三、存在的主要问题

山东省部分地区在推进建设城乡统一的建设用地市场方面虽然做了一些探索，但也存在诸多困难和问题：

(一)集体建设用地流转缺乏法律依据

国家没有制定统一的集体建设用地流转法规，在很大程度上制约了集体建设用地的有序流转，例如因缺乏上位法支撑，烟台市颁布的《烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法》已停止执行。

(二)集体建设用地产权制度不清晰

集体土地所有权主体界定模糊，集体建设用地权利主体和相关权能不够明确，当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利。亟需继续大力推进全国范围的农村集体土地确权发证工作，为建立城乡统一建设用地市场夯实基础。集体土地所有权是一种不完全产权，我国的土地用途管制和征地(转用)审批制度已经隐含了农地发展权归国有的制度设计。

(三)集体建设用地市场不活跃

现行试点地区集体建设用地流转市场普遍存在市场不活跃的问题，例如莱芜市探索实行以招拍挂方式运作集体土地流转，但未深入广泛推广开来。究其原因主要是随着城市化进程的加快，集体建设用地拆迁改造后征收为国有，存量集体建设用地越来越少;另一方面，企业对使用集体建设用地存在很多顾虑，积极性不高。主要原因首先是集体土地处分权与国有土地不同，抵押权不能实现或实现困难，银行往往不愿意接受集体建设用地作为抵押物，或抵押价值比较国有土地明显偏低;其次是企业对使用集体建设用地缺乏稳定的预期，担心集体建设用地处置困难、不能作为固定资产核资、集体经济组织可能因市场价格等原因提高后续流转费用等。企业特别是大企业、效益好的企业一般不会考虑选择使用集体建设用地。

(四)配套措施不完善阻碍建立城乡统一的建设用地市场

国有土地市场已臻于完善，而集体建设用地市场还缺乏相应的配套政策措施，如农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例等还没有出台。允许农村土地进入城乡建设用地市场，会引起集体土地的升值，导致一些农户转让宅基地和房产，而农村社会保障体系还没有建立完善，导致纠纷发生。在引导农村建设用地入市的同时，应先完善有关措施，同时健全农村社会保障体系，使农民没有后顾之忧。

(五)现行征地制度存在一定的不合理性

一是征地程序复杂，报批周期较长。征地范围过宽，法定征地程序较为复杂，审查运转环节较多，征地参与部门与经过的程序较多。二是集体土地上房屋拆迁补偿安置工作矛盾较为突出。目前，国家尚无明确农村集体土地上房屋拆迁补偿安置方面的法律规定，各地一直沿用按地上附着物补偿标准进行补偿的做法。由于缺乏明确的法律依据，再加上补偿标准偏低、安置措施不一、工作程序不规范等因素，导致征地拆迁矛盾纠纷较为突出。

(六)流转后监管缺失

对流转的集体建设用地利用情况，缺乏有效监管措施。由于土地流转后，所有权人已取得流转收入，基本不会对流转后的土地开发利用进行监管。国土资源管理部门也缺乏后续管理的政策依据和动力。