第七章 所有权取得的特别规定

第一节 征收

一、征收制度的一般原理

（一）征收的概念

征收，是指国家根据公共利益需要而行使公权力，强制取得他人的不动产并依法予以补偿。从物权角度看，征收是完全剥夺被征收物的所有权的过程，既征收人取得该物所有权，也就是说，通过征收，发生了所有权的转移。所以征收人会给予被征收人较高的补偿以平衡其财产损失。各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序；三是必须予以公正补偿。我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

（二）征收和征用的关系

征收发生所有权转移，而征用不发生所有权转移。所谓征用，是指国家或其职能部门在紧急状态下对私人或集体物品实施暂时的占有或使用，待事态处理完毕后将被征用对象予以归还，并对物品本身的损坏进行补偿。与征收不同，征用并不发生所有权的转移，即该物的所有权不变，只是使用权受到了影响和限制，且这种影响和限制是临时性的。因此，被征用人获得补偿的程度相对较低。征用的实质是以国家的名义强行使用公民和法人的财产。所谓强行使用，就是不必得到权利人的同意，在国家有使用的必要时直接使用。例如，在战争状态时，征用公民和法人的房屋、土地，作为军队驻扎或修建军营之用；在发生严重自然灾害时，征用公民和法人的机动车辆运输救灾物资。征用的对象，包括动产和不动产，这与征收的对象限于不动产是不同的。

征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度，其联系和区别表现在以下几个方面：

1.二者的共同点是：（1）两者都属于通过运用国家强制力实施的行为，仅依政府单方面的意思表示（征收命令、征用命令）而发生效力，无须征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必须服从、不得抗拒；（2）都是为了公共利益的需要；（3）都要经过法定程序；（4）都要依法给予补偿。

2.二者的不同点是：（1）征收是物的所有权的改变，征用是物的使用权的改变；（2）征收的对象限于不动产，且征收不发生返还问题，只发生征收补偿问题；征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后应当将原物返还于权利人，如果因使用导致原物毁损不能返还的，应当照价赔偿；（3）征收适用于公共利益的需要，征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。

（三）公共利益是征收的必要条件

我国《宪法》和《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征收。可见，土地征收的目的是“为了公共利益”的需要。《物权法》第42条第1款、第2款规定：“为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》第121条、第132条、第148条规定了土地被征收后用益物权的补偿，它们与第42条构成了物权法上的完整的土地征收物权制度体系。《物权法》第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”该法第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”该法第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

公共利益的需要是国家行使土地征收权的前提条件，无公共利益的需要则无土地征收可言。因此，应当对公共利益作出严格的界定，不能以公共利益之名，谋个人利益或团体利益之实。公共利益通常指一国之内没有特定对象的人群的共同利益。为公共利益提供服务的公共物品，一般是非营利性的，如国防、环卫以及公园、道路等。开发厂房或商品住宅无疑属商业活动。虽然公共利益的内涵具有不确定性及开放性，但是，对公共利益进行适当的界定是必要的。一般认为，我国应采用列举加概括的模式来界定公共利益的范围，“从而在具体列举比较成熟的公共利益类型的同时，保持公共利益的开放性”。^[1]

《物权法》没有对公共利益进行界定，理由是：“有些常委委员提出，应明确界定公共利益的范围，以限制有的地方政府滥用征收权力，侵害群众利益。关于这个问题，法律委员会经同国务院法制办、国土资源部等部门反复研究，一致认为：在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益做出统一的具体规定……公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。”^[2]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以立法的形式对公共利益的内涵进行了列举加概括模式的界定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

（四）在征收过程中尊重当事人的民事权利

在征收过程中，存在一些暴力执法、非法拆迁等负面消息，引起人们的争论。面对这种情况，应当充分考虑当事人的权利诉求，尊重当事人的民事权利。使用正确的、合适的方法化解矛盾，解决纠纷，避免简单粗暴。在社会主义革命和社会主义建设时期，毛泽东同志曾经提出过很多精辟的见解，至今仍然力透纸背、掷地有声，只是被人们有意无意地淡忘了，以致出现了“黄钟毁弃，瓦釜雷鸣”的尴尬局面。

1956年11月15日，毛泽东同志在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话中指出：“早几年，在河南省一个地方要修飞机场，事先不给农民安排好，没有说清道理，就强迫人家搬家。那个庄的农民说，你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。邓小平你也有一个巢，我把你的巢搞烂了，你要不要叫几声？于是乎那个地方的群众布置了三道防线：第一道是小孩子，第二道是妇女，第三道是男的青壮年。到那里去测量的人都被赶走了，结果农民还是胜利了。后来，向农民好好说清楚，给他们作了安排，他们的家还是搬了，飞机场还是修了。这样的事情不少。现在，有这样一些人，好像得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎。而且有些时候，只有打才能解决问题。共产党是要得到教训的。学生上街，工人上街，凡是有那样的事情，同志们要看作好事。成都有一百多学生要到北京请愿，一个列车上的学生在四川省广元车站就被阻止了，另外一个列车上的学生到了洛阳，没有能到北京来。我的意见，周总理的意见，是应当放到北京来，到有关部门去拜访。要允许工人罢工，允许群众示威。游行示威在宪法上是有根据的。以后修改宪法，我主张加一个罢工自由，要允许工人罢工。这样，有利于解决国家、厂长同群众的矛盾。无非是矛盾。世界充满着矛盾。民主革命解决了同帝国主义、封建主义、官僚资本主义这一套矛盾。现在，在所有制方面同民族资本主义和小生产的矛盾也基本上解决了，别的方面的矛盾又突出出来了，新的矛盾又发生了。县委以上的干部有几十万，国家的命运就掌握在他们手里。如果不搞好，脱离群众，不是艰苦奋斗，那么，工人、农民、学生就有理由不赞成他们。我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉。”^[3]

毛泽东同志说：“民主革命后，工人、贫下中农没有停止，他们要革命。而一部分党员却不想前进了，有些人后退了，反对革命了。为什么呢？作了大官了，要保护大官们的利益。他们有了好房子，有汽车，薪水高，还有服务员，比资本家还厉害。社会主义革命革到自己头上了，合作化时党内就有人反对，批资产阶级法权他们有反感。搞社会主义革命，不知道资产阶级在哪里，就在共产党内，党内走资本主义道路的当权派。走资派还在走。”^[4]

1962年1月30日，毛泽东同志在扩大的中央工作会议上的讲话中指出：“看起来，我们有些同志，对于马克思、列宁所说的民主集中制，还不理解。有些同志已经是老革命了，‘三八式’的，或者别的什么式的，总之已经做了几十年的共产党员，但是他们还不懂得这个问题。他们怕群众，怕群众讲话，怕群众批评。哪有马克思列宁主义者怕群众的道理呢？有了错误，自己不讲，又怕群众讲。越怕，就越有鬼。我看不应当怕。有什么可怕的呢？我们的态度是：坚持真理，随时修正错误。我们工作中的是和非的问题，正确和错误的问题，这是属于人民内部矛盾问题。解决人民内部矛盾，不能用咒骂，也不能用拳头，更不能用刀枪，只能用讨论的方法，说理的方法，批评和自我批评的方法，一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法。”在这次讲话中，毛泽东同志提出倾听人民群众的意见，重视人民群众的诉求，否则会被历史所唾弃。他说：“刘邦是在封建时代被历史家称‘豁达大度，从谏如流’的英雄人物。刘邦同项羽打了好几年仗，结果刘邦胜了，项羽败了，不是偶然的。我们现在有些第一书记，连封建时代的刘邦都不如，倒有点像项羽。这些同志如果不改，最后要垮台的。不是有一出戏叫《霸王别姬》吗？这些同志如果总是不改，难免有一天要‘别姬’就是了。（笑声）我为什么要讲得这样厉害呢？是想讲得挖苦一点，对一些同志戳得痛一点，让这些同志好好地想一想，最好有两天睡不着觉。他们如果睡得着觉，我就不高兴，因为他们还没有被戳痛。”^[5]