人民币国际化法律问题

人民币国际化法律问题研究概要

刘少军^[1]

人民币国际化的法律问题是一个系统性的法律问题。第一，它涉及的是主权货币国际化的法学理论基础问题，如果我们不能对主权货币国际化本身在法学理论上有一个清楚的认识，就不可能进一步深入研究有关人民币国际化的任何实践问题和具体法律问题。第二，它是在主权货币国际化法学理论的基础上，进一步研究人民币和人民币财产的国际化流通的法律问题。它具体包括：人民币的法律性质、人民币国际化流通的经营权、监管权以及金融市场的稳定问题。第三，它是人民币汇率调控权的法律问题。它不仅涉及货币主权问题，还涉及相关国际组织和国际协定的约束问题，它是人民币国际化过程中必须涉及的法律问题。第四，它也是人民币国际纠纷的裁判问题，人民币的国际化必然涉及国际纠纷，必须研究纠纷的裁判问题。第五，它同时是人民币相关法律的修改、补充与完善问题，它决定着人民币的性质、国际化进程、国际流通和裁判规则。

一、主权货币国际化的法学理论

主权货币的国际化是伴随着市场全球化、经济全球化，并在布雷顿森林体系的形成与崩溃、牙买加体系的确立与运行的大背景下进行的。这里的货币是指以国家信用为价值基础，由法律直接拟制和保障，用于交易和支付的通用财产；在当代社会已经成为以国家信用为基础，以货币发行国法律为货币权利（力）来源的“主权货币”。

主权货币的国际流通，具体可分为“法定主权货币”的国际流通和“主权货币财产”的国际流通。法定货币是主权国家法律直接规定的货币存在形式；“主权货币财产”是主权国家法定货币的转化形式，主要表现为银行存款货币，它不是由国家货币法律直接规定的，在财产性质上代表的是其兑付机构的信用。法定货币与货币财产的性质不同，必然导致二者在进行国际流通时面临法律问题的不同。法定货币国际流通面临直接的主权矛盾，在不同的流通条件下，法定货币国际流通的法律效力并不相同。主权货币财产进行国际流通时没有明显的主权障碍，货币国际流通的核心是指“货币财产”的国际流通，国家在推进货币国际化战略时，重点是货币财产的国际化而非法定货币的国际化。

主权货币国际化不仅存在法律基础问题，还会面临国际流通的经营权和监管权问题。主权货币国际化流通的经营权可以具体分为法定货币的国际经营权与货币财产的国际经营权。法定货币的国际经营权主要包括：境外货币财产权、境外货币流通权、境外假币鉴定权、境外旧币更换权、境外残币兑换权；货币财产的国际经营权主要包括：境外经营主体审批权、境外经营范围确定权、境外支付结算批准权。同时，这些权力的实施还离不开法定货币的国际监管权与货币财产的国际监管权。法定货币国际监管权的具体内容主要包括：出入国境监管权、境外使用监管权、境外支付确认权、境外毁损禁止权、境外图样许可权、境外装帧许可权、境外假币收缴权、境外伪造惩处权等。货币财产的国际监管权包括货币发行国的监管权和货币流通国的监管权。货币发行国的监管权以属人管辖权为法律依据，货币流通国的外币财产监管权以属地管辖权为法律依据。

主权货币国际化不仅存在经营权和监管权问题，还存在汇率调控权和纠纷裁判权的问题。汇率调控权是主权货币国际化流通中不同货币之间的兑换比例问题，汇率调控权最终影响到该国在国际经济中的地位和国际收支平衡，必须明确国家汇率调控权的主权边界。如果超越汇率调控权的边界，就可能构成汇率偏差和汇率操纵，国际货币基金组织享有汇率操纵行为的认定权和汇率偏差享有确认权。如果某成员国构成操纵汇率，其他成员国就有权对其征收相应的报复性关税。主权货币的国际流通必然引起国际性货币纠纷，它还会进一步引起主权货币国际流通纠纷的裁判管辖、适用法律、裁判标准和裁判执行等问题。

二、人民币国际流通的法律问题

人民币国际流通的法律问题首先是人民币的法律性质问题。按照我国现行法律规定和货币法理论，它同世界各主要货币一样是法定货币、信用货币和主权货币。人民币存款作为人民币演化而来的货币衍生形式，是信用财产、衍生财产和准法偿货币财产。除人民币存款外，人民币财产还包括其他各种以人民币表示的其他金融财产。

人民币实现国际流通后，首先会面临境外经营权问题，在这方面我国现行法律、法规几乎没有任何规定。人民币国际流通的经营权，主要包括人民币法币与人民币存款的经营权。人民币法币国际流通的核心问题是国家货币主权问题，具体包括：境外法律地位问题、境外假币鉴定问题、境外旧币更换问题和境外残币兑换问题等，必须明确境外人民币的财产权、境外货币流通权、境外假币鉴定权、境外旧币更换权、境外残币兑换权等。人民币存款国际流通面临的问题主要包括：境外经营准入问题、境外经营范围问题和境外经营清算问题等。必须明确境外经营主体审批权、境外经营范围确定权、境外支付结算许可权。

人民币的国际流通，必然产生人民币监管机关与东道国货币监管机关的监管权矛盾。在这方面我国现行法律几乎没有任何规定，某些法规中有一些个别的规定也难以解决系统性问题。人民币法币国际流通监管的主要内容包括：出入国境监管、境外经营监管、境外伪造监管和境外假币收缴监管等诸多问题。因此，必须明确人民币国际流通监管权的具体内容，包括出入国境监管权、境外经营监管权、境外假币收缴权、境外伪造惩处权。人民币存款国际流通的监管权问题主要涉及人民币监管机关与东道国货币监管机关的监管权，以及国际货币基金组织与我国及东道国货币监管机关的监管权的协调。我国应依据属人管辖权原则享有主权监管权，货币流通东道国应依据属地管辖权享有监管权。

人民币国际化流通进程中，人民币市场的稳定是保证人民币国际地位，使人民币真正成为世界主要货币的重要条件。目前，人民币国际流通的市场分布越来越广交易数额越来越大，给人民币国际流通的市场稳定带来巨大影响，出现了干扰国内货币政策、冲击国内金融秩序以及增大国内监管难度等诸多困境。必须明确稳定人民币汇率的法律措施，以最终从法律上保障人民币国际化的顺利进行。人民币国际流通的市场稳定措施应主要包括：健全基础制度建设，即深化国内金融体制改革、完善支付结算清算系统、完善货币政策调控体系；加强境外市场协作，即加快推进跨境贸易人民币结算、继续推进人民币区域化进程、加强金融基础设施合作建设、增强联合监管和合作；完善境外监管体系，即健全境外人民币市场相关法律、建立完善监管体系、建立健全内部控制制度、加强重点内容的监管安排。

三、人民币汇率调控权的法律问题

在主权货币国际流通的背景下，必然存在一国主权货币与其他国家主权货币的兑换和兑换比率问题，即主权货币的汇率问题。根据货币主权原则，主权国家对其主权货币与其他国家的主权货币之间的兑换比率享有调控权。同时，国际货币基金组织作为世界各主权货币合作的核心机构，对各成员国的汇率政策也享有监督管理权。2007年国际货币基金组织对汇率监督制度进行了重大的修改，通过了《对成员国政策的双边监督》新决定。按照这个新的决定，国际货币基金组织对成员国汇率操纵行为享有认定权、对汇率偏差享有确认权，各成员国无权以其国内法对抗其他主权国家的汇率调控权。

人民币汇率调控权问题的核心是明确我国的主权边界，在该主权边界内最大限度地实施人民币汇率的调控权，确定汇率操纵与汇率偏差的认定标准与惩罚措施。按照《国际货币基金组织协定》的相关规定，我国享有人民币汇率主权，有权自主决定符合我国实际情况的汇率制度。但是，在此同时也必须努力促进汇率稳定，避免汇率操纵和产生严重的汇率偏差，妨碍国际收支的有效调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。我国有权根据自己的实际情况独立自主地制定和改变汇率政策，不受其他国家要求的限制。

在实施人民币国际化战略过程中，我国应按照自主性、可控性、渐进性原则，设定人民币汇率改革的时间表和路径。同时，在我国拥有高额外汇储备的情况下，应避免国际货币基金组织认定我国存在汇率操纵和人民币汇率存在严重偏差，妥善应对相关国家对人民币施加的压力。我国应进一步完善人民币汇率形成机制、构建人民币跨境监测制度、完善人民币发行和回笼制度、出入境管理制度以及跨境支付结算制度。同时，进一步推进国际货币体系的改革，为稳定人民币汇率创造一个良好的国际法律环境。

四、人民币国际纠纷裁判的法律问题

人民币的国际流通必然引起人民币的国际纠纷，如何解决好这方面的纠纷，确定人民币国际纠纷管辖权与裁判标准，是人民币国际纠纷解决的程序和裁判法律问题。人民币国际纠纷与其他类型的纠纷不同，它是以不同国家、居民与非居民为主体的纠纷；这些纠纷既涉及人民币监管政策和法律等宏观问题，也涉及人民币财产权利、支付效力及法院管辖权和裁判执行权等微观问题；这些纠纷的解决，目前缺乏明确的法律规定。需要我们对人民币国际纠纷的裁判规则进行认真研究，以为相关司法实践提供基本的参考依据。

人民币国际纠纷裁判问题，第一，是人民币的国际支付效力问题。人民币在我国境内的支付效力由我国货币法律予以明确规定和确认，但是，对于其境外支付效力，以及境外支付效力的确认，则取决于支付行为地对于货币主权的保留程度，取决于其是否承认他国货币法的域外支付效力。我国已经同许多国家签署人民币支付结算相关协定，人民币在这些国家或区域具有明确的支付效力。我国应加强与有关国家的双边谈判，签订协议，承认人民币在该国境内支付的法律效力，并对其货币流通行为进行明确规范。

第二，是人民币法律变动的裁判问题。根据货币主权原则，我国货币管理当局有权根据需要变动人民币的相关法律，这是我国的货币主权。但是，如果这种变化超出了普遍可以接受的法律界限，事实上达到对境外人民币或人民币财产持有人进行财产征收的效果，给相关国家或地区造成较大的损失，则应承担相应的赔偿责任。

第三，是人民币价值变动的裁判问题。人民币价值的变动原因可以区分为国家行为和非国家行为。对于非因国家行为造成人民币购买力的变化和汇率变化导致的人民币价值变动损失，不具有可诉性。对于因国家行为导致的人民币价值变动损失，根据货币主权原则，受到损失的国内外相关主体，也不享有诉权。但是，如果我国货币管理当局恶意进行竞争性货币贬值，或者利用变动汇率转嫁危机，给其他相关国家或地区造成较大的损失，则构成对国际法的违反，通常在境外主体请求时应承担相应的赔偿责任。

第四，是人民币法律责任承担的裁判问题。在确定承担法律责任的货币种类时，在人民币国际流通背景下，如果采用人民币能够最大限度地满足赔偿或者补偿目的，或者合同当事人有人民币作为合同履行货币的特别约定的，法院应以或至少可以人民币作出判决，目前“恰当性货币规则”已经成为一种国际裁判的趋势。在确定承担法律责任的汇率时限时，应该以最大限度地满足准确赔偿或者补偿的原则进行裁判。在人民币国际流通背景下，法院选择以“支付日汇率规则”作出判决，更符合损害赔偿的原则。

第五，是人民币国际纠纷管辖权的裁判问题。对于同人民币财产经营相关的纠纷，应按照纠纷发生地法院享有优先司法管辖权和裁判权的原则确定。无论纠纷当事人是否是我国公民，我国法院也都应享有补充的司法管辖权和裁判权。如果纠纷发生地的法院拒绝受理相关案件，我国法院应享有司法管辖权和裁判权，并应有权要求东道国司法机关协助执行相应裁判结果。同时，必须在我国现行法律体系中系统地规定货币相关法律的域外效力，最终使我国法院系统享有境外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权。

五、人民币国际流通的法律完善

人民币国际化的法律问题，既包括国际法层面的问题也包括国内法层面的问题。对于国际法层面的问题，我国应积极参与国际货币法律规则的制定与完善，同相关国家充分协商、达成双边或多边货币协定。同时，在国内相关法律的制定和实施过程中，还必须以人民币国际化流通为基本背景，在国际化的视野下修改和完善现行法律。它的实质是必须规定人民币法律的域外效力，特别是人民币的域外财产效力与法律地位、域外经营权、域外监管权和域外裁判权。具体来说，人民币国际流通的法律完善包括以下部分。

第一，是人民币基本法律制度的完善。我国目前正研究修改《中国人民银行法》，建议在修改后的《中国人民银行法》中明确规定人民币的域外财产效力和流通效力。在《国际货币基金组织协定》等国际性法律基础上修改现行《外汇管理条例》，并更名为“主权货币财产管理条例”。建立完善的境内外金融机构人民币法币和存款经营权和监管权制度。明确规定我国法院对于境外人民币财产纠纷的司法管辖权和裁判权。

第二，是人民币法币管理制度的完善。在修改现行《人民银行法》的过程中，明确人民币是我国的法定货币，它在中国境内具有法偿效力，境外如无对方国家法律或协定限制也具有货币财产效力；取消人民币与其他货币持有人之间直接兑换权的限制，建立人民币兑换清算机制和人民币发行与回笼体系；明确我国金融监管机关对人民币境外流通的经营许可权和经营监管权；最终形成以我国中央银行为核心、以商业银行为基础、以合格的相关机构为辅助的人民币法定货币国际流通体系，以存款货币国际流通奠定基础。

第三，是人民币支付结算制度的完善。在修改《商业银行法》或制定统一的《支付结算法》过程中，明确我国的人民币财产域外经营许可权或经营监管权，完善跨境贸易人民币支付结算系统的具体运行规则；建立以跨境资金流动与境外资产负债为核心内容的监管体系，完善个人跨境人民币业务责任控制及惩处机制；建立结算法律纠纷解决机制，设立跨境贸易人民币结算仲裁委员会，受理与跨境贸易人民币结算有关的纠纷。

第四，是人民币汇率管理制度的完善。修改我国现行《外汇管理条例》，将其变成既规范境内外币财产又规范境外人民币财产的法律；逐步实现汇率管理制度向完全市场化方向过渡，完善人民币汇率形成和调节控制的市场化机制；加强汇率管理相关法制建设；健全汇率管理与货币政策、财政政策、产业政策等协调机制。

第五，是人民币流通监管制度的完善。在修改《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律的过程中，明确我国货币流通监管机关在人民币流通中的国际、国内监管地位，明确我国监管机关对人民币法币和人民币财产的境外流通监督管理权。重塑人民币跨境流通的市场化监管理念；完善监管法律机制，设立人民币跨境流通集中监督管理中心；完善监管具体措施，加强对人民币境外流通市场的监管和人民币反洗钱监管。

第六，是人民币纠纷诉讼制度的完善。在修改我国《法院组织法》、《检察院组织法》以及相关《诉讼法》的过程中，明确我国司法机关域外人民币纠纷的司法管辖权和裁判权。完善人民币纠纷解决机制，提高纠纷解决程序设计的合理性与科学性；依据货币主权不同的行使方式对人民币纠纷进行区分，并设计相应同类型纠纷的程式化处理规则；对于单方面行使货币主权而引发的纠纷，应以限制国家货币主权为主线；对于双方或多方欠缺合意行使货币主权行为而引发的纠纷应以“契约精神”化解纠纷。

第七，是明确人民币监管国际协作的原则。在处理与各国监管机构关于人民币国际监管权限的协调与合作关系时，应坚持尊重各国主权原则；在构建人民币国际监管协作机制、参加人民币监管的相关国际组织时，应坚持国家利益与国际利益相结合原则；在从事人民币国际监管协作的实践、采取人民币国际监管措施时，应坚持监管有效性原则。