香港篇

香港特区对外事务权的法律性质和地位

·饶戈平^[1]

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》或《基本法》）授予香港特别行政区以广泛的对外事务权，为维护、拓展香港的对外交往与国际合作提供了法律依据。香港对外事务权本质上属于经国内授权产生的地区性职能性对外交往能力，业经中国在中英联合声明中的承诺而享有国际法上的保障，并为国际社会所认可。香港特区事实上取得国际法上有限的权利能力和行为能力，但不具有一般的国际人格。

一、香港特别行政区对外事务权的主要内容

香港是一个国际化大都市，广泛的对外联系是其繁荣稳定的必要条件。作为中国的一个特别行政区，香港所享有的高度自治不仅表现为本地事务和内部治理，同时也表现在它与外部世界的联系上。《香港基本法》把与香港有关的对外关系区分为外交事务和对外事务两个层面，分别置于中央和香港特区的职权范围之内。

对外关系通常指一个国家同外部世界交往的各种关系的总和，涉及政治、经济、社会、文化等多个方面。而外交关系是其中的一个特殊或核心方面，因为一般对外关系主要是通过外交关系来实现的^[2]。外交是主权国家之间互相交往的主要形式，是国际社会的沟通系统^[3]，强调的是国家之间的政治、法律关系，与此相关的事务也可称为外交事务。广义的对外事务概念内涵宽泛，一般可理解为包括但不限于外交事务的所有对外事项，其中也可以包括国家内不同地区的不涉及外交的对外联系。而狭义的对外事务概念往往仅指外交事务之外的其他对外事项。不过这两个概念的界限并不严格，平常也有混同使用的。《香港基本法》所说的外交事务是指与香港有关而直接涉及国家主权及中央权限的外交性质的对外关系，而对外事务则是指那些仅限于香港地区的对外联系，或是虽与国家主权有关但可由中央授权香港具体处理的对外事务。

《香港基本法》为规范香港特别行政区的对外事务做出了全面、系统的制度性安排，特别用一个整章（第七章）的篇幅来专门规定香港的对外事务。但《香港基本法》内与对外事务相关的条款不仅限于第七章，也包括其他章节的一些规定。这些章节的条款环环相扣，相辅相成，共同构成香港对外事务的整体安排。总体来看其内容可分为五个部分：

（一）有关涉及香港的外交事务和对外事务权限划分的原则性、框架性规定。即中央政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务，由外交部在香港设立派出机构具体处理；在外交权属于中央的前提下，由中央政府授权香港特别行政区依照《香港基本法》自行处理有关的对外事务^[4]。（二）授权香港特别行政区自行处理对外经济事务的规定^[5]。（三）授权香港特别行政区自行处理教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务等方面对外事务的规定^[6]。（四）授权香港特别行政区自行处理一般性对外事务的规定^[7]。（五）授权香港特别行政区处理其他对外事务的相关规定，如谈判订立司法协助协定等^[8]。

以《香港基本法》为根据，在确认涉港外交权属于中央的前提下，香港特别行政区从中央获得了处理本地对外事务的广泛职权，成为中国地方行政区域中拥有最多对外事务权的地区。从宪政理论上看，这种对外事务权可以理解为香港高度自治的一个组成部分，从法律渊源上看，《香港基本法》构成香港特别行政区对外事务权的法律根据。

《香港基本法》第七章涵盖了香港自行管理的一般性对外事务，集中体现了香港经授权获得的对外事务权。下文即围绕第七章来概述香港特别行政区对外事务权的主要内容：

（一）有限的缔约权

缔约权本是国际法上国家的固有权力，属于外交权的一部分，由各国中央政府或联邦政府享有并实施。中国是一个单一制国家，地方政府一般不单独拥有对外缔结条约的权力。但是基于“一国两制”方针，《香港基本法》授予香港特别行政区在特定领域内享有自行对外缔结双边协议的权力。在这些双边条约的法律关系中，香港可以成为经中国中央政府授权并为国际社会认可的条约主体。据统计，从回归之日起到2008年4月，受中央政府授权，香港特别行政区政府对外谈判民航、司法协助、投资保护等双边协定事宜有180项，签署双边协定100项，修订有关协定11项。这一数字超过了香港回归中国前150多年对外签订的双边协定的总和^[9]。

在缔约权方面，《香港基本法》规定的中央授权可分为一次性授权和具体授权两种类型^[10]。

《香港基本法》一次性授权香港特别行政区在经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、体育等领域，可以“中国香港”名义单独签订和履行有关协议（第151条）。在上述领域，香港特别行政区政府可自行对外签订双边协议，而无需中央政府再事先具体授权。

同时，《香港基本法》又给予香港特别行政区以某些具体的缔约授权，可在与香港有关而涉及国家主权的特定领域对外缔结双边条约。即经中央政府事先的逐个逐案的授权，香港可以对外谈判和缔结涉及国家司法主权的司法协助协定（第96条）、涉及领空权和航行权的民航协定（第133、134条），以及涉及外国人出入境和居留的互免签证协定（第155条）等。

对于其他一些领域的协定，例如投资保护、处理非法移民和打击非法贩卖人口等，基本法没有明文规定香港的缔结权，因为有可能涉及外交、国防事务。实践中可由中央政府根据需要，逐案授权香港自行缔结双边条约。

（二）有条件参与国际组织的活动

参加国际组织，特别是政府间国际组织通常是国家的专属权力，但《香港基本法》第151条授权香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、体育等领域，以“中国香港”名义单独地同有关国际组织保持和发展关系。

对以国家为单位组成而与香港有关的适当领域的国际组织和国际会议，香港特别行政区代表可作为中国代表团成员，或以中央政府与有关国际组织或国际会议允许的身份，参加其活动，并以“中国香港”的名义发表意见。回归后香港以中国代表团成员身份参与其活动的以国家为单位组成的政府间组织有24个^[11]。

对不以国家为单位组成的国际组织和国际会议，香港特别行政区可以“中国香港”名义参加。这里的“国际组织”既包括政府间组织，也包括非政府组织。香港回归十多年来，以“中国香港”名义参与其活动的这类国际组织总数超过190个。其中政府间组织有31个，包括1997年以后香港新加入的10个。在这些政府间组织中，香港以“中国香港”名义分别取得正式成员、准成员或区域成员等不同地位^[12]。

对中国已参加，香港也以某种形式参加了的国际组织，中央政府承诺采取必要措施使香港特别行政区以适当方式继续保持在这些组织中的地位。

对中国尚未参加而香港已以某种形式参加的国际组织，中央政府将根据需要使香港特别行政区以适当形式继续参加这些组织（第152条）。

（三）参与有关的外交谈判

外交，是国家间谈判的艺术和实践^[13]。外交谈判本属国家外交事务，由中央政府执掌。但为协助香港特别行政区广泛开展国际交往与合作，《香港基本法》第150条规定，香港特别行政区政府代表可作为中国政府代表团成员，参加由中央政府进行的同香港特别行政区直接有关的外交谈判。

（四）签发香港特别行政区护照与旅行证件

护照是由一国主管机关签发给本国公民以证明其身份、国籍的证件，其格式和发行机关通常是全国一律。但《香港基本法》允许在香港签发“中华人民共和国香港特别行政区护照”。由中央政府授权香港特别行政区政府针对香港永久居民中的中国公民予以签发；同时也授权香港特区政府针对在香港的其他合法居留者签发中国香港特别行政区旅行证件。上述护照和证件前往各国和各地区有效，持有人并有返回香港的权利（第154条）。显然，香港特别行政区被授权获得签发本地区永久居民护照或旅行证件的权力。

（五）实行单独的出入境管制

为有效行使国家的属地、属人管辖权，出入境管制通常都由国家主管机关统一实施。但《香港基本法》授权香港特别行政区政府对本地区的出入境实行单独管理，规定香港特区政府可对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境实行出入境管制（第154条）。

（六）在外国设立经济贸易机构

为便于香港对外经贸往来，《香港基本法》允许香港特别行政区政府可根据需要在外国设立官方和半官方的经济、贸易机构，报中央政府备案（第156条）。

综上所述，《香港基本法》为保障和管理香港特别行政区的对外事务构建了一个完整的法律框架，不但保留而且大大扩展了香港原有的处理对外事务的权限和能力，并且以中国一个全国性法律的形式予以明确规定，正式确认了香港特别行政区在对外事务方面的高度自治权。通过这些规定，香港作为中国的一个特别行政区所获得的广泛的对外事务交往权，其范围、程度和种类远远超过中国内地的省、自治区和直辖市，超过一般单一制结构国家的地方行政区域，也在很大程度上超过联邦制国家的成员邦或州。可以说，《香港基本法》为香港回归后的发展繁荣，为港人治港、高度自治创设了最大限度的国际活动空间。香港回归十五年的实践充分证明，对外事务权的享有和行使，是香港维护和扩展其对外交往和国际合作的有力的法律保障，是“一国两制”方针在香港成功实施的范例。

二、香港特别行政区对外事务权的法律根据

（一）授予对外事务权符合香港发展的客观需求

社会发展的客观需求，决定着法律的制定与发展。作为中国的一个地方行政区域，香港为什么需要、为什么能够被授予如此广泛的对外事务权，盖出于对香港历史和现实情况的尊重，出于实施“一国两制”方针的要求。香港从来只是一个地区性经济实体，不具备国际法主体地位，不具有独立的对外交往权。然而，香港又是一个有着鲜明国际特色的地区性经济实体，其内在发展需要有广泛的对外联系。香港正是在与外部世界的广泛交往中逐步成长为亚太地区重要的国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心，成为举世瞩目的自由港和国际大都市。香港已经深深地融入国际经济体系及国际社会之中，与世界各国、各地区保持着广泛多样的经济、社会、文化联系。实践表明，在香港经济的发展过程中，获得必要和有限的对外交往权，是取得和维持其繁荣稳定的必要条件。

事实上，回归之前香港已经获得对外交往的某些权利能力和行为能力，只不过它不是由香港自身产生而是由英国给予的；也不是源于明确的法律规定，而主要基于英国的政策许可。港英统治时期，涉及香港的对外事务由英国外交及联邦事务部掌管。英国政府一方面牢牢掌控涉及香港的外交大权，另一方面又根据实际情况逐步给予香港处理对外经贸关系的某些自主权。包括同意香港自行决定其对外经济政策，开展双边经贸谈判，签订双边协议；允许香港以英国代表团成员身份出席非政治性国际会议，拥有独立发言的立场；可以附属于英国的地位参加国际协定，有权自行选择参加这些协定下的各单项贸易协定；可以官方、半官方或民间身份参加专业性国际组织，并在海外设立代表机构；等等^[14]。正是由于英国政府采取了灵活变通、逐步放权的政策，促使香港成为英国殖民体系中在对外交往中享有较大自主权的地区经济实体。同时很重要的一点是，国际社会也逐步认可香港在国际交往中得享有限的权利能力和行为能力，接受它在国际法律关系中的独特地位。

回归前的香港，在国际金融方面，已经成为亚太地区最重要的功能性金融中心之一，拥有发达完善的外汇市场、银行同业拆借市场、股票市场和黄金市场，是本地区最大的筹资贷款中心。世界前一百家大银行中的85家在香港营业，港币可自由兑换。回归前夕香港的外汇储备居世界第十位。在国际贸易方面，香港是享誉世界的自由港，享有单独关税区地位，是世界贸易组织正式成员。香港与世界上160多个国家和地区保持贸易关系，是世界第13大贸易实体。在国际航运方面，香港拥有世界上首屈一指的集装箱码头，位列十大国际空运中心。在国际条约的适用方面，通过英国参加而适用于香港的多边条约以及允许香港自行签署的双边条约就高达480多个。在国际组织的参与方面，香港以不同身份参与其活动的各类国际组织超过130个，其中政府间国际组织不下于30个^[15]。可以说，与国际社会的广泛联系既是香港发展的特色和优势，也是香港发展不可或缺的要素。离开了广泛的对外交往和特定的国际法律角色，香港就无以取得其经济发展与社会繁荣。

如何尊重香港的历史发展和现实需要，妥善处理香港回归后的国际联系和对外事务，是“一国两制”方针在香港实施所面临的一个重大问题。鉴于“一国两制”方针的根本目标是维护中国主权和领土完整、保持香港长期的繁荣稳定，而广泛的对外交往是香港发展繁荣的必要条件；鉴于香港回归前事实上已经享有国际法上某些特定的权利能力和行为能力；鉴于既有的对外事务机制已构成香港原有制度中重要的组成部分，那么在香港回归之后，在确保中国主权的前提下，保留和加强香港在对外事务方面的能力和机制无疑是最现实、最明智的政策选择。这样做既符合香港本身的利益，也从根本上符合中国的国家利益，符合“一国两制”方针的构想和宗旨。这种考虑和选择早在中英谈判之前就已由中国政府确定下来，形成解决香港问题的十二条政策^[16]。中国在中英联合声明及附件中明确阐述了这一政策，而《香港基本法》则以国内法形式对这一政策内容做出了具体规定，予以法律化、制度化，所以最终确立了香港特区对外事务权的法律基础。

（二）基本法构成香港特区对外事务权的法律根据

基本法授权香港特别行政区高度自治，包括授予其广泛的对外事务权；对外事务权并非孤立存在，应属于香港高度自治的范畴，构成基本法整体授权的一个组成部分。而《香港基本法》是根据中国宪法制定的，从法源上看，宪法和基本法构成香港特区对外事务权的法律根据。

香港特区对外事务权的法律根据本来是一个很清楚的问题，属于中国以立法形式自主确定的中央和地方关系的一种权力划分，是一个国内法问题。但是人们注意到，最先向世界正式宣示中国对香港政策的法律文件是一份对中国有拘束力的国际协议——中英联合声明。正是在1984年的中英联合声明中，中国公开承诺将制定《香港基本法》，以落实中国对香港的政策。其后，《香港基本法》于1990年4月颁布问世。不只如此，基本法所规定的香港特区对外事务权，同中国在中英联合声明中有关香港回归后对外事务的政策宣示，在内容和表述上又是雷同的、一致的。此举虽然表明了中国在香港问题上的国内立法与国际立场的连贯性、统一性，但是由于联合声明发表在前，基本法颁布在后，又由于联合声明对中国构成国际法上的约束，人们在看待这一现象时往往容易出现困惑：香港特区对外事务权的法律根据到底来自哪里，到底是以《香港基本法》为据还是以中英联合声明为据？

同样值得注意的是，有人在谈到香港对外事务权的法律根据时，往往只提中英联合声明而把《香港基本法》撇在一边，认为只有中英联合声明才构成香港对外交往能力的法律依据，《香港基本法》赋予香港对外事务权不过是中国在履行自己的国际义务；甚至由此认为中英联合声明的地位高于《香港基本法》，香港处理对外事务要以中英联合声明而不是以《香港基本法》为准，等等。上述困惑与说法，涉及法律效力的实质问题，涉及国际法与国内法的关系，也涉及法律事实的逻辑顺序，实有加以澄清的必要。

1.国内效力构成国际效力的根本来源

权力是法定的。谈到一种权力的法律根据，关键要看它的效力来源，究竟是源于权力持有者自身还是源于其上位权力机关，是源于国内法还是源于国际法。就香港特区的对外事务权而言，诚如前述，它不是香港本身固有的、自生的，而是作为香港特区高度自治权的一部分，以《香港基本法》为根据被授予的，基本法理所当然构成其法律根据。

即便说基本法规定的香港对外事务权嗣后被赋予国际法上的某种效力，也要从法源上搞清楚其权力的真正根源。就法源而言，国际法的效力如同国内法一样，都是出自国家的意志。老一辈国际法学家周鲠生先生指出，“在现代（国际）公法上，国内的效力也就构成国际的效力的根本因素”^[17]。正因为国际法的效力从根本上说来源于国内法，所以国家的意志如果表现在它的法律上，那么国家的一切活动范围，即使在国际方面，都是依它的国内法而定的。正因为如此，缔约国的同意即构成条约有效性的基本要素。在单一制国家中，地方行政区域的权力来自于中央权力机关，而不是任何外在的权力来源。就香港对外事务权而言，决定授予并最终用法律形式予以确认的是中国，是中国的国家意志；香港特别行政区权力的效力源于中国，源于国内，而不是国际条约。倘若没有中国自身的同意，没有中国《宪法》第31条的事先规定，没有后来《香港基本法》的明确规定，中国在《中英联合声明》中的承诺只会是一纸空文。毋庸置疑，中国所作承诺的效力根据在于中国的国家意志，香港所获对外事务权的效力根据在于国内法上的授权。

同时需要指出的是，国际法从来不对各国的立法过程加以强制性规定，也没有强行要求各国在立法时，必须将有关国际条约或国际规则列为其立法根据，而只是要求各国的国内法不得违反该国承担的国际义务。在不违背其国际义务的前提下，各国如何立法，以什么为根据立法，那是各国自己的事情，与国际法无涉。由此看来，一国承担的国际义务并不必然成为其国内立法的依据，那种撇开国内法而主张将一项国际条约强指为国家立法根据的说法难以成立。

2.香港对外事务权确立的时间逻辑

从国内立法的角度看，香港特区对外事务权的确立是在基本法通过之日，即1990年4月4日；它的真正实施则是从1997年7月1日开始。而从时间顺序上看，香港对外事务权的确经历了一个不同寻常的确立过程，其完整的事实经过是：中国确立对香港适用“一国两制”方针和具体政策，包括承诺赋予香港回归后的对外事务权，是在20世纪80年代初，在中英联合声明发表之前^[18]；同时，用国家宪法确立实行“一国两制”方针并要求以法律来规定在特别行政区实行的制度，是在1982年；其必然的逻辑后果则是《香港基本法》的起草与通过，香港特别行政区的对外事务权正式获得国内授权。而中英联合声明的签署则是在1984年年底，互换批准书并生效是在1985年5月。显然，中国有政策在先，有国家意志和宪法规定在先，然后才出现对香港回归后法律地位的国际承诺；基本法是以中国宪法和对港政策为依据而不是仅仅出于中国在中英联合声明中承担的国际义务来制定的，这才是它们之间真实的实质性的逻辑关系。

为什么基本法的正式制定发生在中英联合声明发表之后，很大程度上是出于中国收回香港的整体战略安排。妥善解决香港问题发生在中英之间，本身就具有国际性质，需要在中英之间的外交谈判中找到一种能为双方接受的解决方案；同时，《香港基本法》有关香港对外事务的规定只是一种国内法上的授权，它能否产生国际法上的效力还关系到国际社会的认可。因此，在基本法制定之前，由中国通过外交行动，主动向英国、向国际社会明确宣示对香港实行“一国两制”方针，宣示中国日后国内立法的政策依据，是必要的、明智的。正是基于这一考虑，为了最大限度地推进中英谈判的顺利进展，为了便于香港在历史上形成的对外联系在回归后得以延续，中国政府在正式制定《香港基本法》之前，首先将对港政策，包括赋予香港对外事务权，主动写入中英联合声明，并引为自己的国际义务，从而使得中国的一项国内政策具有了国际法上的意义。其后中国政府信守承诺，以中国宪法为依据，将国家对港政策，包括在对外事务方面的政策，如实地全部地列入《香港基本法》的规定之中。这一做法不但为英国所接受，促进了中英联合声明的顺利达成，而且赢得了国际社会的欣赏和认可，表现为一个合乎逻辑、充满政治诚意和智慧的过程。了解了这一历史过程，就不会仅仅因为中英联合声明与基本法制定的先后时间次序，来简单地形式化地判断香港对外事务权的立法依据。

3.中英联合声明与基本法的关系

中英联合声明与《香港基本法》，一个是中英之间关于解决香港问题的国际协议，一个是中国关于治理香港的宪制性法律，二者关系带有某种国际法与国内法关系的性质，在内容上则有相当多的关联度和相重性，在功能上互为表里，相辅相成；既不可相互取代、混为一谈，也不是相互对立，或互为从属。中英联合声明包含和体现了中国对香港政策的国际宣示，《香港基本法》则完全兑现了中国的承诺，是中国对港政策的法律化、制度化。二者都是为了保障“一国两制”在香港的实施，但又有明显的区别和功能，分属于不同的法律体系。

众所周知，国际法与国内法之间的确有密切联系但又是互不隶属的两个法律体系，不存在谁高谁低、谁服从谁的一般性规则，国际法也从来没有对二者关系的位阶采取过强行规定。在国际实践中，除强行法外，没有国家的自主同意，任何国际规则或义务都不得强加在国家身上。显然，国家的同意构成其国际义务的前提。具体到中英联合声明，其第三条第十二款规定得很明确，关于中国在该声明中所阐述的对港方针政策以及附件一的具体说明，中国全国人大将以香港特别行政区基本法的形式加以规定。在这里，确认把对港政策法制化，不仅仅是出于中国的同意，而且是中国的主动承诺、主动表示；中国后来制定《香港基本法》也完全是基于主权的自主行为，是一种早已规划的战略部署中的一个环节，并非出于外部压力；是尊重而不是迫于中英联合声明所产生的国际义务，显然不同于通常条约关系中缔约双方基于对等权利义务而产生的约束。如果硬要说基本法的制定一定程度上依据了中英联合声明，那么它所依据的也仅仅是中国政府在该文件中对香港问题的基本政策的声明，而并非作为国际协议的中英联合声明。至于到底何为《香港基本法》制定的法律根据，《香港基本法》自己讲得再清楚不过。其序言第三段载明，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施”^[19]。

《香港基本法》在这里强调其制定的根据是中国宪法，丝毫不是否认中英联合声明的意义，不是否认这一声明对中国的国际法拘束力，也不是说《香港基本法》的内容可以背离中英联合声明的规定，而只是在申明一个法律事实：作为一个主权国家，中国是根据本国宪法和立法程序，在制定一项国内法律。当然与此同时，中国在法律制定过程中也必须充分考虑和信守自己的国际义务。从中国借助一项国际协议来承诺制定基本法以落实对香港的政策这一点来看，中国的确是承担了某种国际义务。不妨说，中英联合声明构成制定《香港基本法》的一项必要的立法条件，为香港特别行政区的高度自治和对外事务权提供了国际法上的保障。从基本法的制定过程和实质内容上看，中国完全尊重中英联合声明的国际法性质，信守自己在该声明中所作的各项宣示，是中国履行国际义务的体现。但是这一事实丝毫不足以证明中英联合声明就构成基本法及香港对外事务权的立法根据，甚或具有凌驾于基本法之上的地位。

还需要指出的一点是，关于香港问题的中英联合声明是中英之间谈判缔结的一项国际协定，在这里构成条约主体并承受国际法上权利义务的是中国和英国，而不是任何第三者。香港不具备该协定谈判和缔结的主体资格，不直接享有以联合声明为据主张自己权力的法律地位。换言之，联合声明不构成香港所获高度自治权力的法律根据和来源，香港在行使自己的对外事务权时，它所依据的法律只能是基本法而不是中英联合声明。

三、香港特别行政区对外事务权的法律性质

1.对外事务权是一种经授权产生的地方性职能性对外交往能力

香港回归后定位为中国的一个特别行政区，香港在中国宪政体制下的法律地位，制约着它在对外交往中的能力和权限。香港对外事务权本质上属于国内授权，构成香港高度自治权的一部分，不属于外交权。香港特区不具有任何形式的外交权。

中国宪法规定，作为国家最高行政机关的中央政府，负责管理国家的对外事务^[20]，即管理整个中国所有组成部分，包括香港特别行政区在内的外交事务。中国的外交权集中在中央政府、排他性地由中央政府行使，这一点迄无疑义。

众所周知，主权是国家的根本属性和固有权力，在国内具有“最高的、绝对的、不可加以限制的权力”地位^[21]。而外交权则是国家主权的基本标志，通常都是排他性地由代表国家的中央政府或联邦政府行使。主权和外交权是一个整体，都具有不可分割、不可移转的性质。尽管近年来国际社会也有人提出所谓“次主权”、“次外交”的说法，但国际法上不存在对一个国家的主权及其外交权加以分割或划分位阶的先例，也从未普遍认同过所谓“次主权”、“次外交”之说。现行国际法文件中从未见过正式使用此类似是而非、引发争议的概念。

作为中国的一个地方行政区域，香港不得也不被允许拥有外交权，香港被授予的对外事务权不属于外交权。香港依法自行处理的对外事务不属于外交事务，而只是涵盖那些不涉及国家主权、仅与本地发展相关的非政治性对外事务，也包括那些虽与国家主权有关但可经授权处理的本地对外事务，整体上表现为一种地方性职能性对外交往能力。这种能力并非香港的本源性权力，其权力来源于国内法，同时也受制于国内法，受《香港基本法》规范。从法律属性上看，香港特别行政区的对外事务权本质上是一种国内授权，属于香港高度自治权的一个组成部分，不具有主权性质，不具有处理外交事务的权限，不属于外交范畴。

这里还有必要强调指出，就中国香港问题而言，国家外交权和地方对外事务权是两个完全不同的概念，二者在其权力来源、权力性质与权属范围等方面是有严格区分的，不可相提并论，混为一谈。外交权属于国家主权的组成部分，是国家的固有权力，在国际交往中具有独立的、不从属于任何外部力量的特性，其行使范围及于国家政治和非政治领域的所有对外事务。而地方对外事务权则来自于中央授权，是国家主权的派生权力，属于地方性职能性对外交往权，从属于国家外交，具有某种附属性质，在国际交往中不享有真正独立的地位，只能在国内法规定的范围内有条件、有限制地行使。再者，地方对外事务权不得孤立地行使，必须服从于国家外交权，服从于国家整体的外交政策和对外立场，承担着维护国家主权、领土完整和国家安全的义务。那些把香港从基本法中所获得的对外事务授权随意夸大或曲解、硬把它说成是所谓“次主权”、“次外交”的种种提法^[22]，实际上是在生造或混淆法律概念，不论从法律上还是法理上都难以找到支持的根据。

2.对外事务权不同于香港一般的高度自治权

虽然从法律性质上看，依据授权产生的香港对外事务权可以列入香港高度自治权的组成部分，但是如果细加分析，不难发现它又与香港一般的自治权有着明显的区别。首先，对外事务权的行使受到较多的限制。因为香港对外事务权具有国际交往的特性，即便属于地方性对外事务，其适用空间毕竟及于国际社会，往往牵涉到国家主权与外交，与国家外交事务有着密切的关联，难免要受到国内法和国际法的双重限制。在对外交往中，香港既无权越位处理属于中央管理的外交事务，也不能脱离主权者意志和国家外交去孤立地自行处理本地对外事务。香港对外事务权的行使必须符合而不是违反国家整体的外交政策，必须同中央政府的外交立场保持一致。这一点不但在涉及香港法院管辖权的基本法第19条第3款有原则性规定，而且也具体体现于香港终审法院涉及国家及其财产管辖豁免原则的刚果（金）案的判决过程中。显然，就自治权的类别与程度而言，对外事务权的行使同香港在行政、立法、司法方面享有的高度自治相比，受到的限制相对要多一些。其次，对外事务权的实施过程往往离不开中央政府的协助与支持。因为实践中对外事务与外交事务的界限很难做出严格的区分，也因为香港对外事务权受基本法授权的限制，香港处理某些对外事务，如特定领域双边协定的签署、某些突发事件的处置，很难单靠香港自身能力独立完成，需要有中央政府的具体授权、特别授权或必要协助。这一点也明显不同于一般自治权的行使。最后，法律规定中的分开列述。人们不难发现，不论是中国在中英联合声明中的政策宣示，还是基本法的具体规定，都刻意把有关对外事务的授权条款单独列出，以区别于有关香港在行政、立法、司法方面高度自治的授权条款。这一做法表明起草者们注意到二者之间在自治权限和特性方面存在着差异，不便简单等同，显然也是在提示人们，在理解和行使香港对外事务权时有必要注意到它们之间的区别。

四、香港特别行政区对外事务权在国际法上的地位

香港特别行政区的对外事务权原本是中国国内法上授权产生的一种地区性的国际交往能力，但它业经中国在中英联合声明的承诺而得到国际法上的保障，又在实践中取得国际社会的普遍认可，从而得以延续香港作为非主权的地区实体在国际法上原已取得的某种地位，即在对外事务中享有国际法上有限的权利能力和行为能力。这样，香港特别行政区的对外事务权就具有了某种国际法性质，并同国际法上的人格问题产生了联系。

开展国际谈判，签订和履行协议，参与国际组织等等，这些通常都被视为国际法上的权利能力和行为能力，一般只有具备国际人格的实体才能享有。香港特别行政区在一定程度上具备其中的某些能力，得以大量参与国际法律关系，因此，人们往往认为香港具有某种国际人格。有人进而认为因为中国在香港实施“一国两制”，使得一个国家产生了两个国际法律人格者^[23]。那么香港特别行政区是否具有国际人格，应该怎样认识香港对外事务权在国际法上的地位呢？

国际人格是一个国际法概念，是从国家的国际法主体资格中引申出来的，系指在国际法上具有法律人格，享有国际法上所确定的权利、义务或权力，以及直接或间接行为的能力^[24]。传统国际法认为国际人格者就是国际法主体，而国家是唯一的国际法主体，只有主权独立国家才具有国际人格，排除了其他类型国际人格者存在的可能。晚近国际法的发展出现了国际人格者概念扩大化和多样化的趋势。西方国际法权威学者认为，决定国际人格的关键因素并不在其是否拥有主权，而在于是否拥有国际法上的权利、义务和权力；一个国际人格者可以不必具有各国通常具有的一切国际权利、义务和权力^[25]；国际人格和国家主权之间没有必然的联系^[26]。第二次世界大战后的实践表明，非完全主权的国家（如被保护国）、政府间国际组织、民族解放运动组织等逐步被国际社会承认为具有某种国际人格。国际法实践审慎地接受了这一现实^[27]。

但是，国际社会承认非主权国家的实体具有有限的国际人格，并没有由此出发进而承认它们具有如同国家一般的国际法地位。权威学者在谈到非主权国家实体所具有的国际人格时都刻意强调它们同国家国际人格的区别。这里且以国际组织的人格为例。《奥本海国际法》第九版的著者特别引用了国际法院在1949年赔偿案咨询意见中的著名论断，“在任何法律体系中，法律主体在其性质或在其权利的范围上并不一定都相同，而它们的性质取决于社会的需要”^[28]。他们指出，国际法院在该案中推论出联合国具有国际人格的同时也强调指出，肯定联合国享有国际人格并不等于说它是一个国家，也不等于说它的人格和权利义务与国家完全相同。国际组织只享有适合于它们自己特殊情况的国际权利和义务，只在有限范围内是国际法的主体和国际人格者，因此试图把它们说成是严格限定意义之外的国际人格者是不现实的^[29]。显然，他们是在强调联合国与主权国家在国际人格上的差异，是在强调国际人格者的不同类型在程度和范围上的区别，不赞成不加区别地简单笼统地谈论这些实体的国际人格。应该说，《奥本海国际法》对国际组织、国际人格的阐述也适用于国家之外其他类型的国际人格者，代表了国际法学界对非主权国家实体的国际人格的主流看法。

就香港的情况而论，香港是作为中国的一个特别行政区而被授予广泛的对外事务权，继而取得国际社会的认可，得以享有国际法上的权利能力和行为能力。香港即使因此可以被称为国际人格者的话，也必须同时如实地指出，香港所拥有的仅仅是有限的特定的国际人格，不同于主权国家的国际人格，二者在其来源、性质、程度范围、责任能力等方面都存在明显区别，不可相提并论、混为一谈。

（1）就其来源和性质而言，主权国家享有国际人格是国家的固有权利，是国家主权的外在属性，是一种独立的典型的国际人格，不依附、受制于任何外在的意志和力量。而香港的国际人格，不是其自生的、固有的，而是由中国主权所派生的，其法律效力来源于国家授权，并且受制于国内法，是一种附属性的非典型意义的国际人格。

（2）就其程度和范围而言，主权国家享有完全的、完善的国际人格，具有国际法所承认的国家通常所拥有的一切权利、义务和权力。而香港特别行政区享有的只是不完全的有限的国际人格，只是在《香港基本法》所许可的范围内享有特定的国际权利能力和行为能力。香港特别行政区处理对外事务的所有能力都不得超出《香港基本法》的规定。

以缔约权为例，香港特别行政区对外签署协议除须经《香港基本法》授权外，还必须同时符合三个限制性条件：（1）领域限制，即只限于非政治、非国家安全方面并且仅与香港地区有关的特定领域；（2）协议类别限制，即仅限于双边协议；（3）身份限制，仅限于以“中国香港”，即中国的一个地区的名义参与谈判和签署协议。香港无权签署以国家名义订立的国际条约。

以参与政府间国际组织的活动为例，香港特别行政区的能力范围受到明确限制。《基本法》第152条规定，对以国家为单位组成的国际组织，香港只能以中国政府代表团成员身份或中国政府与有关组织允许的身份，参加那些与香港有关的、适当领域的国际组织，并以“中国香港”名义发言，完全不具有单独的国际人格地位。香港以“中国香港”名义单独参加并获得完全成员或准成员资格的只能是少数不以国家为单位组成的政府间国际组织或国际会议，如WTO、APEC等。在这类组织的法律框架内，香港有可能获得与其他成员方同等的权利义务，具有单独的法律人格，但也就仅限于此。这种在组织内法律上的平等地位不足以支持香港在组织外获得与其他成员国一般的国际人格。因为脱离了这个特定的法律环境，香港就不能享有与国家一样的法律地位了。比如说，香港以单独关税区身份参加了世界贸易组织（WTO），并取得与其他成员国（包括中国在内）平等的正式成员方地位，享有单独的国际人格。但是这种地位仅仅限于WTO的法律框架，仅仅是在这个有限范围内得到其他成员国（方）的承认。这种承认只是认可香港在WTO框架内的权利义务，并不赋予香港在组织外的其他的国际法权利义务。倘若脱离了WTO，香港就不复存在与其他成员国一样的国际人格了。而且，即便在WTO内，《马拉喀什建立世界贸易组织协定》的“解释性说明”也注意把单独关税区成员与国家成员加以区别，并没有将它们等同起来^[30]。可见参加一个政府间国际组织本身并未能改变香港在国际法上的地位，不足以证明它可以由此获得与其他成员国一样的一般国际人格。

（3）就其责任能力而言，主权国家作为国际法上主要的和典型的国际人格者，应该而且能够承担因其国际义务而产生的所有国际责任，但是香港特别行政区只能在非常有限的范围内具有国际责任能力。对于香港单独签订或经中央授权订立的双边协定，香港原则上能够承担在本地和国际层面履行条约的责任；但如果条约责任超出协定规定的范围，理论上应由中央政府出面解决或授权特别行政区政府解决。对于中央政府缔结并适用于香港的条约，则中央政府在国际法上承担履行条约的责任，香港只是在本地区内负有实施中央政府承担的国际义务的责任。这就是说，香港特别行政区因适用多边条约所产生的国际责任，概由担负条约国际权利和义务的中国中央政府承担，香港不具有一般的国际责任能力。

由上可知，国际人格是一个类型多样、差别程度大因而需要谨慎使用的国际法概念。如果笼统地不加区别地谈论国际人格，并且套用“国际人格—国际法主体—主权国家”的传统公式进行逻辑推理，那么就有可能混淆主权国家与非国家实体在国际法上的地位差异，导致国际法律秩序的混乱。因此，在提及非主权国家实体的国际人格时，说明它们的限制条件和适用范围是非常必要的。

总之，香港作为中国主权下享有广泛对外事务权的一个地区实体，在国际社会所取得的仅仅是一种有特定限制的不完全的国际人格。而作为主权国家的中国，在国际社会只能有一个完全的典型的国际法主体资格和国际人格，且只能由中央政府为其唯一代表。香港的有限国际人格与中国的国际人格在不同的法律范围内活动，表现出不同程度的权利能力和行为能力。倘若脱离《香港基本法》和中英联合声明的规范，脱离特定的国际法律环境去一般地主张或谈论香港的国际人格，把香港和国家的国际人格相提并论，混为一谈，难免会混淆视听、搞乱人们的思想，为鼓吹香港成为独立政治实体的说法提供支持，值得引起人们的重视。