地使用制度改革的试点准备工作。

以1986年10月颁布《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》为起点，上海进行了土地使用管理制度改革的初步尝试，其基本做法为：

（1）土地的所有权与使用权相分离，所有权始终属于国家，不允许经营转让；使用权可以按不同的年期和具体的用地条件，实行有偿使用或有偿出让。

（2）土地使用权出让（批租）由政府控制，采取招标、拍卖、协议等多种方式批租；土地使用权转让（二级市场），投资者通过批租获得土地使用权经开发达到规定的条件后，可以转让（交换、出售、赠与）、抵押和继承。

（3）明确房地产整体关系。按出让的每块土地为单位，各房产业主对土地使用权按面积比例共享；对房地产的权益和交易实行房地产登记，房产在市场上流通时土地使用权连同地上建筑物产权一并转移；出让地块土地使用权整体不可分割，土地使用期满时土地和地面建筑物无偿收回。

（4）抑制投机。出让地块未按合同规定的时间完成建筑量进度的，不允许转让。经批准建筑物可预售，但对预售合同及预售款的使用由主管部门加以监管。

1987年12月，上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》，这是土地使用制度改革的重大突破，在全国是首创，公布前曾报请国务院审定。这个办法的实施，加快了土地使用制度改革的进程。1988年10月12日，市政府又发布《上海市土地使用权有偿转让房产管理实施细则》《上海市土地使用权有偿转让房地产登记实施细则》《上海市土地使用权有偿转让公证实施细则》及《上海市土地使用权有偿转让委托律师代理的若干规定》。这些细则和规定都是《上海市土地使用权有偿转让办法》的配套法规。

80年代末90年代初至今，上海已采用的土地使用权出让方式一般分为招标出让、协议出让、成片转让和补地价等四种。

二、21世纪以来上海土地使用管理制度改革

根据《上海市城市总体规划（1999—2020年）》要求，上海常住人口规模在2020年规划为1800万左右，而2013年这一数字就突破了2400万。同时，上海建设用地规模也超过了3000平方千米，同样突破了当时的规划上限。因此，上海可开发的土地面积正在接近极限。

针对这一突出问题，2014年上海市召开了第六次规划土地工作会议。会议强调，要按照中央要求，以土地资源利用方式转变倒逼城市发展转型，锁定城市终极规模，用土地规划的边界约束建设用地规模只减不增。要坚决落实最严格的耕地保护制度、落实土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，深化土地管理制度改革，对全市土地资源节约集约利用提出了更高标准和要求。

同年，上海市政府又通过《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》等法律法规。这些举措共同推动了新形势下上海土地使用管理制度的深化改革。