第五节 创新与不足

一、创新

（1）将社会保障筹资方式的选择同我国社会保障发展改革的大趋势相结合，尤其是联系社会保障统筹层次的提高、社会保障的可持续发展、机关事业单位工作人员养老保险制度改革等，用动态发展的眼光对我国社会保障费改税进行研究。

（2）结合我国社会保障筹资工作的具体问题，客观地分析实施社会保障费改税的阻力，将它们分为“形式障碍”和“实质障碍”，认为“形式障碍”并不成立，“实质障碍”客观存在，但可以规避，提出了相应的规避措施。

（3）为我国社会保障费改税提出了总体规划，指出优先考虑城镇职工基本养老保险，待城镇其他保险项目统筹层次提高，再扩展到城镇职工的其他四个险种；最后，待居民保险制度完全统一，并且具有强制性后，才将城乡居民纳入纳税主体，使整个社会保障费改税有序进行。

（4）对我国养老保险税收制度进行了具体设计，解决了养老保险税收设计中的基本税制问题。

（5）理顺了社会保障基金筹资方式与征缴制度要素的关系。在以往的研究中，学者们大多忽视了征缴制度要素与筹资方式之间的联系。这样，社会保障费改税之后进行税收制度要素设计就缺乏必要性的论证；而单纯研究社会保障税收制度要素就会和现行征缴实践相背离。因此，本书指出了在我国现行法律体系下筹资方式的选择、征缴制度要素设计的关系，明确了为何要在费改税的前提下研究社会保障税收制度要素，而不是简单修正现行的征缴制度要素。

（6）本书认为，社会保障费改税，应该坚持国家主导原则、前瞻性原则、全面性原则、规范性原则、公平与效率兼顾原则、合理负担原则、各部门协调联动原则。注意采用“项目型”社会保障税模式、增强社会保障纳税者的纳税积极性、避免社会保障纳税者的偷税漏税问题、尽量不增加参保者的负担。

（7）养老保险制度的设计是一种“马赛克”式的制度设计[1]，各种基本的制度构成要素相互组合形成了不同的制度模式。征缴制度和给付制度之间的组合，决定了养老保险基金收支和平衡条件。虽然我国职工基本养老保险还有很多不足之处，但是在未来相当长的时间内，征缴制度和给付制度的基本形态不会发生根本的转变。此前很多学者虽然也对养老保险基金收支情况进行过预测，但是他们要么极大简化了基金收支的模型，要么按照自己的思路设计一个不符合实际的收支模型，起不到预测和评价的作用。因此，本书在进行收支预测时，紧密结合了现行的养老保险制度，尽量避免空洞的堆砌研究方法。

（8）结合分税制实际，以及养老保险社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，提出养老保险统筹基金由国税部门征收，纳入国税，在全国范围内调剂使用该笔基金，解决公平问题。个人账户基金由地税部门征收，纳入地税，这部分基金必须记录在个人账户名下，关注效率问题。

（9）立足于当前的法律体系进行税收制度要素设计。在梳理学者们对社会保障税税收制度要素的相关研究中，存在着一些忽视了现行法律体系和立法成本的“想当然”式的观点。由于我国实施《社会保险法》的时间不长，通过修改法律的方式调整职工基本养老保险制度不具备可行性。因此，在进行税收制度要素设计时，应尽量规避与现行法律之间的冲突，在修订行政法规、地方法规、行政规章的范围内提出建议。

二、不足

（一）没有对全部社会保险项目进行税收设计

本项目的研究范围仅限于职工基本养老保险，如前所述，因为每项社会保险差别较大，在涉及具体征缴问题和社会保障税制设计时，无法一一分析，而养老保险是社会保险的主体，它的税收设计做好了，其他社会保险项目的税收设计问题也就迎刃而解，因此，本报告在涉及具体征缴问题和社会保障税制设计时，都以职工基本养老保险为分析对象。这也恰恰是本研究的不足，没有对其他社会保险项目进行税收设计。

（二）没有涉及全部税制要素

本项目的研究范围仅限于税收制度要素的基本构成。税收制度要素所包括的内容较广，既涉及如纳税人、计税依据、税率、税收优惠和税收征管主体等基本要素，也涉及税收征管中常用的纳税期限、地点等。由于本研究仅限于最基本的税制要素，因此像纳税期限、纳税地点等问题没有出现在研究过程中，还有待进一步的分析、论证。

（三）养老保险基金收支预测精度问题

在进行养老保险基金收支预测时，囿于统计数据的可及性，将16周岁至64周岁人口视为劳动年龄人口，将65岁及以上人口视为老年人口，这与目前实际的劳动年龄人口与老年人口有一定出入。此外，生育率的设定未考虑“全面二孩”政策的影响；在基金支出预测时未采用精算方法。

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注释

[1] 参见马歇尔·N·卡特、威廉·G·希普曼：《信守承诺——美国养老保险制度改革思路》，3~8页，北京，中国劳动社会保障出版社，2003。