第二节　城市的性质和职能

一、城市的性质

城市的性质是城市在一定地区、国家乃至更大范围内的政治、经济、与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能，是城市在国家或地区政治、经济、社会和文化生活中所处的地位、作用及其发展方向。城市的性质由城市的主要职能决定。

一个城市只有一种性质，而城市职能可以多个并存。在单一职能的城市中，城市性质与职能一致。多职能的城市性质较难辨别，需要进行多方面分析论证才能确定。城市性质对于一个城市的发展方向，对其生产、生活及其本身的发展与建设有深远影响。

城市性质具有以下特征，一是动态特征，城市地位与职能不是一成不变的。城市性质所描述的主要是城市未来的职能与地位，和城市现状职能可能存在一定的区别，甚至是较大的差别。二是多元化特征，作为城市发展目标的一部分，城市性质中所描述的城市职能通常是多元的，常常与多个具体的城市发展目标相对应。三是纲领性特征，作为描述城市发展战略目标的一种方式，城市性质是对城市定位与职能的高度概括，具有指导城市建设的战略性意义。四是主客观相结合的特征，对现状的准确把握和实事求是的科学预测是恰当地确定城市性质的基础。

确定城市性质的意义在于，为城市发展战略和总体规划的制定，以及城市合理规模的确定提供科学依据，明确城市部门结构，保护和改善城市环境，合理利用城市土地资源，提高城市土地利用率。

城市性质可以从两个方面确定。一是城市在国民经济中所承担的职能。城镇体系规划是确定城市性质的主要依据。城市的国民经济和社会发展规划对城市性质的确定也有重要的作用。二是从城市形成与发展的基本因素中研究认识城市形成与发展的主导因素。确定城市的性质要坚持全局与局部相结合、区域内各城市合理分工、城市现状和未来发展相结合、详尽地占有和分析资料相结合的原则。

从方法上讲，城市性质确定的一般方法是采用“定性分析”与“定量分析”相结合，以定性分析为主的方法。定性分析就是全面分析说明城市在政治、经济、文化生活中的作用和地位。定量分析就是在定性分析的基础上对城市职能，特别是经济职能用一定的技术指标，从数量上分析自然资源、劳力资源、能源交通及主导的经济产业部门，说明现有和潜在优势。其中，经济职能的定量分析从以下三方面着手：一是分析主要产业部门在全国或地区的地位和作用；二是分析主要部门经济结构；三是分析用地结构的主次，以用地所占比重的大小来定量分析。

二、城市的职能

城市职能是指城市在一定地域内的经济、社会发展中所发挥的作用和承担的分工，是城市对城市本身以外的区域在经济、政治、文化等方面所起到的指导作用。但也有一些学者认为，城市职能应该包括城市本身的服务活动，即城市中进行的各种生产、服务活动均属于城市职能范畴。

城市职能随社会、经济、自然条件变化。现代化大城市常具有多种职能，小城镇或欠发达地区城镇职能则相对简单。城市的工业、交通运输、商业、行政、文化、教育、科学等是城市职能形成的基础。

城市职能按照其作用分为一般职能与特殊职能：一般职能指每一城市必备的职能，例如：为本城市居民服务的商业、服务业、建筑业、食品加工业及城市公用事业、行政机关等；特殊职能指只有部分城市必备的职能，例如：采矿业、各种加工工业、旅游业、科学研究等。

城市职能按城市成长的基础可以分为基本职能和非基本职能两种。一是基本职能，也称基本活动，主要为本市以外地区提供货物和服务的活动及其相应的工业、商业、交通运输业、文化教育和科研、行政、旅游业，其均为城市形成、发展的基本因素，并相应地产生城市的基本职能；二是非基本职能，又称非基本活动，主要指为本市范围服务的活动，凡是由于城市形成、发展而建立的主要为本市提供货物和服务的活动及其相应的企业、事业，则属非基本因素，并相应也产生城市的非基本职能。分清这两种不同概念，对于研究确定一个城市的性质和将来的发展规模极为重要。

城市的性质和发展规模，主要取决于其基本职能。在城市经济分析中，常使用基本—非基本比率，即城市基本活动与非基本活动之比，用两类活动的经济收入或就业人口之比求得，它是表明城市职能结构的一种形式。

城市职能是随社会经济发展或自然资源、交通运输、供水、用地等建设条件的改变而变化的。例如，当前中国的省（区）政府机关所在地城市以及沿海、沿江港口和铁路枢纽城市，在历史上的主要职能仅是行政中心或交通运输和商业中心。随着国民经济的发展，这些城市兴建了许多工业企业、大专院校、科研机构，对外交通条件也有很大改善，使原来的行政中心成为具有多种职能的综合性城市。

由于城市职能复杂多样，相互交织，大部分城市兼有若干种城市职能类型。但总体看来，中国城市职能体系分为两大类：一类是以综合职能为主的综合性城市，这类城市按城市行政等级形成城市管理等级网络，共同构成满足各种社会需求的综合职能体系。但是在综合性城市中，职能类型组合也存在较大差异。第二类是由于资源开发、交通位置或某种专业化产业发展而形成的专业化城市。

三、城市职能体系

（一）行政中心城市体系

中国历史长期稳定的中央集权统治形成了具有严格等级层次的行政管理系统，并由此而形成多级行政中心城市。中国行政中心城市体系，按行政区划分为4个等级层次：首都、省会城市、地区级中心城市、县城和县级市。中国城市现代行政职能的地域划分格局在相当程度上是历史的延续，是一种较为稳定的行政管理网络，不同等级城市之间有界线分明的从属关系。

第一级行政中心——首都。首都是全国的政治中心、行政管理中心、对外国际交往中心。北京作为首都是世界著名的文明古都和现代文化名城，丰富的历史遗迹与现代科学文化教育事业相融合，构成北京特有的文化职能。北京的金融职能、信息中心职能不断加强，各种金融机构、大型投资公司不断汇集。北京还是全国最大的交通和通信枢纽，是国际、国内人流、物流和信息流的集散中心。

第二级行政中心——省会城市。省会城市是中国各省区的行政管理中心。大部分省会城市都具有悠久的历史，历史上也多为行政管理中心。省会城市由于其行政职能产生强大的辐射力和向心力，形成与其行政职能相一致的经济职能；大部分省会城市都是省域最大的综合性产业城市和省域文化中心。省会城市集政治、经济、文化为一体的特征，体现了中国城市政治、经济、文化高度集中的规律。各个省会城市作为省域行政中心，其行政职能等级是相同的，但是不同省会城市由于自然环境、发展历史、社会文化背景的差异，其经济职能类型和规模有较大差异。

第三级行政中心——地区级行政中心城市和地级市。地区级行政中心城市是省会城市以下的次级行政管理中心城市，同时也是省域次级经济、文化中心。在地区级行政中心城市中，大部分是由传统的州府发展而来的，是历史行政区划的延续。这类城市历史悠久，长期以来是地区政治、经济、文化中心。其城市职能多样，多为综合性城市，与周围地区有密切的传统联系，有较大的人口和经济规模，综合服务职能较强。地级市是由于某种专业化产业部门的发展而聚集了一定的人口、设施、资金，或借助于国防建设而发展起来的，属新兴工业城市。有的地级市一方面是地区级行政管理中心，同时又是某一经济部门职能较强的专业化城市。

第四级行政中心——县城和县级市。县城是县域政治、经济、文化中心，是中国城乡经济的结合点。县城是农副产品集散中心，初级加工中心，是国家对农业地区执行具体行政领导的中心，长期以来为农业服务是县城的主要职能。

（二）交通中心城市体系

按交通方式，中国城市体系的交通中心职能可以分为4类，即铁路枢纽、港口城市、航空中心、口岸中心。许多交通枢纽城市都是具有区域意义的综合性中心城市，同时兼有若干种交通职能，是综合性运输枢纽。

铁路枢纽城市。铁路枢纽城市，既是铁路运量的集中地和列车交接站，又是组织铁路运输生产的中心环节。它们大多数形成具有全国、大区和省区意义的政治、经济中心、工业基地和水陆联运中心。这些城市与国家铁路网结合，共同形成了中国自近代以来比较完整的新型交通中心体系。

港口城市。港口城市分为海港城市和河港城市。港口城市是中国对外开放的窗口，在交通中心城市体系中具有特殊的职能，并且形成与铁路交通干线相衔接的腹地范围，在中国城市体系中占有重要地位。

航空交通中心城市。航空运输是城市综合运输体系的重要组成部分，在长距离和国际客运、货运方面具有重要作用。

口岸城市。口岸是国家对外开放的前沿，是城市体系职能结合的重要组成部分。口岸城市与其运输网络系统相结合形成口岸城市交通职能体系。按出入境运输方式，口岸分为水运口岸、空运口岸和陆运口岸，其中海运口岸是中国进出口运输的主要方式。

（三）工业城市体系

在现代城市职能的构成中，工业职能是内部构成最复杂、分类难度最大的职能系统；同时，工业职能也是进行城市职能分类的主要依据。城市工业职能分类的主要指标是：工业专业化部门的类型、规模和职能强度。中国各级行政职能城市大多数为综合性城市，这些城市虽然也有主导的产业部门，但一般工业门类齐全，没有突出的职能强度很高的专业化部门。但也有相当一部分城市受特殊因素影响，某种或数种产业部门在城市职能组合中占突出地位，形成专业化城市。

能源（煤炭、水电）工业城市。中国能源资源以煤炭为主体，水力资源十分丰富。新中国成立后，能源工业成为中国国民经济发展的基础和最重要的部门之一，相应形成了一批以煤炭、水电开发为支撑的能源工业城市。

石油和化学工业城市。中国石油工业是新中国成立以后才发展起来的，在石油开采和加工的基础上形成了一批专业化石油城市。除专业化石油城市外，中国一些大中城市的石油加工工业在城市职能体系中也占重要地位。化学工业常与其他工业部门组成联合企业，例如：石油—化工、钢铁—煤化工、有色冶金—基本化工、煤炭—煤化工等类型，所以化学工业在中国大型工业城市中占有重要地位，但专业化程度较高的化工城市数量较少。

冶金工业城市。冶金工业城市包括钢铁工业城市和有色金属工业城市。中国专业化冶金工业城市与相应的矿产资源分布相对一致。除专业化冶金工业城市外，中国大型钢铁联合企业和大型有色金属冶炼企业主要位于大型综合性工业城市，虽然其产值在城市工业总产值中所占比重较低，不是专业化职能很强的产业部门，但在全国同类工业中却占有相当重要的地位，是全国性生产基地，其职能规模大于或相当于专业化冶金工业城市。

机械、电子工业城市。中国城市中机械工业占较大比重，这些城市大都是中国大型综合工业基地，不属于以机械工业为主的专业化工业城市。

轻工业城市。轻工业城市主要有纺织工业城市、食品工业城市、造纸工业城市、皮革工业城市、森林工业城市。其中纺织工业城市是中国传统的而且分布特别广泛的轻工业城市。

（四）旅游中心城市体系

旅游中心城市是中国旅游业的管理、交通、服务中心和旅游景点集中分布区。随着中国重点旅游区的开发和旅游配套设施的大规模建设，迅速形成了一批以旅游业为支柱产业的专业旅游城市。不同区域层次的旅游职能城市共同构成中国旅游活动组织网络。