关于加强县级以下社区矫正机构队伍建设的若干思考

浙江省司法厅社区矫正管理局 徐祖华

实践表明，社区矫正工作重心在县级司法行政机关、重点在乡镇（街道）司法所、基础在村（居）等帮教帮扶组织。加强县级以下社区矫正机构队伍建设，健全完善县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系，对于保障国家刑罚正确有效实施，促进社区服刑人员顺利融入社会，显得尤其重要和迫切。

一、县级以下社区矫正机构队伍建设现状与问题

（一）机构不规范

在机构名称上，县级层面有社区矫正执法大队、社区矫正管理局和社区矫正管理科等。在职能设置上，县级社区矫正机构均承担了社区矫正和安置帮教双重职能。

（二）力量不匹配

目前，全省各个县（市、区）平均监管社区服刑人员430余名，司法所平均监管近30名。从人员编制情况看，全省县（市、区）司法局社区矫正机构共有政法专项编制人员402名、县均4.5名，与在册社区服刑人员之比约为1∶80左右；全省1320个司法所有从事社区矫正工作的政法专编人员1778名、所均1.3名，与社区服刑人员之比约为1∶23。基层社区矫正工作人员普遍认为监管任务重、安全压力大、人员力量匮乏。

（三）专业不相适

目前，县级社区矫正机构和司法所从事社区矫正工作人员的2000多名政法专项编制人员中，有公、检、法和监狱工作经历或刑罚执行专业背景的仅占15.4%。

（四）队伍不稳定

由于基层社区矫正工作任务重、压力大、风险高、待遇低、保障弱等诸多原因，导致“不想干、不愿干、不肯干”等现象较为普遍。特别是司法所工作人员和社区矫正工作者队伍流动性大，影响工作的连续性和队伍的稳定性，制约社区矫正工作队伍专业化、职业化建设进程。

二、司法所承担社区矫正日常工作面临的困难与问题

（一）机构不稳定

由于至今尚未制定出台司法行政机关组织法或条例，司法所在机构改革进程中屡受冲击。

（二）设置不科学

“一乡镇一所”的司法所设置原则，实践中既难以落地，也致使本已十分紧缺的司法行政资源浪费和力量分散，又与现代基层社会治理体系建设的理念、思路不太相符。

（三）定位不合理

目前，司法所有9项职能职责。过多的职能职责，导致实质上难以真正履行，又造成职能虚设的假象，进一步来讲使队伍正规化、专业化、职业化建设留下难题。

（四）精力不集中

司法所场所设施、人员福利等保障对所在乡镇政府的依赖性，使得司法所工作人员经常面对“本职”与“兼职”之间难以取舍的矛盾困惑，司法所工作人员“身兼多职”“一人数岗”的现象比较普遍。

三、对策与建议

社区矫正机构队伍建设方面的问题，涉及到我国现行刑罚执行体制和司法行政管理体制改革完善等深层次问题。因此，加强社区矫正机构队伍建设，既要充分考量多年来社区矫正制度本土化的实践成果，又要紧扣刑罚执行一体化的改革进程，更要立足于从国情出发，着眼于构建中国特色社区矫正制度的长远发展需要。

（一）准确界定县级社区矫正机构性质职能，加强机构专门化、实体化和实战化建设

根据《社区矫正实施办法》第三条规定，与省市两级社区矫正机构主要承担指导管理社区矫正工作的职责不同，在实际工作中，县级社区矫正机构既是社区矫正工作的组织实施部门，又承担着在开放的社会环境中执行刑罚、教育改造罪犯的重要任务，既是工作管理部门、又是非监禁刑罚的执行机关，其职能具有行政管理与刑事执行的双重属性。因此，相对于省市两级社区矫正工作管理机构而言，县级社区矫正机构属于刑罚执行机关的合理性和正当性是显而易见的。

1.加强县级社区矫正机构专门化建设

基于现阶段我国社区矫正机构队伍建设成果，县级司法行政机关社区矫正机构名称可以统一为“××县社区矫正管理局”，同时加挂“××县社区矫正执法大队”牌子，“一套人马、两块牌子”，承担指导管理、组织实施本地区社区矫正工作和对社区服刑人员进行监督管理、教育帮助的双重职能。

2.加强县级社区矫正机构实体化建设

大力推进执法、教育、管理“三位一体”的县级社区矫正中心建设，为县级社区矫正机构开展社区矫正工作提供场所设施保障，提升社区矫正工作专业化、规范化水平。

3.加强县级社区矫正机构实战化建设

以加强县级社区矫正执法大队建设为突破口，明确规范执法大队职能职责，配齐配强人员力量，集中统一行使社区矫正执法权，承办县级以下社区矫正所有执法事务，保障执法公正，提升社区矫正执法规范化水平。

（二）准确界定司法所职能职责，改革完善县级以下社区矫正体制机制

司法所承担社区矫正日常工作的基层实践，使得司法所及其工作中业已存在的职能多、人员少、精力不集中、工作质量不高、专业水平低、队伍不稳定等矛盾问题日益显现，从而引发对司法所能否承担社区矫正日常工作任务的担忧，以及对司法所职能定位及其具体职责等问题的思考。相对于司法所其他职能来说，社区矫正非监禁刑罚执行活动的性质和特点，决定了必须走机构专门化、队伍职业化、执法规范化、的道路，这一建设要求与现行司法所管理体制和发展现状差距较大。因此，笔者提出以下几项建议：一是加强对基层司法行政工作规律的研究，坚持从实际出发，明确司法所履行人民调解、社区矫正、安置帮教、法律服务等四项职能职责，最大限度地为司法所减负，实现“瘦体强身”、固本强基之目的，为司法所长远发展夯实基础。二是加强对基层社区矫正工作规律的研究，积极有序地推进县级以下社区矫正管理体制和工作机制改革。当前，可以综合考虑地理条件、行政区划、经济水平、交通状况、文化传统、群众基础、社区服刑人员数量、监管条件等因素，在党委政府支持、市县两级司法行政机关积极性高的山区、行政区域面积大、交通条件较差、社区服刑人员数量多的地区，可按片区、按社区服刑人员流动状况或在人员数量超过100名的中心镇成立社区矫正执法中队，负责辖区内或周边2～3个乡镇（街道）的社区矫正工作。执法中队隶属县级社区矫正执法大队领导，所需人员编制可从县局机关或辖区司法所内调剂，并配备一定数量的社区矫正社会工作者。从全省部分地区的探索实践来看，社区矫正执法中队建设模式，有利于彰显社区矫正刑罚执行工作的严肃性和威慑力，确保刑罚正确有效实施；有利于合理配置和使用现有人员编制，促进监管教育帮扶任务的有效落实；有利于集中、统一行使社区矫正执法权，促进社区矫正执法规范化建设。

（三）准确界定社区矫正力量构成、任务和性质，推进社区矫正工作队伍正规化、专业化、职业化建设在现阶段，司法行政机关的社区矫正工作力量主要由司法行政机关干部、社区矫正社会工作者和社会志愿者三部分组成，北京、上海、江苏等地抽调部分监狱或戒毒人民警察，派驻基层司法行政机关或司法所直接从事社区矫正工作。根据现行法律法规和《社区矫正实施办法》相关规定，省市两级司法行政机关社区矫正机构的工作重心主要是指导管理、组织实施本辖区社区矫正工作，行政管理的特点比较明显。如前所述，县级司法行政机关社区矫正机构具有刑事执行与行政管理双重职能属性。

从全省多年来致力于健全完善县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系的实践来看，加强县级以下社区矫正队伍建设，笔者提出以下四项建议：一是在建设思路上，要把握社区矫正非监禁刑罚执行活动的属性和行刑社会化的基本特点，坚持一手抓执法队伍正规化、专业化、职业化建设，提升社区矫正执法规范化水平；一手抓社会力量参与特别是专业性、常态化的社会力量参与，提升社会帮教帮扶质量和水平，专群结合共同促进社区矫正工作的创新与发展。二是在队伍结构上，要充分认识社区矫正是一项法律性、政策性、专业性、综合性很强的非监禁刑罚执行工作，既需要精通法律政策，有教育改造罪犯经验的专业执法者，又需要有心理学、教育学等多学科背景知识的专业团队和人员支撑，同时也离不开社会志愿者的广泛参与。因此，社区矫正工作队伍的结构既需要专司刑罚执行活动的执法者，也需要负责教育管理工作的干部队伍，还需要为社区服刑人员顺利融入社会提供专业化、个性化、项目化服务的社会力量，这正是社区矫正制度设计的本义及其生命力之所在。三是在执法力量上，要考虑当前我国的刑罚目的尚未实现从“惩戒刑”向“教育刑”为主转变的大背景，社区矫正制度的本土化过程应当综合考量国情、刑罚传统、刑罚效益以及犯罪人认知、社会公众态度等多种因素的影响和制约，充分尊重现阶段部分省市抽调监狱或戒毒人民警察参与社区服刑人员宣告、训诫、调查取证、制止违法违规行为、收监执行等体现刑事惩戒性质工作所取得的实践创新成果，下决心在社区矫正工作队伍中配备一定数量的人民警察负责执行刑罚；或者抓住当前省级以下人民法院、人民检察院管理体制改革契机，参照国外做法，创设社区矫正官制度，赋予矫正官类似于人民警察的职权职责。四是在警力配置上，要充分考虑社区矫正工作特点、社区服刑人员数量、执法管理半径等因素，科学合理地确定“警囚比”，并先将人民警察配置到县级社区矫正机构，有条件的地区可延伸至社区矫正执法中队。

当前，司法所是否配置警察的矛盾焦点在于：（1）我国司法所数量过于庞大，有4.9万个司法所。如果按照每所配备2名警察的基本要求计算，需要近10万名警察，再加上省、市、县三级社区矫正机构，如此众多的编制需求对各级机构编制部门来说压力太大，与“小政府、大服务”的机构队伍建设要求不相适应。（2）司法所能否纳入或定性为社区矫正机构范畴尚有争议。目前，理论界或实务界对社区矫正机构的刑罚执行机关性质已基本形成共识，而司法所承担包括人民调解、社区矫正、安置帮教、法律服务等九项职能，除社区矫正职能外，其他职能均属于社会事务管理或行政管理工作性质。由此，将司法所纳入社区矫正机构范畴显然不合适。（3）司法所配置警察后带来的“一所两制”现象，既不利于社区矫正执法队伍的专业化、职业化和正规化建设；也不利于基层司法行政队伍的稳定；又容易导致司法所履行人民调解等其他职能时可能出现的“警力越界”等问题。

（责任编辑：王泽瑜）