1.3　研究的基本概念界定

1.3.1　小城镇

关于小城镇的概念，尚未形成统一的定义，国内外对小城镇有不同的提法（见表1-1）。国外多数国家也有镇的建制，但“镇”的含义在各个国家不尽相同，有些国家对“镇”的概念界定不明确。

根据研究问题的目的和观察事物的角度不同及小城镇在经济社会发展中的作用不同，各部门和理论界对小城镇有不同的理解（见表1-2），具有一定的层次性和动态性。从国际上看，西方经济发达国家由于城市化水平非常高，小城镇往往指的是较小规模的居民点或社区，人口密度和经济结构决定小城镇的规模大小。而我国把小城镇作为农村经济和社会发展的大战略。因此，不同的国家、地区和时间，随着经济、社会的发展，小城镇的内涵和外延也在不断变化。

小城镇，介于城乡之间，地位特殊。不同的学科对小城镇概念的理解主要有以下4种观点（见表1-3）。

综合上述对小城镇概念的理解，同时秉承概念简化的原则，本书在研究过程中，将行政区划作为小城镇界定标准，把小城镇限定在建制镇（包括城关镇）的范围内。同时立足于城市群的研究框架，通过分区域、分层次的功能定位来促进对小城镇概念认知的深化。为了强调小城镇发展的动态性、层次性和典型性，本书涉及的小城镇的研究范围为内蒙古自治区的建制镇，第6章实证部分基于数据的可获性与可比性因素，选择内蒙古自治区县级政府所在的建制镇作为研究范围。根据资源保障能力和可持续发展能力差异划分，将内蒙古自治区69个县级政府所在建制镇划分为农业型、牧业型、工业商业型、资源型和旅游型5种类型，同时按照各小城镇所在内蒙古自治区的地理位置，按区域分为东、中、西部进行分析。

1.3.2　基础设施

“基础设施”（Infra-structure）一词源于拉丁文，其中“Infra”意为“下部”，“structure”意为“结构”或“组织”，该词原意指建筑物或构筑物的底层承重结构和组织，最早被应用于建筑工程领域。20世纪40年代末，“基础设施”作为经济术语开始被应用于经济学领域，经济学家们用“基础设施”来概括为社会生产提供一般条件的行业。经济学领域对于基础设施的内涵认识不统一，经济学者们基于自身研究视角和研究目的及所处不同的经济社会发展阶段，对基础设施内涵范围界定不一。因此，关注基础设施概念的界定对研究基础设施投融资十分重要。重商主义时期，威廉·配第认为运输工具的专业化，可以降低运输费用、提高运输能力和节省劳动力，最终达到增加财富的目的。重农学派代表弗朗斯瓦·魁奈认为基础设施投资是最直接的生产资本⁽⁷⁷⁾。福利经济学创立者庇古将国家干预基础设施作为公平社会分配的途径之一。亚当·斯密指出地方性基础设施应由地方政府负责建设和维护，比中央政府更有效率，按照一般和特殊基础设施的不同特点选择基础设施维护管理主体，并且认为不能完全由政府充当基础设施建设投资主体，政府将基础设施收费收入作为财政收入带有随意性，不利于经济发展并且极易产生新的不公平问题。

世界银行《世界发展报告——为发展提供基础设施》（World Bank，1994）推动了发展中国家基础设施领域的市场化改革⁽⁷⁸⁾。基础设施的⁽⁷⁹⁾经济属性既是选择投融资模式的基础，还是投融资体制设计的基础，也决定了各主体所发挥的作用和所应扮演的角色。鉴于基础设施的公共产品属性，政府在其中一直扮演着非常重要的角色。随着市场机制的完善和金融工具的不断创新，以及政府本身在微观经济活动中的各种局限性，市场在基础设施建设中的作用在逐渐提升。基础设施的经济属性会使其部分商业化为项目，以项目的形式寻求资金来源，即项目融资。Peter K. Nevitt（1995）将项目融资定义为“围绕一个特定经济实体方案寻求资金支持，以经济实体的现有资产或有关信用作为担保，将来使用该经济体实体的收益来偿还贷款及约定收益”。对于无法商业化的经济属性，则将作为政府责任的一部分，由政府来承担。基础设施的经济属性能否使其商业化以及商业化水平的高低是动态变化的，它与金融市场的发达程度、政府的财政制度、所在地的经济状况、潜力以及项目主体的信誉实力都密切有关。随着这些因素的变化，基础设施经济属性商业化的潜力也会相应调整，因此，设计和建设基础设施投融资体制很有必要。进一步基于基础设施具有商业化属性和公共产品属性的双重不可分性，产生了政策性金融理论。政策性金融可以实现双重目标，既服务于政府发展目标，弥补资金不足和市场失灵，又可促进经济发展，通过内生方式和途径改善项目的“赢利”环境。政策性金融机构是基础设施建设强有力的投融资主体，但是受众多因素影响，如政府投入资金总量、资本市场发育程度等，并不能解决投融资问题。

随着经济的发展，从小城镇功能和发展趋势来看，小城镇与城市在基础设施建设上要以相对的、动态的视角进行研究。小城镇基础设施与城市基础设施的含义基本相同，小城镇的基础设施和城市的基础设施涵盖的项目不完全一样，建设的侧重点也有所不同，但两者都属于我国基础设施范畴。如前文综述，国内外学者对基础设施范围没有统一的界定，本书研究的基础设施含义界定为狭义的基础设施，即在小城镇社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施，在实践中应用比较方便。因此，研究小城镇基础设施建设投融资管理体制，研究对象是经济基础设施或其中的一部分。考虑到数据的可得性和可比性，本书在分析内蒙古小城镇的基础设施投融资管理体制时，基础设施仅指经济性基础设施，即小城镇市政公用设施。

1.3.3　财政投融资

投融资体制包括投资和融资两个方面。从投资角度来看，投融资体制主要体现在投资主体的确定、投资决策制度的选择、投资实施方式的运作、投资利益关系的处理，以及投资调控方式的选用等方面。从融资角度来看，投融资体制主要指的是资金的运作系统，包括资金的来源、使用和偿还（投资回收）3个方面。即投融资体制主要包括投融资主体的确立及其行为的规范、资金筹措途径与使用方式、投资项目的管理方式等方面，它是关于资金融通、投入、运作与监管等活动的制度安排。高效的投融资体制对基础设施的建设非常重要。本书是从财政投融资的角度进行研究的。

本书对财政投融资的界定，以资源的合理和有效配置为目标，对于基础设施建设投融资方式的选择以政府与市场的关系为前提，将资金来源和资金运用形式结合起来，实现了相关成本与收益在不同利益主体之间的合理负担和分配，把这种活动归属为财政投融资范畴。因此，财政投融资是指政府为了实现一定的社会经济目标，以国家为主导，采取多种投融资方式，实现财政投资与金融资本投资有效结合的一种投融资方式。因此，目前在投融资方式选择中政府与市场的有效结合是关键点，应属于财政投融资范畴，财政投融资运行流程如图1-1所示。

财政投融资的功能表现在基础设施建设中可以看到，由于没有有效地引入市场机制，使传统的投融资管理体制存在投融资效率低下的问题，因此，通过财政投融资加强基础设施建设是提高投融资效率的有效路径。通过财政投融资可以解决资金的分散性与基础设施建设资金的集中性不匹配的矛盾，通过将财政投资的良好信誉与金融资本的高效运作有机结合，提高资源的配置效率，塑造健全、理性的基础设施建设投融资管理体制。

总之，小城镇基础设施建设投融资管理体制市场化是发展的必然趋势，良好的投融资管理体制是健全投融资行为的基础和前提，在市场经济运行条件下，小城镇基础设施建设需要依靠政府与市场协调管理，而财政投融资正是政府参与优化资源配置职能的重要手段。政府应逐步转变职能，从直接承担过多的投资基础设施项目进行转变，促使民间资本逐步进入和增加对基础设施的投资，分担风险，即通过财政投融资手段实现基础设施的有效供给。

1.3.4　投融资管理体制

投融资管理体制主要是责、权、利的划分以及相应的制度建设问题。处理好政府和市场的关系是投融资管理体制创新的关键所在，要加强政府引导，营造良好环境，充分发挥市场的作用。基础设施建设投融资管理体制是从项目投资主体、融资渠道、融资方式，到基础设施建设中的项目决策以及资金的筹措、投入，到使用、监督的全过程的制度安排和运作机制。

1.3.5　基础设施与投融资的关系

政府与市场的关系是基础设施投融资体制设计的核心。政府和市场既不是“非此即彼”的简单选择关系，也不是“你退我进”的零和格局，而是具有较强的融合共生性特征。政府既需要私人部门加强基础设施建设，同时又要使基础设施用途具有可规划和可支配性；私人部门或非政府组织要求保障资本获得“正常利润”，这就需要政府授权、通过契约信誉和法律保障。基础设施投融资体制在政府与市场的关系基础之上衍生出纷繁芜杂的利益关系，要注重政府在其中的协调作用。基础设施投融资参与主体多元化，同一主体内部的参与者也在增多，中央政府和地方政府、地方政府内部的各个部门交叉组合后又可衍生出多种关系模式；私人部门又可分为组织、企业和个人等，协调好这些复杂多样的各利益主体关系超越了政府和市场关系的考量。

关于基础设施投融资问题，由于基础设施投资大、周期长、资金沉淀严重、风险大，如果延续过去的投融资模式，仅依靠政府的财政投入和土地出让收入，具有极大的风险隐患，必须进行体制改革和模式创新。紧密结合基础设施投资和国家鼓励发展社会资本的政策，基于国际经验和国内实践总结，进行深入理论研究和政策探讨，内蒙古的协同发展综合效度上升明显，利用自身的比较优势且重视区域间的合作，促进了区域经济的协同发展。

基础设施的经济属性既是选择投融资模式的基础，也决定了各主体发挥的作用和所应扮演的角色。鉴于基础设施的公共产品属性，政府在其中一直扮演着非常重要的角色。随着市场机制的完善和金融工具的不断创新，以及政府职能的转变，市场在基础设施建设中的作用开始逐渐提升。根据政府和市场在投融资中的作用比较，投融资体制可以分为政府主导型和市场主导型。基础设施的经济属性会使其部分商业化为项目，以项目的形式寻求资金来源，对于无法商业化的经济属性，则将作为政府责任的一部分，由政府承担。基础设施的经济属性能否商业化以及能够商业化的水平是动态的，与资本市场的发达程度、政府的财政制度、所在城镇的经济状况、潜力以及项目主体的信誉实力都密切相关，随着这些因素的变化，基础设施经济属性商业化潜力会相应调整，因此，探讨、构建和规范投融资体制具有必要性。

在存在外部性的情况下，私人选择的投资水平肯定会低于政府，之所以采取与社会资本合作，关键点就是正视政府“经济人”的特点，无私、高效且财力充足的政府在现实中并不存在。现实中的政府有自身的利益追求（如腐败）、能力有限（如多层级的机构、有限的专业人员和专业知识缺乏等）且受到财力的约束。这些因素会导致政府在提供公共产品方面存在明显的缺陷，在某些方面效率低下，但是市场不能完全替代政府，外部性强的项目仍然需要政府起到主导作用。因此，在基础设施建设过程中，政府与社会资本合作在近年来被广泛应用（见表1-4）。