二、人民建议征集工作现状分析与思考

（一）人民建议征集制度的普遍兴起

早在1988年，学者马弘毅提出设立“人民建议征集制度”，后又在调查研究基础上，进行了更加深入的阐述：“我国现有的一系列政治民主制度在一些层次不同的部门、单位中，未能很好实施，因此，一些亟待解决的问题、好的建议和意见，很难及时反映上来。为了健全社会主义经济管理，加强和完善我们的政治民主制度建设，把根源于人民群众之中的那些好思想、好主张、好措施等方面的建设性意见集中起来，除了继续发挥国家最高权力机关——各级人民代表大会行使有关职能外，还应该广泛建立实施‘人民建议征集制度’。我们应该把此项制度作为中国特色社会主义的一项重要的配套政治制度，通过人民代表大会或其常委会，在法律上予以确定，切实地实施，凝聚全民的力量，把中华民族的改革开放大业继续推向前进。”还有学者提出让“人民建议”成为与“人大代表、政协委员提案”并驾齐驱的“三驾马车”。为了适应改革开放的新形势，鼓励广大群众积极参政议政，1988年，山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。紧接着，河北、北京、辽宁、黑龙江、江苏、江西、安徽、新疆等省市自治区，哈尔滨、郑州、杭州等十余个省会城市及一大批地、市、县，纷纷建立人民建议征集制度，以各种方式开展人民建议征集工作，呈现出参与面越来越广、针对性越来越强、建议质量越来越高、领导越来越重视、评审奖励办法越来越科学的局面。^[3]2011年，上海市信访办人民建议征集处正式成立，人民建议征集工作力求真实反映“民意”、广泛集中“民智”、全面凝聚“民力”、共建美好“民生”。

（二）人民建议征集工作基本做法

1.普遍设立了机构

一个时期以来，现行信访制度在人们的心目中已成了一个以受理申诉为主的渠道，一般情况下不愿通过信访渠道提出工作建议，征集建议工作流于摆形式、走过场。只是一些走形式的东西，最后还是以领导的决定为准，写不写没什么意义。因为制度不健全、渠道不畅通、宣传不到位，即使有些市民有了“金点子”，也不知道向谁提供、如何提供，这种情况越是在基层、越是在偏远地区表现得越明显。还有的因为重视程度不够、采纳回应不及时、奖励措施不到位，挫伤了一些热心群众的积极性，严重影响了群众对人民建议征集的参与热情。从一些地区和部门设立人民建议领导小组、建立人民建议征集办公室并在信访局（办）设立了人民建议征集工作机构后，使之成为一项常态性工作，人民建议源源不断地进入了领导的议事日程，产生了巨大的经济和社会效益。人民建议征集工作征集到的“金点子”、好点子、好创意和通过其他各种渠道提出的意见建议，共同构成了经济社会发展的重要力量，构成了党委和政府更有针对性办事情、作决策、促发展的动力和路径。总体来看，人民建议征集机构的设立，使这一活动开展得更加深入，参与人数逐年增多，内容涵盖更加广泛，建议质量不断提高。

2.相继制定工作办法

一些省市和地区把人民建议征集工作视为一项系统工程，针对收集汇总、疏理分类、转送办理、调研论证、成果转化、信息反馈、表彰奖励等各个环节，研究制定了相应的办法和细则，使人民建议征集工作的构成要素更合理、组织结构更匹配、信息交换更流畅、总体功能更完善。主要体现在：一是抓好建议承办。通过理顺关系、完善程序，使建议承办既符合征集工作办理原则，又适应信访工作统一要求，使各类建议的受理、交办、督办、报结、答复、归档等各环节工作更加规范，筛选出的价值高的人民建议成为领导和部门决策的重要参考和依据。二是主动收集建议。结合各自实际，围绕中心工作，开展人民建议专题征集活动，问计于民。提升评比工作质量。实行部门、专家、群众评审相结合的办法，增加了评审的透明度、提高了评审的公正性，保证了获奖建议的质量。三是加强宣传报道。借助报纸、广播、电视、网络等媒体，营造了“政府开门纳谏、群众积极建言”的良好氛围，提高了群众建言献策的积极性。

3.实行全程跟踪督办

一条好建议能否最终发挥作用，承办单位的态度至关重要。因此，许多地方和部门在抓好征集、筛选、加工的同时，狠抓建议的督办、落实工作，特别是对一些重要建议全程跟踪督办，直至产生理想效果。现实中，由于建议人受所处工作环境等因素的影响，提出的建议难免有不完善、欠系统的地方。为了不漏掉每一条有价值的建议，有些地方和部门采取走出去、请进来等方式，进一步补充、完善。好的建议最终转化为工作成果，需要多个部门的协作。为促进各单位把有价值的人民建议承办好、落实好，一些地方通过召开征集工作联席会，总结工作、通报情况、交流经验、理顺思路，从而推动征集工作深入开展。为了避免“不识庐山真面目”问题的发生，有的地方还定期或不定期召开“建议人”与领导及工作人员座谈会，直接听取他们对征集工作的意见和建议，实施“体外监督”，帮助查找问题、共商对策。

（三）人民建议征集制度的上海探索

1.基本情况

2010年，根据上海市委主要领导同志“要认真研究信访工作的机制创新问题”的要求，上海市信访办会同有关部门组成课题组，对上海市信访工作运行情况进行了评估，并针对信访新情况、新问题形成了《关于创新本市信访工作机制的调研报告》（以下简称《报告》）。该《报告》明确：“坚持用群众工作方法做好新时期的信访工作，注重科学民主依法决策，注重解决群众合理诉求和民生困难，注重依靠群众开展信访工作，及时有效解决信访矛盾。坚持、完善和创新信访工作机制和制度，进一步解决信访领域源头性、根本性、基础性问题。”该《报告》建议：“在市信访办增设人民建议征集工作室，积极推进民主决策，加强意见建议汇集分析、研判，以完善政策，改进工作，源头预防解决和预防问题。”^[4]

2010年12月，课题组进而形成了《试论人民建议征集制度的形成与发展》与《人民建议征集制度在信访工作中的制度化路径》两份研究报告，进一步从理论厘清了开展人民建议征集的目的和方法。其目的是通过信访渠道开展人民建议征集工作，就是要把“民心”作为制定决策的目标、把“民智”作为科学决策的基础、把“民力”作为实施决策的动力、把“民意”作为检验决策的标准的总体要求在工作实践中具体化，并对政府工作产生实实在在的效果。首先，充分利用信访部门与群众接触最直接、最密切、最集中的特有工作优势；同时，充分利用信访部门作为市委、市政府直属工作部门，可以直接将群众最关心、最直接、最迫切的问题向上反映的组织体制优势。其次，充分发挥复旦大学、同济大学、上海交通大学等一大批上海高等院校和科研院所的智力优势，坚持“不为我所有，但为我所用”的理念。最后，将《人民建议摘报》和《人民建议专报》作为人民建议征集的主要工作载体，坚持独立判断，为市委、市政府决策提供客观依据。

2.工作模式

上海市人民建议征集工作结合实际，逐渐形成了具有时代特征、上海特色的工作模式：

（1）打造一个平台，畅通网上人民建议征集渠道。在市委、市政府领导的重视关心和调研论证的基础上，2011年12月，上海市信访办成立人民建议征集处，实现群众意见建议与投诉请求分类办理，建立了专门听“民声”、纳“民智”的征集平台。2012年至2014年，向市委、市政府呈送人民建议摘报411期、人民建议专报40期，市委、市政府领导批示530条。党委、政府有关机构采纳和部分采纳的意见建议占总数的58.3%（采纳135件，占32.8%；部分采纳105件，占25.5%）。实践证明，人民意见建议征集工作起到了“四两拨千斤”的成效，引领了一批新政策的出台、修补了一批老政策的漏洞，推动了一大批信访矛盾的解决，进一步改进了机关作风，有效地回应了群众的期盼，在政治、经济、文化、社会等建设中发挥了积极、有效的作用。

（2）制定两项制度，调动群众政治参与热情。为推动信访制度改革，上海市注重顶层制度设计，实现信访职能由协调化解矛盾向决策参谋延伸的转变。一是制定征集工作规定。在实践基础上，2014年1月，市委、市政府公开发布《上海市人民建议征集工作规定》，明确了人民建议征集工作的基本依据、工作原则、征集范围、考核奖励等内容，为调动人民群众政治参与的热情、提高党委、政府科学执政、民主执政、依法执政水平，提供了制度保证。二是制定评选奖励制度。每年开展优秀人民建议评选、表彰活动（2012年80人、2013年100人、2014年100人），召开本市和外省市的优秀建议人、专家学者、媒体记者参加的座谈会，面对面听取建议人意见，接受专家学者点评。同时，广泛宣传鼓励市民当好城市主人，为上海建设发展贡献智慧。

（3）挖掘三方资源，建立全方位纳言机制。一是鼓励引导广大群众积极建言献策。征集工作立足全社会、全方位，全面地收集意见建议，在宣传引导人民群众参政议政的基础上，逐步形成了普通群众、专家学者、大中学生、民主人士等建议群体，拓展意见建议的领域，丰富意见建议的内容，提升意见建议的质量，促进了民主政治建设。接收群众意见建议数量占信访总量的比率逐年递增，2012年、2013年、2014年分别为15.8%、18.8%、19.6%。二是动员发动基层收集报送意见建议。征集工作立足多层次、多渠道、多角度收集意见建议，将区县、市直机关信访部门的征集工作纳入考核，引导收集政策、行政等方面的意见建议，报送市信访办归口处理，强化问题导向，促进法治政府建设。2014年，区县、委办局报送群众意见建议材料114件，市信访办采纳36件上报市委、市政府领导。三是利用大数据综合分析群众意见建议。征集工作立足客观、公正、依法维护群众合法权益，依托信访信息系统，通过数据采集分析，针对群众信访中反映的突出问题和集中意见，综合研究倾向性、普遍性问题，向市委、市政府领导和职能部门提出工作建议，促进政策完善和矛盾批量解决。

（4）整合四个信箱，促进建议办理协调联动。探索和应用“互联网+”，建立网上公开征集人民意见建议的主渠道。自2002年5月起，在“中国上海”政府门户网站相继开通市委领导信箱、市长信箱、投诉受理信箱，2014年1月又开通人民建议征集信箱，依法、公开、畅通人民群众意见建议的反映和收集渠道。除人民建议征集信箱专门收集群众意见建议外，市委领导信箱、市长信箱、投诉受理信箱分别设立意见建议、投诉请求两个通道。同时，将四个信箱的意见建议以及群众书信、走访、电话反映的意见建议，统一纳入人民建议征集办理平台办理。

（5）确立五种模式，提升建议征集有效性。建议征集模式决定着意见征集工作的效果。为此，上海创新工作模式，着力在提升建议征集有效性上下功夫、见成效。一是公开征集。鼓励和引导群众针对社会公共事务向市委、市政府提出意见或建议。建议征集处成立以来，每年从网上收到的人民意见建议占市信访办网上信访总量近三成（2012年33%、2013年32%、2014年29%）。二是专题征集。结合中心工作，专题征集人民群众的意见或建议。例如，通过四个信箱公开发布“我为上海创新治理、加强基层建设建言献策”专题征集。市信访办遴选33件摘报市领导，群众的“金点子”被吸收纳入市委加强基层建设的“1+6”文件。三是摘报专报。对涉及政策性、倾向性、普遍性问题的人民建议，市信访办分别摘报或专报市委、市政府或领导，同时抄送市委、市政府有关部门和区县党委、政府，作为完善政策、规范行政、解决问题的参考依据。2015年1月至11月，市信访办向市委、市政府呈送人民建议摘报134期、人民建议专报2期，市委、市政府领导批示182条。四是批量处理。建立同一类意见建议批量集中转交处理机制，即确立一个主题，统一出具转送告知，并通过信息系统转交相关部门处理和报送办结报告、答复意见，由市信访办以公告形式统一反馈。避免重复办理，提高工作效率。五是信息公开。尊重建议人意愿，对凡是愿意公开的意见建议事项，通过市委领导信箱、市长信箱、建议征集信箱公开来信内容，处理机关在办结后，将办理情况反馈建议人的同时在网上公开。

（6）规范六项程序，强化人民群众获得感。人民意见建议的办理程序和成果转化，是提升党委、政府公信度，让人民群众有更多“获得感”的关键。一是依法受理。依据《信访条例》规定，建议征集工作机构在15日内分别作出受理、转送、交办、解释、告知等处理。二是约谈建议人。对有利于改进工作、促进经济社会建设发展的意见建议，约谈建议人，进一步听取建议人的意见。三是分类办理。按照采纳、部分采纳、不采纳、留作参考分别办理，在60日内向建议人反馈办理情况。四是研讨论证。对涉及政策法规复杂、专业技术性强的建议事项，有关部门采取座谈会、研讨会、听证会等多种方式，并邀请建议人参加，研究论证推进工作的方案举措。五是联合督办。会同市委、市政府督查部门，形成“三位一体”的督办机制，积极推进意见建议落地、生根、开花、结果。2015年以来，市信访办交办相关职能部门办理的意见建议，截止到11月底，已办结107件，其中，采纳的75件，占70.1%；部分采纳的26件，占24.3%。六是目标考核。市信访办将人民意见建议征集、办理工作情况，纳入年度信访目标责任考核范围，考核权重区县为5分、委办局为10分，重点考核人民意见建议事项办理落实等工作情况，促进工作责任落实和建议征集工作的推进。

3.主要成效

上海市人民建议征集工作自2011年12月至2015年11月，已编写《人民建议专报》42期、《人民建议摘报》545期，市领导先后批示达706条。各职能部门的按期办结率为100%，建议采纳率从58.3%上升到94.4%。工作成效主要体现在以下几个方面：

（1）使信访渠道逐渐成为各级各部门收集民意、吸纳民谏的主渠道、主平台。近年来，信访渠道被迫逐渐沦为一个利益博弈的场所，而本该有的民意表达、汇集分析、建议上报功能反被严重弱化。通过在信访渠道开展人民建议征集，就是进一步强化信访工作收集民意、吸纳民谏、信息传递等功能，通过这一过程，让各级各部门进一步把群众观念、群众工作等由“即时性”“选择性”和“口号性”安排转变为“长效性”“规定性”和“务实性”安排。上海市人民建议征集开展近4年来，上述工作目标逐步得到实现。通过领导示范、目标考核、奖励引导等举措，各级各部门越来越重视人民群众信访反映的各类意见建议，逐步自觉地把群众意见建议转变为本级本部门执法、决策的重要依据。

（2）使信访工作逐渐成为各级各部门强化法治思维、提升法治能力的重要推动力量。政策的不连续、不平衡、不完善和落实不到位客观存在，且都可能引发信访问题。人民建议征集坚持从群众反映的“碎片化”问题中发现政策本身或政策执行中存在的突出问题，通过政策破题，实现矛盾的依法按政策批量化解。例如，2011年4月1日《上海市住宅物业管理规定》实施后，群众纷纷反映自来水分户表前管线、设施设备维修养护责任不清，物业服务企业和自来水供水企业相互推诿，信访答复意见书相互指责，居民报修问题长期得不到解决。为切实推动该类信访矛盾得到解决，在深入分析信访典型案例的基础上，上海市信访办形成了“关于落实《上海市住宅物业管理规定》第五十四条自来水管线、设施设备维修养护责任，推动信访问题批量解决的建议”，该建议经市领导批示后，市水务局、市住房保障和房屋管理局共同努力，使这一问题在完善政策过程中得到了很好的解决。

（3）使信访部门逐渐把社会稳定风险预警作为日常工作的重要一环。上海市人民建议征集工作，时刻关注群众信访中的各类信息，并形成了一套有机的响应机制，逐步成为社会稳定风险的“预警机”。比如，2015年4月，上海市信访办针对劳资纠纷矛盾多发、频发的问题，在开展劳资纠纷大数据分析研判和专题调研的基础上，形成了《关于加大力度预防化解劳资纠纷矛盾建议》的专报，以及劳动密集型生产加工、建筑类施工、餐饮休闲娱乐、劳务派遣企业矛盾的4个解决建议方案，引起了市领导的高度重视，市政府常务会议专题研究，部署建立疏解机制，完善劳动保障网格化管理和考核、劳动争议调解机制，全面推行建筑工程施工现场从业人员实名制和建筑业工资台账制，逐步推进建筑行业按月支付工资制度，推进“欠薪入罪”工作。为此，市相关职能部门分别研究制定落实工作方案。例如，2012年，针对上海市第一批经济适用房进入集中签约交付这一情况，市信访办对2011年以来受理的3000余件“经适房”信访问题进行了梳理，形成了“当前经济适用房集中签约交付面临的主要问题及相关对策建议”专报，对在经济适用房分配环节如何确保公平、透明、规范、高效发挥了重要作用。另外，“关于完善上海市残疾人分散安排就业办法、源头预防残疾人就业保障金征缴矛盾的建议”“关于进一步加强全装修住宅装饰装修质量监管的建议”和“关于遏制住宅物业禁止行为减少矛盾纠纷确保公共安全的建议”等，都从源头环节向各级各部门提示了社会稳定风险预警，达到了信访矛盾源头预防的效果。

（4）使信访途径逐渐成为民间智慧走进政府公共决策视野的可靠路径之一。例如，2015年，上海政法学院教授汤啸天给市委领导来信，建议探索以风险管理为中心的公共安全管理运行机制，得到市政府应急办的积极响应，就“公共安全风险管理运行机制”召开专题研讨会，广泛听取全市对公共安全风险隐患管理的意见，研究制定《上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》，正式印发实施。又如，市民李某针对户籍、社保、医院、税务、民政、房地产管理中心等公共服务部门工作时间与其他单位同步，上班族办事都要请假造成不便，为此，建议公共服务部门“错时上班”，既可保证工作平稳有序、方便群众办事，又可减少人力资源的浪费。上述建议经市领导批示后，上海市政府办公厅随即出台了《上海市政府工作部门公共服务窗口延长工作时间进一步方便市民办事的实施方案（试行）》，较好地回应了民众期待。

上海市人民建议征集制度形成时间虽不长，但得到了群众的广泛认同。上海法学会副秘书长、上海政法学院教授汤啸天认为：“在信访渠道开展人民建议征集工作符合时代要求，具有独特优势，是畅通民意表达渠道、实现民众有序政治参与的良策。”^[5]许多建议人通过电话、书信等方式对上海市人民建议征集工作给予了肯定和鼓励，真所谓“建议征集小舞台，科学发展大事业”。我们觉得，在信访渠道开展人民建议征集具有独特优势，有利于将各级国家机关听取群众意见建议的工作制度化、规范化、长效化，有利于真正密切各级国家机关和党员领导干部与广大人民群众的血肉联系，有利于避免群众工作“一阵风”“走过场”。只要合理规划、依法设计、善加利用，信访部门的人民建议征集工作定将焕发出强大的生命力，也必将对促进信访工作在新的历史条件下的创新转型发展产生巨大的推动作用。

习近平总书记指出：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”人民群众的建议如天空中闪亮的星斗，无数闪亮的星斗必将构成浩瀚的星河。上海市信访办人民建议征集工作虽然开展的时间不长，但已显示出旺盛的生命力，成为社会进步的推动力量；虽然工作制度还需要进一步完善、工作方法还需要不断改进、工作成效还需要实践检验，但其美好的前景确实令人向往。

（四）人民建议征集工作的特点分析

1.各地人民建议征集工作体制不同

从各地近年开展人民建议征集工作的情况来看，征集建议的工作部门，有隶属党委，也有隶属政府。从建议征集工作部门的设立来看，有专门工作机构，如建议征集办公室、信访局（办）建议征集处；也有兼职承担建议征集工作的机构，如政府办公厅、政府督查室；还有另外成立的机构承担建议征集工作，如天津市民生工程指挥部。从建议征集的渠道载体来看，有主要依托政府门户网站的省、市长信箱征集，也有专门设立人民建议征集信箱，还有主要依托信访渠道征集意见建议。

事实上，征集工作的体制不同，兼职和临时的特性造成工作顾此失彼，限制了大数据的作用，也影响了优秀人民建议的成果转化。尤其是一些地方的人民建议征集工作只做了前半部分的征集，而没有将最重要的后半部分落实工作完成，即将优秀人民建议转化为现实成果。加之一些地方和部门重视不够，落实力度不大，使得人民群众的“金点子”、好建议被束之高阁的现象时有发生，人民建议为科学民主决策服务的作用没有得到充分发挥。因此，应当高度重视人民建议征集工作，把人民建议征集作为党委政府重要工作内容，与人大、政协作为民意表达渠道，并驾齐驱。

2.各地人民建议征集机构设置不同

一是专门成立人民建议征集机构。例如，东部、北部的一些省份先后成立人民建议征集办公室。个别省市全面开展建议征集工作，广泛征集干部作风、经济发展、三农工作、文化体制改革、改善民生等重点议题。二是在信访机构挂牌。例如，南部沿海个别市设立的人民建议征集办公室与市委市政府信访办公室合署办公。三是信访局（办）内设工作部门。例如，东北一些地市在信访局内设立人民建议征集处。其中，个别市信访局的人民建议征集处对外挂牌为市委、市政府人民建议征集办公室。四是省内试点，逐步推开。例如，东部部分城市的人民建议工作在省级层面先行先试，工作开展至今卓有成效。个别省市则将工作试点推进到了县级党委、政府。例如，南部某省的一个县于2007年建立人民建议征集制度，全面开展人民建议征集工作；西南某市的一个县还专门设置了网上人民意见建议征集通道。

人民建议征集是直通党委政府的民意表达渠道，人民建议征集工作部门也是直接服务于党委政府。因此，人民建议征集部门应是党委政府直属机构，鉴于信访已逐渐成为人民直接提出意见建议的主渠道，信访工作理应承担人民建议征集功能，但需要专门设立相应部门和人员来实施。

3.各地人民建议征集工作模式不同

综合各省、市、自治区信访局（办）开展人民建议征集工作的情况，主要有三种模式。一是办理式。单纯办理建议类来信。二是调研式。不具体办理群众来信，而是针对群众建议类事项，通过梳理分析，对一些有价值的建议类事项组织专题调研。三是综合式。既办理建议类事项，也进行专题调研，同时开展专题建议征集、表彰评比等。

建议征集的目的在于集中群众的智慧，一方面可以通过多种途径专门征集各界人民群众对国家经济、政治、文化、社会、外交、军事等各方面大事的意见和建议。另一方面也可以根据决策需要，就某些全面利益的重大问题、重要改革方案、重要法律和法规草案，主动征集人民群众的意见建议，组织一定范围或全民性的讨论、评议，为决策提供更为充分的依据。其征集方式，根据征集内容需要采取主动征集或被动征集的方式。在征询群众意见建议的基础上，集中梳理、调查研究，提出可行性对策建议。

4.各地人民建议征集奖励办法不同

当前，不少城市已实施人民建议有奖制度。为鼓励高质量的人民建议更多地涌现，河北省出台了《河北省优秀人民建议奖励办法》，近几年更是增加优秀建议的奖金和奖励名额，大大提高了群众参与度。广东省推出“网络问政平台”，后又推出了“南粤智多星”征集，激活了网民的建言献策积极性。比较相关省市的人民建议征集奖励制度，大概有以下几种运作模式：（1）体例设置。一是合并式，如《杭州市人民建议征集和奖励的实施意见》《哈尔滨市人民建议征集和奖励办法》。二是单列式，如《重庆市人民建议奖励办法》《河北省优秀人民建议奖励办法》。（2）奖励的范围。一是纯奖励建议人模式，如河北省、重庆市将提出优秀建议的建议人列入奖励范围。二是奖励建议人和单位，如《厦门市人民建议征集实施办法》第9条规定：“设立下列奖励项目……（四）设立人民建议征集工作先进单位奖，由市人民建议征集办公室设立，每两年奖励一次，每次奖励3名左右。”三是奖励建议人、工作单位和个人，如《哈尔滨市人民建议征集办理奖励办法》第19条规定：“人民建议奖分为个人奖和组织奖。……对办理人民建议或组织推荐人民建议做出突出成绩的单位及其人员，授予人民建议组织工作先进单位和先进个人荣誉称号。”四是将市人大、政协的优秀建议列入奖励范围，如《厦门市人民建议征集实施办法》第8条规定：“（二）市人大、政协的优秀建议、提案经人大、政协推荐，可列入人民建议奖励范畴。”（3）奖励的奖项和标准。一是等级式、列明奖励标准，如《重庆市人民建议奖励办法》第4条规定：“市人民政府设立人民建议奖。人民建议奖分为特等奖，一、二、三等奖和鼓励奖。特等奖……奖金不低于50000元人民币。”二是类别式、不列明奖励标准，如《厦门市人民建议征集实施办法》第9条规定：“设立下列奖励项目：（一）我市人民建议最高荣誉奖项为‘建言献策奖’，由市人民建议征集办公室设立，每两年奖励一次，每次设奖10名左右。”（4）评选组织。一是政府和专家组成评选组织，如重庆市评审小组，由市人民政府办公厅、市人事局、市财政局、市人民政府人民建议征集办公室等相关部门和有关专家组成；二是纯专家式，如《青岛市人民建议征集办法》第6条规定：“（四）定期组织有关专家对征集到的人民建议进行评审，评选出优秀建议。对优秀建议人给予奖励。”

中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发〔2007〕5号）也明确指出，鼓励和支持人民群众依法参与国家事务管理。《信访条例》第8条明确规定，信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。因此，建立人民建议奖励制度既是贯彻落实党中央的具体要求，也是执行信访法规的应有之意。人民建议征集奖励制首要功能是对征集主体的社会地位认同，进而通过奖励逐步提高征集主体的社会地位，这也是多年来，许多建议人虽然没有任何奖励，依然义不容辞地提出建议的动力所在，同时也彰显了社会主义国家人民当家作主。因而，不断提高征集主体的民主参政议政的社会地位将成为人民建议征集奖励的价值趋向，其中首要的是对人的尊重，其次在社会主义市场经济条件下应该给予物质奖励。特别是对经济和社会产生重大经济效益、有突出贡献的建议人应当予以重奖。

（五）人民建议征集工作的难点思考

1.人民建议征集工作的制度瓶颈

（1）人民建议征集与代议表达制度重叠的认同性。代议型的民意表达是指人民代表和政治协商制度。其中人民代表在民意表达的责任承担中具有举足轻重的作用，作为沟通选民和人大的桥梁，是人民代表大会制度机能有效运作的核心所在。因此，人民建议征集与人大、政协在民意表达渠道上存在一定程度的重叠，以致群众对人民建议、人大意见与政协提案内容和范围理解不清，选择路径模糊混淆。同时，在现实中受诸多因素的制约，目前人大代表或政协委员还存在着代表委员结构不尽合理、对民意表达和整合不足、履职存在一定的利益冲突，导致民众直接向有权机关表达意愿，或在公共舆论公开自己的意见，或通过制度外渠道表达意愿的选择得到强化，甚至成为公民的取向性选择。如果实行单一的人大、政协代议，不仅不能真正广泛听取吸收民意，而且会使民意通往非正常渠道的不利局面。因此，快捷便利有效的人民建议征集渠道是民意表达的路径选择。实践中，人民建议征集不仅可以牢牢吸引民意，让民意在有序的环境下发挥作用，而且可以避免民意表达的无序化。可见，人民建议征集工作是民众向党委政府表达意愿，影响决策，维护权益的路径选择，也是代议表达制度渠道的补充，现实中已成为首要选择，体现了民意不可违的社会发展逻辑。

（2）民意维权现状导致民主治理的相对弱化。当下，民众倾向于通过信访途径维权的现象比较普遍，信访工作的重心也被锁定在公民维权上。由于事要解决和维稳的双重压力，“塔西陀陷阱”现象因一些问题被突破政策解决、一些行为被法外措施所控制而肆意放大。一些民众不再有序运用民主权利从根本上维权，而是寄托于缠访、闹访、极端访、聚众访来给政府施压。一些政府也没有充分运用民主协商的方式予以引导，导致信访缺乏民生保障功能，甚至与民主法治背道而驰，影响司法权威。人民建议征集是具有国家与社会、政府与公民双重属性和人格的制度，具有公共权力的治权特性和承担功能的公共治理特性，同时也具有信访人私人权利期望通过公共权力得以维护、实现和救济的特性。其中，作为治权的人民建议征集制度的运行内容主要是实现社会民生，而公民在通过公共权力实现其主要体现为民生内容的私人权利时，又要求和约束政治权力的运用与运行遵循民意要求、民主规则和公共价值，即实现治理上的民主。

（3）传统信访观念对人民建议征集工作的束缚。传统意义上的信访，是党和政府密切联系人民的桥梁纽带，是了解民情、听取民意的重要渠道。从信访制度设计的初衷看，是基于“党和政府联系人民的纽带”这一想法。但上述观念被一些人狭义理解，结果导致人民建议征集工作机制运作被局限于社会信息的沟通和了解这个层面，甚至是单向收集和分析。而民主和法治的国家，重要的不仅政府是不是与人民相联系，更是人民有没有力量约束政府并有效地保障政府依法为人民服务。一个与人民相联系的政府未必是好政府，只有严格受到人民约束并能够保证为人民谋福利的政府才是人民的政府。这就要求人民建议征集不仅体现政府对于社会的有效治理，而且要体现社会和公民对于公共权力运行的民主主张。为此，人民建议征集工作必须为政府的科学决策提供依据。也就是说，利用信访这个窗口，收集民众的意见建议，开展对社会矛盾的综合分析，来为党委、政府的决策提供依据。

（4）人民建议征集的法治理念有待加强。一方面，领导推动的人治色彩。领导阅信、领导批示、领导开会协调、相关部门跟进督办等机制的运行，都是依赖于党政领导的权威，而非严格的法律规范。在领导“过问”和“批示”的压力下，群众意见或工作建议才得以落实推行，这与现代法治精神相背离。一个现代的民主和法治国家，不仅是保证人民有建言的渠道和可能，而且要充分保障人民的各项基本权利，特别是选举权、监督权、参与权和知情权。这就要求我国民主法制建设，在治国的理念和方式上，从为民作主转向民主，从人治转向法治，真正实现治国方略的转变。另一方面，建议征集的非正当程序性。《信访条例》原则性规定了意见建议分析研究条款，但并没有具体工作流程，缺乏相应的实施细则、明确的法律条款。一些地方性人民建议征集工作规定或是不敢越雷池半步的参照国务院《信访条例》加以原则性规定，或是参照诉求类信访事项的处理程序，没有独立程序上的控制，一方面使得许多群众将人民建议征集渠道作为权利救济的另一种方式，不断发送与个人利益相关信件，或轮番提出问题、抛出难题、倾诉不满。另一方面，一些机关单位对建议受理、处理、答复随意，普遍认为权力可以轻易突破制度的约束，或采纳自己偏好的建议来表达对底层社会的关怀，或随意舍弃异己的意见。

2.人民建议征集工作的发展难点

（1）人民建议征集系统性、科学化程度偏低。一是人民建议征集缺乏前瞻性的规划和部署。人民建议征集顶层制度设计的缺乏，多头处理、标准不一，碎片化的意见建议处理方式，造成头疼医头、脚痛医脚，时常陷入会哭的孩子有奶吃的利益博弈悖论，无法平衡区域社会治理的发展。二是人民建议征集随机被动接受，非公开办理。一方面，问题相对无法集中和有效汇集、系统分析；另一方面，民众无法聚焦主题，相对集中提出建议。三是信息甄别机制不足。人民建议所涉及的社会问题并非都具有普遍性或政策性，如何从方方面面社会问题和诉求中甄别具有政策性或倾向性的意见建议，对问题解决和政策完善具有重要的影响和作用。现实由于方法手段、人员配备等因素制约，导致信息甄别和分类处理的工作仍处于较低水平。四是单方面的收信工作机制还没有彻底打破。当前人民建议征集工作缺乏与建议人充分有效的沟通、互动、协商，往往造成相互间行为的非协调性，从而引起建议人的误解、无法达到协商共治、民主和谐治理的目的。

（2）人民建议征集矛盾研究分析欠缺，专业性不足。具体表现为：其一，信访矛盾分析研究的功能没有得到充分重视和挖掘。其二，对社会问题的诊断和预判比较肤浅。实际上，通过信访渠道获得的信息未必能够全面反映社会公众对政策的普遍看法和意见。^[6]目前，大多数的人民建议征集工作范畴常常从信访视角来理解和研究信访矛盾，这样造成了一种客观上的割裂。学术上的社会矛盾研究在信访工作中缺乏有效的指导、应用，现实中的信访矛盾研究又无法完全把握社会矛盾的总体形式、特点，难以真正有效地参与并服务决策。实践表明，大量的信访事项仅从个案本身着手，很难依法、有效解决，往往会小事拖大、大事拖炸，演变成群体性事件或者极端事件，对社会公共安全和公共秩序产生负面影响。加强信访工作社会化研究，充分发挥信访部门在研究社会矛盾和社会问题上所具有的得天独厚的优势，以信访信息管理系统为依托，以信访信息数据为资源，建立社会矛盾指数体系，真正实现信访数据统计分析是衡量一个单位、一个地区工作成效的“晴雨表”，检验有关部门和人员工作能力的一个标准。

（3）人民建议督办协调及成果影响力有限。人民建议涉及的领域广泛，涉及的社会矛盾往往错综复杂，涉及多个政府部门和多方面政策，导致问题解决的协调工作难度较大；相关部门在人民建议征集机构协调中主动配合程度不高，对涉及部门行政问题或政策瑕疵疑虑重重。这些问题无论对人民建议征集工作的顺利开展，还是对通过建议事项促进决策调整或政策完善，都存在一定的负面影响。同时，人民建议成果实际上并不具有强制性。加上建议征集工作人员非专业性，无法对职能部门所作决定进行再次评价，建议成果转化的可能性大打折扣。

（4）社会资本尚未充分运用，民主意涵尚未充分彰显。人民建议征集制度是党和政府社会治理的重要方式，也是中国特色的民主制度安排。人民建议征集制度的民主意涵不仅表现为信访制度作为党和政府与群众政治沟通的渠道，更表现为社会组织和公众在党委领导、政府负责前提下对社会公共事务的参与。在开展人民建议的过程中，现有的运行机制逐渐重视发挥专家、学者等社会精英的作用，也逐渐意识到社会组织以及党基层组织和基层自制组织成员的作用。与此同时，我们也看到，无论是科研院所、专家学者、人大代表或政协委员，还是社会工作机构、党基层组织和基层自制组织，还没有作为重要的社会资本有机嵌入人民建议征集机制中，形成完整的社会网络。

从社会资本信任、网络、规范等基本要素看，大多数人民建议征集运行机制中社会协同、公众参与是个体化而非组织化，临时性而非常规性的。社会主体参与范围依然是集中与单一来信或来访，在信访风险评估、信访预警、信访研究的过程中较少涉及。因此，人民建议征集工作如何运用社会资本，是人民建议征集机制创新的重要任务。