3.2　英国技能形成制度与高职院校产学关系

3.2.1　早期工业化进程中的技能形成制度

1.18　世纪中叶到19世纪早期

根据技能形成领域的既有研究，一个国家的早期工业化对其技能形成轨迹具有重要作用。作为第一批工业化国家，英国18世纪中叶到19世纪以纺织业为代表的第一次工业革命所需技能主要通过工匠技能（Craft Skill）和大量无技能或低技能者的高低搭配来完成工作任务。在纺织业工厂，男性熟练技工处于主导地位，妇女、小孩等初级工则作为从属处于辅助地位。18世纪英国正规教育体系较为落后，其主要功能在于道德、宗教等社会功能而非为产业提供技能。即便到了19世纪中叶，英国精英式大学依然“一潭死水”，高等教育所提供的绅士教育对于工业革命毫无贡献。[87]因此，这一时期产业所需技能主要依赖其传统的学徒制。而历史悠久的学徒制也在这一时期经历着巨大改变。在工业革命之前，实施了几个世纪的《手工业法》（1563年）为各行各业的学徒培训规定了行为准则。但随着18世纪英国工业革命的兴起，新兴工作岗位的衍生，该法案没有随市场环境而做出适应性调整。1814年，在正式宣告废除《手工业法》后，由于不再受到任何公共制度的约束，英国的学徒制变成一个原始的、具有私人性质的契约关系。由于没有第三方监督，学徒制尽管在大多数行业依然存在，学徒工和雇主仍旧签订正式合同或非正式的口头协议，但契约不再受法律保护，协议中往往缺少培训质量、培训规模、培训年限和培训待遇等对雇主的强制性约束。这样就带来了培训质量和相互承诺的问题——由于学徒工和雇主（培训企业）双方很难达成可信承诺关系，有些雇主（师傅）不再直接培训学徒，转而将培训任务委托给企业里的熟练技工。而当时企业在学徒工使用方面普遍存在着机会主义行为，并且不用担心任何惩罚。[88]因此，尽管19世纪的英国每年有35万～40万学徒，但和德国不同的是，在没有集体认可的培训标准和第三方监督的情况下，雇主往往只根据特定生产机器的需求对学徒工进行相关训练，技能培训质量普遍不到位，学徒工也无法通过法律追究雇主的责任。[89]

所以，英国第一次工业革命所需技能主要来自其学徒制和大量低技能者。由于第三方（国家和行业）对学徒培训没有直接调控政策和集体约束，技能供需双方在有着明显缺陷的市场中达成契约。受训者与雇主之间未能建立可信承诺关系。英国早期工业革命尽管没有依赖其正规教育体系，但在第一次工业革命结束后催生了少量的技术学校（学院），这些技术学院构成了英国未来高职教育机构的雏形。[90]

2.19　世纪后期到20世纪初

19世纪后期，英国开始了第二次工业革命，电力、机械业日渐兴起。1890-1915年间，以船舶建造和机械制造业为代表的大规模生产部门开始大范围引进半自动生产机器，雇主大量使用低技能工作者来代替原来的工匠。[91]很多雇主延长学徒工年限，把其当作廉价劳动力来替代准技术工人。20世纪初，造船业和机械制造业企业当中有一半多的学徒工受训时间长达5年（如表3-2所示）。很多小型机械制造业企业通过“增加学徒工加班和使用非技术工人的方法来操作简便机器”。[92]因此，当时的学徒制对英国年轻人的吸引力较小，即便是学徒制工人，也会不停地转换所服务的企业，而不像德国那样固定在某一个特定企业。表3-2　20世纪初学徒制培训的年限与其所占百分比（%）

资料来源：More, Charles.Skill and the English Working Class，1870-1914[M].New York：St.Martin’s Press，1980：70.

这一时期，少数依赖技能的大型机械制造业企业致力于厂办技校来提高学徒制培训的规模和质量，但这一活动并未形成类似于德国的企业办学制度。1873年，曼彻斯特机械制造业企业建立了以车间为基础的职业技术学校，为企业内的学徒提供实践训练。[93]制造业企业巨头克莱顿沙特沃斯公司试图通过企业培训项目将传统学徒体系和现代工厂生产体系相结合，努力让学徒工转换不同的岗位从而全面熟悉行业技能。1913年，英国西屋公司开办了一所培训学校并于次年招收了100名学员，这些学员的家长须和企业签订一个正式合同，承诺其孩子为企业服务到21岁。但即使在西屋公司为代表的龙头机械制造业企业中，企业培训也常常在生产岗位上“随意地”进行，而不像德国那样在专门的实训车间中进行结构化的培训。[94]由于英国未能建立有利于企业工作技能投资的制度，到20世纪20年代，全国只有33家企业开办了厂办技校。而且企业培训开展得越好，越容易遭受到技工被“挖走”的风险，由此打击了培训企业的积极性。[95]对此，当时多数企业的最终理性选择是：最小化培训投资，并努力转嫁培训成本或者将成本社会化。而这最终导致了20世纪初英国学徒制的衰落。

到了20世纪初，美国式大规模生产模式还未引入英国，企业对管理技能的需求和相关的管理类教育需求较少。[96]这一时期基于新产业、新技术的技能需求引发了工程技术教育的需求。1889年英国颁布《技术教育法》，将职业技术教育纳入正规教育，高等教育也从传统的文理为主逐步扩大到工程、医学等技术教育；《1902年教育法》和1905年《技术学校规程》实施后，技术教育的倡导者批评传统学徒制的腐朽，他们要求找到“培养有技术、有能力的工人新途径”。为此，从19世纪末到20世纪初英国大力发展了技术学院，到1913年共建立了37所初级“技术学院”。这些学院主要是以“工读交替”的形式发展而来的。[97]但由于技术教育的成本“过于昂贵”，同时缺乏工业界的外部压力，这一时期英国的职业技术教育整体上发展缓慢，高等教育依旧以精英式的学术教育为主，正规教育机构的产学关系依然不够紧密。[98]

综上所述，英国早期工业化时期所需技能主要依靠学徒制而非正规教育体系。[99]由于其技能形成制度中可信承诺和集体合作的问题，这一时期企业技能投资普遍不足：第一次工业革命中，以纺织业为代表的传统产业对技能依赖度较低，雇主通过技能高低搭配等市场机制来解决技能需求，企业技能投资需求较少；第二次工业革命中，由于受训学徒工与雇主间缺乏可信承诺，也没有建立类似于德国的行业技能资格认证和考核体系等来约束职业培训，所以尽管少量依赖技能的机械制造业企业发动了“厂办技校运动”，但绝大多数企业对技能投资不足，学徒制也只能吸引极少部分年轻人。英国从工业化早期一直到第二次世界大战前，无论是职业技术教育还是高等教育产学关系发展都较为缓慢，其工业化早期建立起来的市场模式技能形成制度构成技能短缺和技能投资低下长期并存的“低技能均衡”，同时也锁定了工业化成熟时期企业与高职教育系统较为松散的产学关系。

3.2.2　工业化成熟期的技能形成制度与高职产学关系

根据华东师范大学石伟平教授和匡瑛博士的研究，英国教育体系中没有与我国“高职”完全对应的教育机构。英国最为接近我国“高职”内涵的应该是第二次世界大战后发展起来的地方学院、区域学院、地区学院、高级工程技术学院、多科技术学院、城市技术学院等提供职业类课程的中学后教育机构。[100]第二次世界大战后，随着英国进入工业化成熟期，上述高等职业教育机构的产学关系在其技能形成制度演变中发展，大致可以通过如下几个阶段来进行描述。

1.第二次世界大战后到20世纪60年代初

从第二次世界大战结束到1960年，英国政府面临经济增长乏力和熟练技能短缺问题，很多学者认为技能短缺主要是因为教育部门与企业合作出现了问题。[101]在这一背景下，英国发布了对高职教育与产学关系都具有里程碑意义的文件——1944年《教育法》、1945年的《帕西报告》、1946年的《巴洛报告》和1956年的《技术教育白皮书》。1944年《教育法》明确了职业教育为继续教育的重要组成部分。《帕西报告》指出英国产业界和教育界之间缺乏协作，报告要求现有技术学院积极为本地区产业服务，同时要求工业部门派技术专家兼任技术教育教师；为加强产教合作，根据该报告英国设置了由雇主、教育当局和工会代表组成的全国工商教育咨询委员会（The National Advisory Council on Education for Industry and Commence）。[102]1946年的《巴洛报告》呼吁技术学院（包括高级技术学院）和大学应和工业部门合作。但由于缺乏具体措施，《帕西报告》发表后的十年间，英国社会技能缺乏的状况并未得到改善。根据1952年英国科学人力委员会的报告，英国工程技术人员短缺现象依然存在。为此，英国政府在1956年发表的《技术教育白皮书》中要求，高级技术学院中要发展工读交替为特征的“三明治”高级技术课程。[103]该报告发布后，英国工读交替的技术教育课程有了显著发展，特别是20世纪50年代的高级技术学院工程专业大幅度采用了以企业为基础的“三明治”高级技术课程。[104]

2.20　世纪60年代到70年代

从20世纪50年代后期开始，英国经济和其他发达经济体的差距日渐拉大，产品日益受到德国和美国商品的挑战。根据1961年《卡尔报告》的分析，熟练技能短缺是阻碍英国经济发展的重要因素，而长期以来职业技能训练由企业“自愿自助”是症结所在。一直到20世纪60年代之前，英国制造业部门的技能供给主要来自学徒制培训，而自60年代后学徒制培训数量急剧下降。[105]与此同时，在上述系列政策性文件的推动下，英国兴起了如下提供职业课程的教育机构：350所培养熟练工人为主、开设普通国家证书课程的地方学院（Local College）；165所培养技术员为主、开设普通国家证书课程和工读交替课程的区域学院（Area College）；25所培养高级技术员为主、开设全日制和工读交替课程的地区学院（Regional College）；28所培养高级技师为主、开设全日制和工读交替高级课程的高级工程技术学院（College of Advanced Technology）。[106]

20世纪60年代后，在系列法案、政策的推动下，上述教育机构与产业界关系开始日渐紧密。[107]1962年，政府公布的《产业训练白皮书》中强调“加强产业界、政府和教育行政当局之间在提供职业技能培训方面所结成的伙伴关系”。1964年，英国《产业训练法》中正式确立了“国家干预职业技能训练的原则”，该法案建立了由雇主、工会和教育行政部门组成的产业训练委员会（Industrial Training Boards）来负责产业界与教育界合作，从而将工业训练的部分职责从雇主转移到了政府。[108]为应对技能不足的问题，这一时期英国政府加强了工作场所学习与职业教育的整合。1973年，英国《就业与训练法》设立人力服务委员会（Manpower Service Commission），这个由技能供需双方代表和教育部门代表组成的三方委员会负责全国性的职业培训政策。根据该法案，人力服务委员会对企业职业技能训练进行“英国历史上从未有过的高度干预”。面对70年代的经济衰退，人力服务委员会推出了旨在提高工作技能和就业的青年就业机会计划（Youth Opportunity Program）。该计划包括了两类职业准备课程：一类是基于工作现场的职业训练课程，主要在工作现场实施教学；一类是单元教学的形式——部分单元在继续教育学院，部分单元在企业开展教学活动。[109]但这一阶段英国企业参与产业训练依然不失为“自愿自助”的传统，企业依然决定着技能训练进程。[110]

在高等教育领域，1963年英国政府发表《罗宾斯报告》后，将质量较好的10所高级技术学院升格为大学。升格后的技术学院保留了“三明治”传统：第一年在校理论学习；第二年在企业顶岗实习；第三年再回校学习。[111]为了让高校与工商业界密切合作，1966年英国政府通过合并质量较好的技术学院新建了30多所多科技术学院。随后又成立了“三明治教育与培训协会”。该协会每年进行学校、企业和学生之间的交流，为学生和雇主提供供需信息。为了使高等教育界和产业界之间建立起比较稳固的合作渠道，英国在70年代组建了全国性的教学公司。教学公司负责组织高校和企业共同参加的科技协作项目。由此，英国高等职业院校（特别是工程大学）与企业的产学关系开始日趋紧密。

3.20　世纪80年代

20世纪80年代后，英国产业结构发生调整，重工业日益下降，服务业日益上升。为满足英国社会对中级技术人员的需求，提升年轻人的技能水平，企业、政府决定共同投资建设城市技术学院（City Technology College）。到20世纪80年代末，城市技术学院、多科技术学院和其他学院在规模上已经可以与大学相当。[112]在这一阶段，包括高职在内的高等教育规模进一步扩张，高校入学比例也从1963年的8%上升到1991年的20%。与此同时，各类高校参加“三明治”教育的学生继续增加，接受“三明治”教育的在校生达到23188人，专业也从工科扩展到商业等学科。[113]在80年代，英国还实施了所谓的“EHE计划”（Enterprise in Higher Education），该计划由政府资助，旨在通过加强高校与企业合作培养“有事业心、有创造力和创新精神”的通用技能人才。但总体上，高校与企业未能建立更加紧密的产学关系。正如1983年英国政府《增进高等教育与工业之间科研的联系》报告中所指出的：“人们早已认识到产学合作的意义，但是有成效的产学合作进展缓慢，有时是勉强地走到一起。”为此英国政府于1986年成立了工业和高等教育委员会，旨在“鼓励工业与高等教育合作，并向政府提供合作双方的共同意见”。

4.20　世纪90年代后

20世纪90年代，英国高等教育规模继续扩张。《继续和高等教育法案》（1992年）颁布后的第二年，英国35所多科学院升格为科技大学。一些升格后的院校放弃了原有的职业特色，转而追求传统大学“精英”特色。高等教育系统中传统精英大学和多科技术学院的差别日益模糊。[114]高校中接受“三明治”教育的学生比例也逐年下降（如表3-3所示）。[115]

表3-3　英国高校“三明治”学生数（1997-2002年）

资料来源：何杨勇，韦进.英国高校三明治课程的发展及评述[J].高等工程教育研究，2014（1）：113.

这一时期的英国企业界日益相信专门技能的培训应来自职场实践而不是正规教育机构，而这一观点得到了政府的支持。[116]1991年，英国政府发表《21世纪的教育与培训》政策白皮书。白皮书确立了国家职业资格框架下的工作学习（Work-based Learning）路线。1992年，政府成立的国家职业资格委员会（The National Council for Vocational Qualifications, NCVQ）推出了与国家职业资格（National Vocational Qualifications, NVQ）和普通国家职业资格（General National Vocational Qualifications, GNVQ）。在职业资格证书与学历学位证书对应关系中（如表3-4所示），高职教育机构主要对应于第4级和第5级。通过该资格认证者既可以直接就业又可以继续就学，从而为打通职业资格与学术教育之间的关系奠定了重要的制度基础。但由于雇主更愿意资助“急迫的”专用技能培训，该体系并没有得到他们的支持，职业资格认证主要集中于低端技能。

表3-4　英国职业资格证书与学历学位证书对应关系

资料来源：姜惠.当代国际高等职业技术教育概论[M].兰州：兰州大学出版社，2002：105.

为吸引更多的青年参与工作学习，英国在20世纪90年代还实施了一系列政府资助的技能培训项目，政府通过“现代学徒制”（Modern Apprenticeship）、“青年培训”（Youth Training）、“青年信贷”（Youth Credit）等项目来创建“青年工作本位学习”（Work-based Learning for Young People）。[117]其中的现代学徒计划将学徒培训与国家职业资格制度结合起来，并将其中的高等学徒制延伸到高职教育领域。[118]1998年，现代学徒计划吸引了约9万个青年人（占英国青年人口的14%），但由于英国传统的技能形成制度中未能建立制度化的可信承诺框架，现代学徒制中的学徒利益无法得到保障，该制度沦为雇主主导的培训项目，各行业培训总体上发展很不均衡。[119]

20世纪90年代现代学徒计划实施后，学徒制参加人数从1995年的2.6万人增加到了2008年的20万人，取得3级以上国家职业资格的学徒比例也有所上升，但中高级技能短缺问题依旧严重。据统计，90年代末英国成年人取得高级职业资格证书的比例仅为18%，而在同期，德国成年人取得高级职业资格证书的比例为51%，韩国为41%，日本为42%；即便到了2003年，英国成年人中获取3级以上职业资格证书的比例也仅为43%，而在同期，德国成年人取得3级以上职业资格证书的比例为78%，法国为52%。[120]英国最具竞争力的银行与金融服务业中，60%以上的员工具有高级职业资格，可以从事高端岗位；但在中低端岗位（比如分行经理、有经验的柜台员工）则普遍面临技能不足的问题。而在工程机械业中，大约有33.3%的员工不能满足企业的技能要求。[121]在这一背景下，英国颁布了《2000年学习与技能法案》，并建立学习与技能委员会（Learning and Skill Council, LSC），并于次年将教育行政部门改组为教育与技能部（Department for Education and Skills, DFES）。2006年，政府发布的《利曲报告》中提出如下目标：到2020年，90%以上的成人取得2级职业资格证书；40%以上的成人取得4级或更高级别的职业资格证书。《利曲报告》还建议改善雇主和高校间的产学合作关系，提高雇主在工作技能培训的参与和投资等多项措施。[122]尽管英国政府高度重视技能问题，并从技能立国的高度“雄心勃勃”地推进其高技能路线，但企业参与工作技能投资与产学合作的情况总体上并不令人满意。据统计，2001年大约只有10%的企业提供了学徒实习岗位；而在私有经济部门，仅有13万个企业雇用了学徒。与此同时，2000年英国工业联合会所属200家大公司的调查发现，只有28%的公司参与了高等教育机构的合作。[123]

3.2.3　英国技能形成制度中的高职产学关系

从第二次世界大战前后英国高等职业教育产学关系发展的基本脉络来看（如图3-3所示），其技能形成制度中市场模式和低技能均衡两大特征使得企业在与高职教育机构的产学合作中一直扮演着较为“消极的”角色，并呈现出企业、行业“低介入”，国家“高介入”等特征。

（1）为建立高技能社会，市场模式技能形成制度下的英国政府成为高职产学关系的主要行动者，但在推动、保护企业参与产学合作方面存在制度性障碍。英国在19世纪后逐渐建立起来的市场模式技能形成制度存在明显缺陷——企业与受训者未能建立可信承诺、企业与企业也未能建立充分的合作关系。由于这一缺陷，英国社会长期缺乏技能（特别是中级技能），而提高技能的任务主要落在学徒制而非正规教育体系上。在国家法律层面，除了1964年颁布的《产业培训法》，英国在技能培训与产学合作领域几乎没有再颁布过类似的法律，而该法案也于1973年后逐步撤出历史舞台。之后，为了促进就业与技能供给，英国颁布了《就业与训练法》（1973年）、《继续教育和高等教育法》（1992年）、《学习与技能法》（2000年）和《教育与技能法》（2008年）。但这些散落于教育、经济和就业的法案大多采取实用主义的“项目资助”形式来推动技能提升。这些法律和政策、报告体现了国家对技能问题和产学合作的高度重视，但大多是对教育机构提要求，较少涉及企业，对于企业不参与产学合作没有任何制约。[124]和德国相比，英国企业既没有法律义务为雇员提供技能培训，又没有必须参加商会或其他类似组织的义务或规定。企业既没有投资于工作技能的法律制度压力，又没有行业部门内部受制于岗位资格证书的约束；企业股东的权力很大，企业合并转手的法律障碍较少，这些制度性因素使得企业投资工作技能缺乏保障。英国政府提供最大的准公共物品是20世纪90年代推出的国家职业资格和普通国家职业资格。这种高等教育机构与雇主间以职业资格证书为纽带的产学合作推进了工作本位的教育实践，但却无法代替企业雇主主动参与的深层次制度性合作。

（2）英国技能形成制度中市场模式和低技能均衡的特征使行业及企业未能成为高职产学关系的主要行动者。由于缺乏企业工作技能投资的制度保护，企业技能培训经常出现“挖人”“搭便车”的现象，这些因素对企业与高校基于工作技能的产学合作增加了不确定性和干扰。从技能需求角度，英国早期工业化依靠低技能的学徒而非正规教育体系，技能体系在此基础上形成了“低技能均衡”。到了工业化成熟期，传统机械制造业的不断下滑、现代服务业的不断扩张，中级技能需求下降，而精英式的高等教育满足了新兴产业对高端技能的需求。到了当代，英国技能体系日益形成中间技能匮乏、“低技能均衡”哑铃型的特征：在竞争力强的服务业中（如银行金融、媒体和娱乐业），其高技能造就其高生产力；而在竞争力弱的制造业（如机械制造、家具、服装和食品加工业），其较低的生产力源于其低技能。[125]从技能供给角度，在20世纪60年代之前，英国中低级技能主要由学徒制供给；在随后高等教育大众化的背景下，精英式大学为雇主提供了高端技能。由于上述原因，尽管英国一直面临中间（专用）技能需求、供给不足共存的问题，企业和高职教育机构基于中间（专用）技能的产学合作关系一直较为松散。

（3）英国高职教育机构的产学合作主要是学校主导下基于通用技能的合作。从本书的研究来看，英国高校领域内的产学关系包括了“三明治”教育“EHE计划”“教学工厂”以及延伸到高职教育领域的“高等学徒制”等多种形态。据英国西格拉摩根高等学院Ken Jones的总结，英国高校领域产学合作形式有12种，而其中最具有代表性的是“三明治”教育中的企业实习。[126]英国“三明治”教育和美国合作教育相同的是，两者都发端于大学，都随着第二次世界大战后高等教育大众化的进程延伸到了高职教育机构。由于“三明治”教育培养计划主要由教育部门确定，对学生的管理完全由校方承担，所以本质上是学校主导下、面向产业部门（而非单个企业）的工学结合教育模式，而非企业、行业主导下基于专门技能的结构化、制度化的产学合作模式。这种合作由于缺乏法律约束和各方利益成本分摊契约，企业与院校间的关系较为松散。