减负与转型：经济法的“轻重理论”探析

◇张守文[12]

一、背景与问题

全面深化改革和依法治国的迅猛推进，带动了经济和社会诸多领域的急剧变革和法律制度的巨幅调整。在如此巨变中，诸多线索错杂其间，明晦交织，能否辨识其中贯穿的逻辑主线，直接关涉对整体改革与法治发展方向的辨识，影响改革与法治目标的达成，因而不可不察。

在持续的纷繁变革中，政府与市场在资源配置方面的不同功用日渐清晰[13]，国家试图通过相应的法律制度变革，一方面，减轻市场主体压力和负担，另一方面，推进政府的职能转变，上述不同价值取向的“双向运动”[14]，已通过诸多制度变革展开，而贯穿其中的一条重要逻辑主线，则是“减负与转型”，即为市场主体减负和推进政府转型。

减负与转型之所以备受重视，是因为市场主体负担过重的诸多弊端已世人皆知，“轻其负”势在必行；而建设与现代市场经济相适应的现代政府，真正实现政府转型，亦为各界所期盼。减负与转型并非各自孤立，而是存在内在关联：一方面，两者相互促进；另一方面，两者具有共同的功用和目标，即增进效率，保障公平。

其实，两类主体都需要减负和转型，在此过程中，既要明晰各类主体负担的轻重，并进行相应的轻重调整，又要在权利和权力配置上进行有效权衡，唯此方能深入持久地解决各类突出的轻重失衡问题。

减负与转型需要多个领域的法律保障，其中经济法的影响最为直接。针对现实存在的各类主体负担过重的问题，运用相关手段进行轻重调整，以实现减负增效、保障“公平的发展”，这既是经济法调整的重要任务，也是经济法理论研究应解决的重大现实问题。为此，可以考虑在经济法领域引入“轻重”范畴，并结合经济法上的主体负担问题，从经济法的维度对历史上的“轻重理论”作出拓展。这对于构建经济法的轻重理论，更好地解决减负与转型问题，都有积极意义。

二、从减负与转型看轻重调整

我国1993—1995年的市场经济集中立法[15]，以及2013—2015年的改革蓝图和法治框架[16]，都力图通过减负与转型，既使市场主体能有更多的经济自由和法治保障，又使政府能明晰自己的权力边界和职分。

通过分析各个时期对主体负担的轻重调整，有助于发现主体权义结构对其负担轻重的影响，尤其对经济法领域的主体负担、轻重调整、轻重权衡、轻重均衡问题会有进一步认识，从而有助于构建经济法上的“轻重理论”。

（一）“双向减负”背景下的轻重调整

由于诸多方面的原因，我国各类主体的负担普遍偏重，存在着民生和国计的“双重压力”[17]，因此，切实简政放权，减轻市场主体负担，已成为社会各界的普遍共识。国家为减负而出台的各类制度，其直接受益主体是市场主体；同时，政府的简政放权在给市场主体减负的同时，也实现了自身的减负。因此，减负实质上是双向的。

基于市场主体各类负担较重的现实，国家近年来实施了大量减负措施，着重通过减税、降费、放松管制等调制手段，来实现轻重调整，由此使市场主体成为首要的和直接的受益者。[18]

由于在全能政府、无限政府的理念下，政府负担最重，因此，只有真正理顺政府与市场的关系，厘清政府的职能，真正“有所为有所不为”，切实转变政府职能，真正减少不必要的行政干预，回归政府的本位，才能更好地发挥政府的作用。而在此过程中，政府的负担也会大为减轻。

政府的负担与政府的事权或支出义务密切相关。政府事务繁杂，介入深广，就需要更多的财力支持，由此会加重市场主体的负担，在这个意义上，减轻政府负担与减轻市场主体负担是内在一致的，它有助于更好地厘清公共部门的规模，并保障公共物品的质和量的真正有机统一。

可见，对市场主体和政府实施减负，虽方向各异，内容有别，但都有助于增进社会总福利，从而实现“减负增效”。值得注意的是，为什么每隔一段时间便要重提“减负”？这种周期性的负担调整，是否是所谓“黄宗羲定律”的体现？[19]此外，为什么政府权力更易膨胀，甚至在减税降费、压缩行政审批方面，也经常出现反复？对于上述涉及基本权利保障问题的周期性调整，若要真正治本，就必须构建基本的法治框架。

（二）“两类转型”中的轻重调整

就市场主体而言，在整体层面，需要从以往大量行政管制中解放出来，向更加市场化的方向转型，成为真正有较大市场自由度、交易自主权的主体；在个体层面，则需要向符合经济社会发展方向、向政府鼓励的方向转型。

就政府而言，从全能型政府转为服务型政府，从无限政府转为有限政府，真正履行基本职能，有效提供公共物品，是其转型的重要目标。由于政府的主要经济职能就是宏观调控和市场监管，因此只有从“管制型”政府向“调制型”政府转变，推进“有效规制”，才能既通过精简职能给政府降负，又通过减少行政干预给市场主体降负，从而实现两类主体负担的“双降”，进而大幅提升政府和市场的效率，实现“减负增效”的目标。

三、“轻重理论”的引入及其经济法思考

传统的法学研究对权利义务的事先分配关注较多，在经济法理论上则可更进一步，从权利行使和义务履行“结果”的角度，分析主体负担的轻重，以及相应的轻重权衡和轻重调整，从而实现轻重适度或轻重均衡的目标。

（一）轻重理论的引入

历史上的“轻重理论”内涵非常丰富，[20]学术界已从政治、经济、法律、历史等多个维度展开解析，可谓成果颇丰。[21]仅在经济领域，从管仲到桑弘羊，从重商主义到重农学派，从国家干预到自由放任，不同国家不同时期的经济人物、理论流派或经济政策，其实对“轻重理论”均有其独特理解，只是对轻重的内涵、对象、力度、时空等认识可能有所不同而已。[22]

自古及今，治国理政务须“明轻重，善权衡”[23]，唯有善于评估形势，权衡利弊，明晰调控方法，才可能有效解决国家治理问题。而“以轻重御天下”[24]，不仅体现了轻重理论倡导者的理想和方法，也体现了轻重调整的重要价值。在不同的时空，重什么（如历史上的重农抑商、重商主义），轻什么（如历史上的轻徭薄赋），轻重的程度如何，都会对相关主体的行为产生影响。

“轻重”作为一个重要范畴，可从多种角度理解。例如，从动态角度看，轻重是依托于事物之间的关联，实现治理目标的重要手段，在相关领域实施的轻重调整，其实就是调控，因而它可以成为经济法上的重要手段；从静态角度看，轻重是一种“结果”，体现为相关主体负担的状态。前面所讨论的减负问题，就是基于主体负担过重的状态而实施的调整。历史上的轻重理论，可适用于财税、货币、价格、产业、竞争等多个领域，其中涉及的轻重调整手段或相应的法律规制，在今天已成为现代经济法的重要内容；并且，轻重理论对于主体负担的重视以及对轻重均衡的追求，与现代经济法所强调的均衡亦存在内在关联。[25]因此，引入轻重范畴和轻重理论与整体经济法理论是契合的。

在经济法理论研究中，应关注两个方面，一个是轻重手段，主要是轻重权衡和轻重调整；另一个是轻重结果，主要体现为主体负担的轻重，或者权利的多寡、义务的轻重，由此可以判断主体负担是否轻重适度。其实，上述的手段和结果直接相关。从结果的角度观察，有助于更清晰地看到负担轻重的状态，从而有助于进行逆向操作，即通过轻重手段的反向调整，来实现轻重均衡的目标，这也是对经济法的调控理论和规制理论的进一步发展。

因此，在经济法理论中引入轻重理论，并对其作广义理解，有助于结合现实的主体负担问题，更好地实施调控和规制。上述经济法所具有的轻重调整功能，与其作为“分配法”“发展促进法”的性质直接相关。

（二）轻重理论的基本框架

经济法的轻重理论，至少包括如下基本范畴：主体负担、轻重权衡、轻重调整、轻重适度、轻重均衡。这些范畴的内在关联是：对于现实的主体负担的轻重，需要依法作出轻重权衡，并通过权义结构变动或权义再分配来进行轻重调整，以使各类主体的负担轻重更为适度，从而实现公平与效率兼顾基础上的轻重均衡。[26]上述关联既构成了轻重理论的核心内容，也是经济法调整的重要机制，围绕上述范畴或环节所形成的理论，亦有必要分别简要探讨。

1.主体负担理论

主体负担既是轻重理论中的重要范畴，也是经济法研究应关注的重要问题，围绕该范畴或问题，还可进一步探讨经济法理论的诸多问题，如主体能力问题，尤其是主体“承受能力”问题等。

2.轻重权衡理论

轻重权衡也是经济法轻重理论的重要范畴。如果从静态的结果角度理解轻重，则轻重权衡既是对主体负担轻重的衡量，也是决定是否要进行轻重调整的基础。此外，如果从动态的手段角度理解轻重，注重对不同的对象轻重有别，则轻重本身就是一种调控或规制，如高息、高价、重税、严监管等，都是“重”手段，这些调制是否适当，既需要经济维度的揆度，也需要经济法上的权衡，尤其需要对各类“权”的行使是否合法加以衡量。而上述轻重手段的实施结果，又会最终影响主体负担。因此，轻重权衡需要全面考虑轻重的动静两种状态。

3.轻重调整理论

轻重调整是基于主体负担和轻重权衡所作出的重要应对，它体现为权利义务的重新分配，并通过调控和规制加以实现。轻重调整贯穿于经济法调整的各个领域，是轻重理论中非常核心的内容。由于涉及“权”的动态调整，因而权力或权利的再分配或“倾斜配置”非常重要。

4.轻重适度与轻重均衡理论

对于主体负担的轻重权衡抑或轻重调整都要适度。尤其在轻重调整方面，涉及相关主体权力或权利的调整以及利益的分配，只有轻重适度才会实现轻重均衡，并因而才会持久。轻重适度与轻重均衡密切相关，要使主体负担的轻重变得适当，就需要在轻重权衡的基础上，进行适度的轻重调整，以实现轻重均衡。

（三）轻重理论的扩展应用

首先，轻重理论不仅适用于轻重手段，亦可适用于轻重结果。由于经济法领域的法律义务，最后都落在主体负担上，因而对于经济法主体不仅应关注其个别负担与综合负担，还要关注其微观负担与宏观负担、个体负担与整体负担。

其次，轻重理论不仅适用于研究影响主体负担轻重的直接因素，也适用于研究其间接因素。直接的经济负担，如税费成本、融资成本等，以及间接的行政负担，如过度的行政管制、政府干预等，对于分析减负与转型问题都具有更为直接的经济法意义。

再次，轻重理论不仅适用于对经济调制权的分析，也适用于对经济自由权的研究。自管子以来发展出的轻重理论[27]，直接涉及经济调制权问题，而司马迁的“善因论”则直接涉及经济自由权问题，把两类理论结合起来，有助于进一步拓展轻重理论。[28]

最后，轻重理论不仅适用于研究一般意义上的政府和市场主体，也适用于研究特殊意义上的“中观主体”。承载各级政府和各类市场主体的区域、行业、产业等“载体”，在理论上可称为“中观主体”。历史上曾存在的诸多轻重失衡问题，如重投资轻消费、重重轻轻、重城市轻乡村，等等，都与上述中观主体有关。此外，经济法的调整还必须面对其他方面的轻重失衡，如重经济增长轻社会发展，重效率轻公平，等等。

上述扩展应用，是轻重理论在具体领域的具体应用。同时，由于学界对轻重理论的理解越来越深广，加之轻重的价值、理念、手段等与经济法的相关理论甚为契合，因此，轻重理论及其分析方法也可适用于经济法各领域。经济法作为治国之法和促进发展之法，是在更广阔的时空进行调控，因而轻重调整和轻重均衡也有更为广阔的应用空间。

四、结论

减负与转型是贯穿中国经济改革和法律变革的重要主线。国家需要通过法律调整不断减轻各类主体过重的负担，促进经济和社会的良性运行和协调发展；而要彻底减负，尚需相关主体切实转型，真正回归其本位。

从减负与转型的制度相关性看，唯有不断完善相关制度，才能减轻各类主体负担，并使其通过转型各归其位，各得其所。此外，减负与转型必须在法治框架下展开，尤其需要通过经济法的调整，协调市场和政府两大资源配置系统，同时解决“两个失灵”的问题，并有效兼顾效率与公平。

轻重理论作为重要的经济哲学[29]，具有普适性，既可用于调控和规制的动态研究，也可用于调制结果的静态分析。此外，历史上的轻重理论已被用于财税、金融、价格等问题的研究，在此基础上，还可进一步对产业、竞争等问题进行拓展研究，从而使其适用于经济法各主要领域。

经济法的轻重理论，主要涉及主体负担、轻重权衡、轻重调整、轻重适度和轻重均衡等几个相互联系的范畴，它们共同构成了轻重理论的基本框架。基于这一框架，既可分析经济法领域的一般问题，也可分析经济法各具体领域的特殊问题，这也有助于拓展对轻重理论的理解。

在轻重理论中，轻重与自由的关系亦需重视。主体负担的轻重以及相关的轻重调整，会直接影响主体的自由。当市场主体负担沉重时，经济自由就会受到限制。为此，在经济法领域，更应重视保障市场主体的经济自由权以及与此密切相关的经济发展权，并应从主体负担能力的角度，进行轻重权衡和轻重调整，从而实现轻重均衡。

此外，轻重与“予夺”直接相关。从国民负担看，国家予则轻，夺则重，且“民予则喜，夺则怒，民情皆然”[30]，因此，必须在国家与国民之间如理好轻重、予夺的关系，此类经济宪法问题，具有重要的政治和法律意义，需要在经济法的轻重理论研究中予以特别关注。