第一节　高等教育学生资助法律研究的问题

本文针对我国高等教育学生资助法律现状，提出关于相关法律思考，这个问题包涵着两个层次：一是高等教育学生资助法律研究的意义；二是高等教育学生资助法律完善的路径。

一、问题解决的必要性

从1949年新中国成立以来，中国高校学生资助形式随着国家社会经济的腾飞而不断变革，主要经历了四个发展时期，从最初的“免学费”到“奖、助学金相结合”阶段、再到“奖、贷学金相结合”阶段、最后形成“多元混合资助”的体系。可以说，学生资助模式的变革与历史传统、文化背景和经济体制等因素密不可分。

2007年国务院《关于建立健全本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》颁布实施，标志着中国现行高等教育学生资助政策体系的建立。在其指导下，我国基本建立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、助学贷款、师范生免费教育、退役士兵教育资助、学费补偿代偿、绿色通道、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的高等教育学生资助体系，从制度上保证了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的政策目标。

笔者十多年来一直从事一线学生工作，进入高等教育学生资助领域，并自2011年起专注和研究高等教育学生资助政策和工作实施。在实践中发现，与日益增多的受助需求、明显转变的资助理念、逐步丰富的资助模式、渐趋复杂的商业环境和不断增加的财政投入[2]相对应的是相关学生资助立法的严重缺失。当前高等教育学生资助最高层面的法律规定即是1999年颁布的《高等教育法》，其中关于家庭经济困难学生减免学费、获取奖助学金、参加勤工助学的规定，不仅时隔长远，而且作为高等教育的纲领性文件，必然地偏重宏观指导而简略具体规范。[3]对应的法律文件仅有国务院颁布的一部行政法规[4]，再加上一系列分别由教育部、财政部、央行等出台的规范性文件。

与国内情况不同的是，在研究中发现，高等教育发达国家的学生资助法律位阶之高、类别之多、规范之细令人感叹，缘于较早重视学生资助立法，这些国家的相关法律起到了保障高等教育的普及和发展的重要作用，在对高等教育资源有效配置的同时，确保了教育公平。[5]美国、英国、日本等国家的学生资助立法，皆以法律形式授权政府出台高校学生资助政策并具体管理资助工作[6]，规定资助机构运行机制[7]和确定国家资助评价标准[8]。法律不仅使学生资助工作的实务操作更加规范，更重要的是将国家资助政策上升到法律的层面，充分运用法治思维发挥资助工作的应有功能，并且最大程度上避免政策的偏差、减少“人治”的干扰因素。

因此，对高等教育学生资助法律的研究迫在眉睫。《教育规划纲要》明确提出要落实四中全会“依法行政”精神，加快教育法制建设进程的紧迫性，要求尽快完善中国特色社会主义教育法律法规。高等教育发达国家的成功经验也论证了学生资助要实现其社会功能，与完备的法律体系支撑紧密关联。尽管从理论层面来看，高等教育学生资助相关法律的具体内涵有待进一步论证，社会公众对其理解和期待也存在很大的模糊性，但其对于中国高等教育的长久发展具有明确的存在价值，公众对其制度不断完善的希冀也得到确认。这为本文聚焦高等教育学生资助法律研究这一题目提供了深入研究的理性空间和良好契机。

二、问题解决的可能性

任何上层建筑的构建都离不开所植根的经济基础。高等教育学生资助的法律研究同样也离不开对高等教育市场经济的分析。从市场改革的现状来看，目前髙等教育具有更强的商业性，市场主体间的竞争态势也在增强，更高的生产率带动了规模化发展。戴维·迪尔（David D.Dil）认为高等教育市场具有市场、类市场、准市场以及非市场等多重特性，其多重性的原因在于市场机制引导下的逻辑与思维，正在深入影响高等教育这一公共领域的个体行为。然而高等教育的市场改革也一直伴随着供求关系失衡、核心领域缺乏竞争、外部负效应存在、消费者权利难以体现、教育公平难以保障等失灵现象。在高等教育规模化发展前提下，国家应该为市场经济的平衡做出努力，以实现教育公平和高等教育的可持续发展。

如前所述，高等教育学生资助是关系到高等教育普及和发展的重要部分，对其法律研究势必应该关注如何运用法治手段解决高等教育规模化发展同时产生的问题，确保法治维度不偏不倚，真正地保护应有的权利客体，明确相关法律的价值[9]和理念。高等教育学生资助的法律目标应该是保护公民的受教育权，主要是通过社会财富的公平分配的途径，以实现教育公平、并追求高等教育的可持续发展和社会整体和谐。从现有的法律部门来看，一直以来为政府调控市场经济提供法律保障的正是国家的经济法体系，而该体系内的财政法赋予政府维护社会财富分配公平和再分配的权力，财政法的“分配公平论”和“和谐价值论”也得到越来越多学者的认可，社会和谐是经济法律制度的基本价值，并包含着公平价值、效率价值和经济秩序价值。在社会和谐的价值导向下，其公平价值优先于效率价值、并通过维护社会经济秩序价值来服务于社会和谐价值的实现。[10]

高等教育学生资助法律的完善对公民和国家的积极意义与财政法的立法根本有着异曲同工之处。德国著名法学家耶林指出：“法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合。”[11]在中国，作为宏观调控社会经济的法律制度——经济法体系，基于所保护利益的社会整体性、国家根本性和人类可持续发展性，“它应当是惠及全民的法律制度”。[12]财政法作为子部门法，除了富有经济法体系独有的社会责任感，同时对规范政府宏观调控经济的财政手段有着天生的法制优势。在研究国内外相关制度文件时发现，高等教育学生资助相关法律涉及“经济”或“财政”领域的程度非常高，如贷款、税收、信托、补助等。[13]因此，在财政法的框架下开展高等教育学生资助法律研究，有助于学生资助工作事半功倍地实现保障社会公平、促进高等教育可持续发展及维护社会和谐的目标。