前言

英国著名作家查尔斯·狄更斯在其名著《双城记》一书的开头说道：“这是最好的时代，也是最坏的时代；这是智慧的时代，也是愚蠢的时代；这是信仰的时期，也是怀疑的时期；这是光明的季节，也是黑暗的季节；这是希望之春，也是失望之冬；人们面前有着各样事物，人们面前一无所有；人们正在直登天堂，人们正在直下地狱。”

狄更斯150多年前所述的名言至今依然意蕴深长：当今的中国，高速公路、铁路的使用缩短了人们的时空距离，信息的传递便捷了人和人之间的沟通，各种塑料制品及各类化学添加剂的使用为我们的生活提供了各种便利，这是一个最好的时代！然而一系列有关环境的数字动摇了人们的这个判断。2014年4月17日环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别是11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[1]数据公布后，引起了社会的广泛关注，并集中于和生存直接相关的疑问：哪里产的大米没有毒。加之频繁见诸报端的水污染和饮用水安全的报道，不禁让公众产生这样的质疑：水污染了，饮用水不安全，遍地是毒大米，食品安全难以得到保障，大气雾霾持续，对人体的健康产生极大威胁。面对这最基本的生存安全都无法得到保障的各种风险，这还是最好的时代么？

（一）风险的增多与风险规制的兴起

人类社会的发展面对和经历着各种环境问题，包括局部的环境退化和整体的全球性的气候变暖、臭氧空洞等环境变异。社会的进步并没有消除这些环境问题，它们持续地伴随着人类社会的发展。随着以工业革命为先导和动力的现代化的推进，科学技术的进步和消费能力的提升给人类社会带来翻天覆地的变化，同时也引发出前所未有的不可思议的更多的不确定性，以更多的环境风险的形式呈现出来，传统的环境问题在当今亦被注入了新的要素。环境风险成为风险的主要表现形式，并进一步演化为社会性风险。风险成为认识当下社会的关键性概念，并将人类社会带入风险社会[2]的新阶段。风险社会是对社会和社会问题的全新认识与理解。

风险，尤其是环境风险的增多，使得“应对风险”成为行政国家的主要职能，风险规制逐渐兴起。由于现代社会风险的系统性、复杂性和影响的广泛性等特点提出了一系列的“定义”问题：（1）谁定义并确定产品的有害性、危险、风险的大小？责任归谁？是风险制造者，从中渔利者，潜在地受影响者，还是公共机构？（2）对引发事件的原因、维度和行为者我们知道什么，又不知道什么？对于这些原因、维度和行为，我们有充分的证据和“证明”来证明因果关系吗？（3）在一个关于风险的知识必定是有争议的和不确定性的世界里，什么算是充分的证据？（4）由谁来决定对受害者的赔偿，用什么来构成控制未来灾害的适当规则？[3]这些现实的问题使得传统的个体责任追究机制在风险应对上无能为力。遭受环境风险威胁或损害的对象不限于特定个人，也不限于传统意义上的不特定多数，还包括未出生的后代与自然的利益。风险一旦转化为现实的灾难，侵害后果往往很难被估测和认定，化学污染、核辐射和转基因生物等可能引发的危害，超越了人类当前的认识能力。由于传统法律的责任追究机制面对环境风险显得无能无力，对于环境风险，由国家为主的事前预防与控制更有意义。政府规制的有效性在环境风险问题上显得尤为重要。

风险具有不确定性，而法律以确定性为特征。面对技术性风险，面对日益增多的技术性风险，负有环境管理职能的国家主要通过标准的制定将风险控制在法律所允许的安全范围内，在风险评估的基础上作出风险决策。然而这一规制模式忽视了风险承受者在风险决策中的地位和价值。在风险规制中，科学知识扮演了重要角色，但是科学知识只是人们认知的基础，是决策的依据，作为风险后果直接承受者的个体，是否能够基于自身的风险认知接受政府对风险的决策对于风险规制来说具有决定性的意义，“风险的可接受性问题与更大范围内的社会安排深深的交织在一起，技术风险争论提出的问题关系到权力和社会控制”。[4]风险决策中的民主程序需要保障风险的实际承受者能够表达自身的风险认知，形成风险共识，并实质性地参与到风险分配过程中。在这一过程中，任何环节的疏忽或欠缺都将导致风险承受者的不满，甚至引发新的制度性风险，我国环境群体性事件的频繁发生即为具体体现。

（二）环境风险与环境群体性事件

环境群体性事件在20世纪50年代就已出现，是公众个人财产、生活环境以及人体健康因企业污染行为遭受严重损害而得不到有效法律救济后借助群体性力量进行的无奈抗争。随着环境污染的日益严重，此类事件在2010年前居于群体性事件的主流。2007年以来因具有环境风险项目的建设所引发的群体性事件接连发生，如厦门PX事件、上海磁悬浮列车事件、番禺垃圾焚烧厂事件、四川什邡反对钼铜项目建设事件等。在2015年新《环境保护法》开始实施后环境群体性事件依旧居高不下。深圳、广东河源、上海金山区、宝山区、广东陆丰、江西南昌、广西北海、广东阳春、湖北武汉、仙桃等多地先后爆发了抗议兴建（扩建）垃圾焚烧场、火电厂、PX项目、变电站、核电站、码头、康复医院等环境风险较大建设项目的环境群体性事件。此类事件对政府与民众之间的信任，乃至当地社会的安定都造成较大的影响。在一些事件中甚至引发了暴力冲突。

因环境污染或具有较高环境风险项目的建设而引发的群体性事件所针对的项目并未开工建设或在开工之初，对环境或人体健康的损害性结果尚未出现，相关公众出于对环境风险的恐惧和担忧在公共决策过程中即采取群体性的方式表达自身的担心和诉求，此类事件可被称之为事前预防型环境群体性事件。与之相对应，环境污染受害人在健康或财产损害发生后由于法律途径在救助环境污染受害人方面的不足导致的群体性抗争可被称之为事后救济型环境群体性事件。

表1　近年来若干重大预防型环境群体性事件一览[5]

从环境群体性事件的表现形式来看，事后救济型环境群体性事件和事前预防型环境群体性事件均表现为因环境矛盾而引发的相关公众以集体上访、阻塞交通、围堵党政机关、围堵工厂等方式反对企业或政府的某一具体环境行为以维护自己相关的环境权益，都呈现出一定地域性、规模性、可预见性、反复性和危害性，但引发事件的原因却是不同的。在事后救济型环境群体性事件中，企业的污染行为对不特定多数人造成损害是客观事实，公众的健康权、财产权受到企业污染行为的侵犯而无法得到有效的救济是直接诱因[6]，实际权利受到损害的个体是参与事件的主体，每一参与的个体都有独立的权利诉求，范围相对明确。在事前预防型环境群体性事件中，环境公共决策过程对公众参与的忽视是诱发事件的原因，决策者的信息不透明导致公众难以获得所需要的信息。在信息获取不足的情况下，作为风险直接承受者的公众对风险会形成一种紧张不安、压抑烦躁和非理性冲动的社会心理状态。[7]事前预防型环境群体性事件就是这一紧张心理集聚到一定程度后形成社会张力所爆发的大规模的集群行为。这类事件对社会的影响面更大，并呈现后来者居上的发展态势。[8]

环境群体性事件的发生是公众因合法环境权益诉求在体制内“求而不得”转而在体制外表达话语的无奈之举，从性质上说是公众期望与社会现实差距引起的集体抗争，是权利的极端表达方式。而其中事前预防型环境群体性事件的不断增多反映出有关环境风险决策在维护公共利益、社会公平和实现可持续发展方面的不适应，进而引发公众的集体抵制。

环境风险项目的决策与中国其他公共决策一样，对公众基本是不透明的，虽然有关建设项目环境影响评价的制度要求对环境信息公开提出了要求，但是这种要求距离公众认识和理解环境风险还有很大的差距，更不要说一些项目建设本身还存在有法不依的情形。公众对于有较大环境风险项目的反对，一方面是因为公众与决策者基于风险认知的差异而难以通过有效的沟通形成共识，另一方面则是对于环境风险项目因管理不善而引发安全问题的担忧，是对环境风险项目监管的不信任。风险类环境群体性事件的频繁发生反映出现行法律在有关风险规制方面的不适应，是现行的环境法治所引发的制度性风险。化解风险类环境群体性事件，需要在风险社会这一背景下重新审视公众与政府在环境公共决策中的地位和作用，从法律制度层面重新平衡环境行政决策权和公众环境权利，赋予公众参与环境决策过程的实质性权利，完善相应权利实现的法律路径，提高公众对环境风险决策的认同度和接受度。

（三）环境群体性事件与公民权利

一般而言，公众的抗争都是以实现一定的权利诉求为目的的。在事后救济型环境群体性事件中，公众所要维护的是已经受到损害的健康权、财产权。随着高科技的发展和技术的应用，它所带来的环境风险严重威胁到公众的安全，进而引发公众的抵制和抗议。在事前预防型环境群体性事件中，环境权是公众抗争的直接权利诉求，公众从根本上所维护的是健康免于环境风险威胁的权益，只是环境风险对健康权的侵害状态尚未实际出现。基于对健康权益损害的恐慌，公众利用各种可能的权利进行意见表达和抗争，目的主要是想要维护自身生活环境的安全，保障自身健康远离环境风险的威胁。同时，环境群体性事件尤其是事前预防型环境群体性事件的增多，说明公众对于环境利益和负担的分配产生了极度的不满，是公众健康生存对环境的需求与经济建设对环境的利用之间深层次矛盾的反应，引发公众对现行法律体制所提供环境正义[9]的关注。

由于实际的健康损害尚未出现，公众即采取行动表达意见，群体性事件呈现出公众的权利维护从事后救济型维权转变为事前预防型维权的发展趋势。越来越多的人在自身的利益、权利尚未遭受切实的损害之时就采取多种方法表达自身的诉求。这与中国公民的权利意识增长存在密切关系。在改革开发以来的很长一段时间，经济发展处于优先的地位，整个社会不惜以环境污染作代价换取经济增长，而公众也在获取较高经济收入的情况下默许了对环境的这种利用。随着空气不再新鲜，饮水不再洁净，土壤中产出的食品不再安全，环境污染造成的健康损害让公众无法忍受环境质量状况的日益恶化的现状，环保意识得以觉醒，在良好适宜的环境中生存成为公众急迫的诉求，公众希望通过自身的参与实现对环境权益的维护。为维护实体性健康权益免受环境风险的威胁，公众作为环境风险的直接承受者，要求了解环境风险的内容，要求参与到环境风险的决策之中，而这些诉求则表现为公众的环境知情权、环境参与权、环境损害救济权等实体性和程序性的权利内容。

然而我国现行环境法律制度体系以政府对污染行为的禁止和限制性监管为主要方式，对有关环境风险的决策由政府主导作出，缺乏对公众意见的关注，对其参与保障不足。因环境风险而激发的公众权利要求对现行的环境法治提出极大的挑战。

环境风险既是新兴的环境问题，同时也是环境问题发展的新的领域。从风险角度认识环境问题也引发了对环境保护、环境管理和环境政策法律无可回避的现实要求。应对环境风险是所有社会力量不可懈怠的任务，而任务的完成必须放在风险社会理论对于现代化进行深刻反思的基础之上。传统工业社会以来所形成的思维方式和社会制度，造成法律对于环境风险的规制侧重于以确定性为基础的强制性行为规制，而这些策略主张面对以风险的不确定性为核心的现实需求彰显出一定程度的不适应。作为系统运作的法律，必须对以不确定性为特征的风险规制作出回应，而这种回应的实现最终需要依赖于法律的反思理性来完成，法律必须从程序主义的进路寻求规制的发展，这也深刻影响到环境法对于环境风险的规制。

从法学角度而言，环境风险以及对环境风险的关注和实际作为历史赋予环境法学的新命题和新责任，满足既存和未来的环境风险规制要求是环境保护和环境政策法治必须完成的任务。一再发生的预防型环境群体性事件在很大程度左右了当地政府的风险决策，而公众能否通过正当的行使法律所赋予的权利参与到环境风险决策过程，取得合法审批的环境风险项目能否得以实施，是环境群体性事件的法治化解决方向。面对日益增多的环境风险，环境群体性事件的增多是前所未遇的或史无前例的实践，包括理论充实和制度建设。环境风险规制是应对环境风险的新的理论探索和制度尝试，是环境保护和环境法治的新领域。环境法领域从学术到实务都应义不容辞的面向、回应并持续性的保持，在理论阐述、原则确定、制度设计和有效实施等诸多方面伸展出“蛙跳式”的实际作为。