序言

近年来，环境问题日益突出，严重影响人们的身心健康。从立法的角度看，我们并不缺少环境政策，而是未能有效执行，才导致政策意图与政策结果之间存在着“执行差距”。既有研究从不同视角丰富了对环境政策执行的理解，但是其不足之处在于：相关研究并没有给我们提供一个全面理解环境政策执行的理论框架。从现实关怀的角度看，这类研究大多遵循自上而下的途径，旨在给决策者提供一个“包治百病”的“药方”，忽略了政策执行过程的复杂性和多变性。针对现实困境和研究困惑，本书旨在为全面理解政策执行提供一个解释性的分析框架，试图回答的核心问题有：哪些因素影响了环境政策执行？这些变量在何种情形下发挥作用？这些因素之间是否存在着某种联系？是否形成了风格迥异的执行模式？从政策制定的角度观之，我们可以为减小“执行差距”提供怎样的政策建议？

本书的一个核心假设是：政策性质不同，政策执行过程不同，影响政策执行的关键因素也不同。基于这样的认识，从政策的模糊性和冲突性角度出发，可将政策分为四种类型：低模糊性、高冲突性的政治性政策，高模糊性、低冲突性的试验性政策，高模糊性、高冲突性的象征性政策，低模糊性、低冲突性的行政性政策，并选取节能减排政策、农村环保政策、“淮河变清”工程、环境监理标准化建设为案例，深度描述四种政策的执行过程，探索影响政策执行的关键因素。

政策执行类型不同，受制的影响因素也不同，具体而言：（1）在政治性执行中，当执行者受损的利益得不到补偿时，尽管决策者可以使用权力以获得能够衡量的政策产出，但是政策效果可能与预期相去甚远。如果决策者与执行者之间存在多重关系，决策者在某一时期依赖执行者执行另外一个政策，那么执行者就会在特定时期获得与决策者进行“讨价还价”的能力，放弃当下政策的执行。（2）在试验性执行中，地方上处于支配地位的参与者及其资源状况决定政策执行结果。如果地方政府偏离政策意图太远，那么中央政府可发出政策指令，终止地方政府的执行行为。（3）在象征性执行中，“地方联盟”的力量终将决定政策执行效果。如果决策者在道义或合法性上占据制高点，那么短期之内有可能在与“地方联盟”的博弈中获胜。（4）在行政性执行中，充足的资源和官僚制组织成为影响政策执行的关键变量。如果一项政策需要不同部门之间的联合行动才能完成，那么联合行动的复杂性程度制约着政策执行结果。

以上研究成果是基于中国的经验事实得出的，发展了政策执行模式理论，为研究转型期中国环境政策执行提供了一个解释框架；同时，拓展和修正了模糊—冲突模型，使其理论命题更具普遍意义。这一研究发现对实践领域有较强的指导意义：要减少政策执行差距，就需区别对待不同政策。对于政治性政策而言，要以“问题治理”为导向，而不能以完成特定的指标为旨归；对于试验性政策而言，要优化地方层面的“执行结构”，推进政策与具体环境的切合；对于象征性政策而言，要把政策执行视为不同观点之间交流与学习应对特定环境所需方法和技巧的过程；对于行政性政策而言，要构建与完善现代官僚制组织，提高政策执行的效率。