第二节　食品安全“第一责任人”

法条指向

第二条　在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；

（二）食品添加剂的生产经营；

（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；

（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

（五）食品的贮存和运输；

（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，（制订有关）食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

第三条　食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。

第四条　食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。

食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。

一、食品安全“第一责任人”的概念渊源、原理与现实意义

“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”的本意是：食品生产经营者是食品安全的“第一责任人”，是保证食品安全性的直接行为人。

这一思想源于2001年欧盟理事会发布的《食品安全白皮书》。其中“食品安全原则”部分第9项是这样陈述的：“在食品链中（饲料生产者、农民和食品生产者操作者；各成员国和其他国家的主管当局；委员会；消费者），各项主体的任务一定要分清：饲料生产者、农民和食品生产者操作者拥有对食品安全最基本的责任。政府当局通过国家监督和控制系统的运作来检查和执行该职责。……消费者必须认识到他们对食品的妥善保管、处理与烹煮也负有责任。”[9]2003年10月1日生效的日本《食品安全法》则明确提出了“第一责任人”的概念[10]。目前，食品（及食品相关产品）的生产经营者是食品安全的“第一责任人”的理念与原则已经成为国际共识。

从前文对“食品安全”概念的分析可以找到食品生产经营者是食品安全“第一责任人”的原理。即，食品安全的核心内容——食品的安全性只能被生产经营者的行为所直接影响，其他相关人行为都无法直接对食品安全性进行影响。所以，生产经营者是负有直接责任的“第一责任人”。

第四条第二款规定将生产经营者的行为纳入法律法规和食品安全标准的规范，同时提出了自律、接受社会监督、承担社会责任的义务要求，是出于对“第一责任人”的食品安全性保障行为必须要规则化、标准化、自觉化、责任化的目的。

◎ 特别提醒：在现实中，厘清食品安全“第一责任人”角色，具有以下意义：一是还原了食品安全的直接责任，有利于甄别和具体落实食品安全责任；二是有利于食品安全规制与风险控制措施的准确制定与实行；三是有利于社会大众的认知与归因；四是有利于明晰政府监管部门的权责，避免“监管不到位”和“过度管制”的两种因责任不清而导致的错误行政行为。

二、食品安全“第一责任人”的实务分析

本法对食品生产经营者的活动进行了分类。

首先，需要进行辨析“活动”与“环节”两个概念的区别。

第二条第一款沿用了2009《食品安全法》的概念，规定“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法。”这一规定明确界定了对食品生产经营者监管的指向标的是“活动”。但是在过去一段时期内，食品安全监管部门一直使用“环节”概念对监管职责进行描述，如：“进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工，加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，强化生产经营各环节监管，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局”[11]等。正是因为现实中使用的“环节”概念与法律中规定的“活动”概念产生了交叉，在多部门监管时期，“环节”成为各部门对食品生产经营“活动”监管进行取舍的正当理由，当各取所需的解读没有按照法律规范一致起来的时候，“职责不清、推诿扯皮”就成为一种常态。甚至在许可审批、监管执法的细化规范中都出现了与法律概念不能一致的现象（见【事例观察1.2.1】）

因此，在现实监管中可以使用“环节”或其他概念，但是必须要明确与法律规定中“活动”概念的关系，符合法律概念的内容要求。

其次，同为“第一责任人”的食品生产经营者，在具体责任落实与追究方面，是不能一概而论的。总体而言，造成食品安全风险的直接行为人是名副其实的“第一责任人”，应当具体承担主要责任；其他主体不是“风险的制造者”，其责任承担应当按照其履行法定义务的情况、消除风险的主动作为与结果情况等来确定。

（一）食品生产经营活动的分类解读

本法进一步细化了食品生产经营活动的分类，修订和新增了一些内容。

一是将“食品流通”改为了“食品销售”，并与“餐饮服务”活动并称为“食品经营”。

二是增加了“食品的贮存和运输”活动。

三是增加了“食用农产品的市场销售”、有关质量安全标准的“制定”、有关“安全”信息的公布和“本法对农业投入品作出规定的”应当遵守本法规定的要求。

将“食品流通”调整为“食品销售”，可以理解为是从“环节”到“活动”、从“整体”到“局部”的一种概念调整。在2009《食品安全法》中，“流通”是对食品“从农田到餐桌”全过程中区别食品生产加工和餐饮服务（消费）的一种存在状态的描述，由于没有行为特征，所以无法准确定义“流通”的内容与行为边界。与其相比，“销售”是一种可以直观描述的食品经营活动，其行为特征比较明显，在一定意义上，还原了法律界定为“活动”的本意。作为食品经营活动之一，“食品销售”与“食品的贮存和运输”等新明确的活动一起组成了“食品流通”的内容。

本条还增加了“食用农产品的市场销售”以及相关的内容规定。一是强调了食用农产品的“食品”本质属性，保证了“从农田到餐桌”的食品安全全过程的完整性；二是充分考虑了《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）的现行有效性，对食用农产品重新进行了监管职责的划分；三是对影响食用农产品安全的相关因素也进行了规定，包括有关食用农产品质量安全标准的“制定”、有关“安全”信息的公布和“农业投入品”的检测与监管，都纳入了统一管理范畴。

三、食品安全管理的原则分析

本法提出了食品安全工作的基本原则。

1.“预防为主”原则强调的是“防患于未然”。食品是所有人都离不开的生存元素之一，所以食品安全是人类的基本安全之一，是应当以事先危害防范为基本原则的公共事务。预防为主的原则决定了食品生产经营者“第一责任人”的责任义务，同时也决定了政府及其相关部门是食品安全监管“第一责任人”的角色定位，以及社会各个主体都负有相应的食品安全责任。

2.“风险管理”原则是“预防为主”原则的专业化表达。在食品安全的语境里，风险（risk）概念与危害（hazard）概念相对使用。通俗理解，风险是指尚未发生的危险；危害是已经发生的危险。食品安全工作以“风险管理”为原则，就是要以对食品安全风险的查找、归集、评估分析、以及最终消除为主要内容，开展食品安全工作。

3.“全程控制”原则是一个国际通行的原则，是指食品安全控制从“农田到餐桌”的实施原则。“从农田到餐桌”是一个食品形成的自然过程和市场进程，自然也是食品安全需要关注的全过程。需要指出的是，“从农田到餐桌”的全过程并不是一个“串联”的链条（见【图示1.2.1】），食用农产品并不是一定会作为原材料进入生产加工环节，相反，当今时代食用农产品直接进入流通和餐饮服务的总量可能与进入生产加工的总量不相上下，甚至更多。同样的，生产加工的食品也并不是一定要通过食品销售活动才能与消费者见面，食品销售不仅仅包括生产加工食品，食用农产品和餐饮类食品也越来越多；等等。所以，“从农田到餐桌”的全过程并非一个线性的链条，而是一个纵横交织的网状结构（见【图示1.2.2】）

4.“社会共治”原则是强调社会各个主体对食品安全均有一定的权利、责任和义务。食品安全具有广义上的“私人产品”属性和狭义上的“公共产品”属性，是与每个人有着直接利害关系的“公共产品”。因此，除了生产经营者和政府监管者之外，社会相关主体，包括食品行业协会、消费者权益保护协会等NGO类组织、食品相关科研机构、新闻媒体以及消费者个人等，都自然对食品安全具有参与权。

5.“建立科学、严格的监督管理制度”是专门针对政府监管提出的要求。首先，食品安全是基于自然科学研究基础上的公共事务，食品安全风险产生、发现、查找、评估与分析，都是对食品安全风险因素及其客观规律的观察与控制。因此，“监督管理制度”的第一要求是“科学性”，即尊重食品安全的客观规律，从食品生产经营活动的客观实际出发，制定监督管理制度。其次，监督管理制度是政府公权力干预食品生产经营活动的行动措施，其前提是对已经成为“公共产品”性质的食品安全进行管理，管理的标准线已经是“保证安全”的“最低限”。所以，应当以严格为原则。即，制度的制定应严格依法依规，并具有清晰明确的可操作性，既便于生产经营者遵守，也便于监管者执行。

【事例观察1.2.1】超市中的“现场制售”：流通“环节”中的餐饮服务“活动”

当今绝大多数的超市中都会有一些“主食厨房”“面包制作”“冰淇淋制作”等现场加工制作行为。在“分环节监管”的时期，超市属于流通“环节”，整体上应当由工商部门监管。但是现场加工制作的行为本质上明显属于“餐饮服务活动”性质，事实上超出了工商部门监管的职责范围和能力水平。面对这一迷局，实施分“环节”监管的省以下各级监管部门面临着实实在在的职责界定困扰：如果按照“环节”的职责界定由工商部门负责监管，则有可能出现高风险行为（带有餐饮性质的现场制作）得不到有效监管的潜在问题；如果按照“活动”（《食品安全法》用词）监管，该如何与“分段监管”的结构设计相吻合？

其实这个问题的答案并不复杂。监管体制的导向应当服从监管客体的需要。这就是所谓的“结果导向”，即食品安全监管必须按照食品生产经营活动现实的需要进行设置。活动交织在“环节”中是现代社会催生的食品消费现象，是市场为顾客服务的自然选择。监管体制的设置应当跟从这种市场选择的结果，从“分段监管”向“一体化”监管过度。当前的食品药品监管体制正是这种过度的体现。