第二节食品安全风险管理实务_食品安全法实务精解与案例指引-QQ阅读男生武侠网

书名：食品安全法实务精解与案例指引
作者名：冀玮明星星
本章字数：8736字
更新时间：2020-08-27 16:48:59

第二节　食品安全风险管理实务

一、食品安全风险制度、计划与方案

法条指向

第十四条　国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。

国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施国家食品安全风险监测计划。

国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即核实并向国务院卫生行政部门通报。对有关部门通报的食品安全风险信息以及医疗机构报告的食源性疾病等有关疾病信息，国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门分析研究，认为必要的，及时调整国家食品安全风险监测计划。

省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案，报国务院卫生行政部门备案并实施。

（一）食品安全风险监测制度、食品安全风险监测计划与食品安全风险监测方案的联系与区别

本条款中分别出现了“食品安全风险监测制度”（以下简称“制度”）、“食品安全风险监测计划”（以下简称“计划”）与“食品安全风险监测方案”（以下简称“方案”）三个概念，三者之间既有联系，又有区别。

首先，制度是计划和方案的“总纲”，是国家关于食品安全风险监测的整体行动准则与实施要求，是一系列具体措施和规则的总成。制度的制定主体是国家，执行主体是全部具有食品安全风险监测职责的行政主体，以及通过特定形式承担国家食品安全风险监测任务的社会主体。

其次，计划是制度“落地”的具体安排，是实施制度各项要求的路径。计划的制定、实施主体是国务院卫生行政部门，参与制定、实施主体是国务院食品药品监督管理、质量监督等部门。计划的内容应当包括制度的目标、项目、方法、结论等要求。本法对计划的调整规定了必要的前提，即由食品药品监督管理部门或其他相关部门通报获知了食品安全风险信息或医疗机构报告了食源性疾病以后，国务院卫生行政部门会同上述部门进行研究。研究结果表明有必要的，应当及时调整食品安全风险监测计划。

最后，方案是省级相关行政主体履行食品安全风险监测职责的行动规划。方案的制定、调整与实施主体是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。参与制定、调整与实施的主体是同级食品药品监督管理、质量监督等部门。方案的制定与调整应当根据国家食品安全风险监测计划，同时结合本行政区域的具体情况进行。按照本法的规定，方案应当报国务院卫生行政部门备案之后方能实施。备案的要求是出于在全国范围统筹食品安全风险监测的一致性、系统性和协同性。

（二）对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测的理解与适用

1984年世界卫生组织（WHO）将“食源性疾病”（foodborne diseases）一词作为正式的专业术语，以代替历史上使用的“食物中毒”一词，并将食源性疾病定义为“通过摄食方式进入人体内的各种致病因子引起的通常具有感染或中毒性质的一类疾病”。从这个概念出发，一些与饮食有关的慢性病、代谢病，如糖尿病、高血压等应当不包括在本概念中，然而，国际上也有观点把这类疾病也归为食源性疾病的范畴。顾名思义，凡与摄食有关的一切疾病（包括传染性和非传染性疾病）均属食源性疾病。

“食品污染”是指食品在生产经营以及贮存、运输等相关活动中被有害因素污染的情形。具体包括生物性污染、化学性污染、物理性污染和放射性污染四类。

“食品中的有害因素”是指存在于食品中的可能导致“食源性疾病”的物质、成分、毒素、微生物、寄生虫（虫卵）、昆虫等。有害因素的来源包括：天然含有、自体生成以及污染等情形。

从以上概念的定义出发，对三者的关系分析如下：

1.“食品中的有害因素”是导致“食源性疾病”的动因，“食源性疾病”是“食品中有害因素”从风险转化为危害的结果呈现。

2.“食品污染”是“食品中的有害因素”形成的途径之一，但并非全部途径。

3.“食品污染”与“食源性疾病”之间并无直接联系，“食品污染”导致“食品中的有害因素”形成并通过食物链形成危害，即“食源性疾病”。

以上三者是“食品安全风险监测制度”的指向，但是，对三者的概念与相互关系的分析表明：三者并非是逻辑并列的关系，且“食源性疾病”在严格的意义上也并非全部都是“食品安全风险”，其中，非传染性的“食源性疾病”只是“食品安全危害”。（见【事例观察2.2.1】）

所以，在适用本条款时，应当正确理解并准确把握食品安全风险的范围，区分以上三者的具体内容，以“食品中的有害因素”与传染性的“食源性疾病”为监测重点，以“食品污染”为风险控制的监测主要方向，制定制度、计划与方案。

二、食品安全风险的数据归集、分析与评估

法条指向

第十五条　承担食品安全风险监测工作的技术机构应当根据食品安全风险监测计划和监测方案开展监测工作，保证监测数据真实、准确，并按照食品安全风险监测计划和监测方案的要求报送监测数据和分析结果。

食品安全风险监测工作人员有权进入相关食用农产品种植养殖、食品生产经营场所采集样品、收集相关数据。采集样品应当按照市场价格支付费用。

第十七条　国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。

国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。

对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。

食品安全风险评估不得向生产经营者收取费用，采集样品应当按照市场价格支付费用。

第十八条　有下列情形之一的，应当进行食品安全风险评估：

（一）通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；

（二）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；

（三）为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；

（四）发现新的可能危害食品安全因素的；

（五）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；

（六）国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。

第十九条　国务院食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门在监督管理工作中发现需要进行食品安全风险评估的，应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供风险来源、相关检验数据和结论等信息、资料。属于本法第十八条规定情形的，国务院卫生行政部门应当及时进行食品安全风险评估，并向国务院有关部门通报评估结果。

（一）食品安全风险评估的意义与作用

食品安全风险评估是指对食品、食品添加剂中存在的生物性、化学性和物理性危害因素可能对人体健康造成的危害性结果所进行的科学评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等。危害性因素信息的获得途径包括食品安全风险监测、食品自身附带的相关客观数据以及危害发生以后暴露出来的相关数据；等等。

风险（Risk）与危害（Hazard）的区别即在于：风险还并未对人体健康造成实际伤害，危害是风险已经影响了人体健康的结果表现，即已经成为了食品安全问题。（见本章第一节“‘食品安全风险’与‘食品安全问题’的概念对比分析”）因此，有必要对食品安全风险进行评估，进一步确定该风险对人体健康是否具有危害性、危害程度与结果以及危害特征等情形，才能够为食品安全监管提供足够的依据。

生物性危害因素主要包括致病性细菌、霉菌、病毒、寄生虫、藻类及其毒素。化学性危害因素主要包括天然存在的毒素和无意污染物质、有意加入的化学物质等等，包括食品添加剂、农药残留及其他农业用化学品、兽药残留、不同来源的化学污染物以及天然毒素等。物理性危害因素主要是指食品中非正常出现的各种有害异物、或者食品的不适当的感官性状给食用者造成的伤害或其他健康问题。包括：各种杂物污染、放射性污染，以及食品的感官性状异常导致食用者健康的负面影响；等等。（见【事例观察2.2.1】）

公布食品安全风险评估结果是对危害性因素进行确认以后的结论对社会进行的公开告知。公布的目的是为了让公众及早了解相关风险并可以采取相关防范措施。但是，“食品安全风险评估的公布”可能存在以下问题：一是“公布”如果与“向国务院有关部门通报评估结果”（本法第十九条规定）的先后顺序处理不当，很可能造成监管执法的被动；二是卫生行政部门的公布可能与食品药品监督管理部门的“提出食品安全风险警示，并向社会公布”（本法第二十二条）形成事实层面的重复性行政行为。（详见第二十二条解读）。

（二）食品安全风险监测数据的归集

食品安全风险监测是建立在客观准确的数据支撑基础上的，所以归集相关数据并作出正确分析与评估是食品安全风险监测的核心。相关技术结构首先应当具有与监测要求相适应的数据归集与分析能力，同时应当按照国务院卫生行政部门制定的监测计划，或者省、自治区、直辖市卫生行政部门制定的监测方案开展工作，按照规定的时限、内容等要求报送数据与结果。很多食用农产品种植养殖场所和食品生产经营场所、诸如生产车间、餐饮制做的厨房等，为了减少食品安全风险因素的污染，一般会禁止无关人员入内。对此本法规定，食品安全风险监测相关的工作人员，为了采集样品，收集相关数据，依法可以进入以上场所开展相关活动。工作人员进入上述场所，应当遵守相关的卫生要求，采集样品和收集数据应当按照技术要求进行，并且必须支付相关费用。

（三）应当进行风险评估的“六种情形”的理解与适用

根据第十八条第六项的兜底性规定，可以理解为：本条规定赋予了卫生行政部门对任何其“认为需要进行风险评估的情形”均可以进行风险评估。而前述五项规定是本法要求卫生行政部门必须进行风险评估的内容。其中第一、二、四项均无进一步说明必要。第三项是风险评估必须为监管服务的直接体现。正确的风险评估可以使监管更加精确有力，行政成本的投入与产出效能最大化，食品安全的保证系数最大化。第五项的意义在于：食品安全风险因素并不一定构成食品安全隐患，必须经过科学的评估才能够确定。

实务指导

如何理解“国务院食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门在监督管理工作中发现需要进行食品安全风险评估的，应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供风险来源、相关检验数据和结论”进行风险评估？

答：国务院食品药品监督管理部门等负有食品安全监管职责的部门依照本法和相关法律法规的规定，在监管工作中实施对食品的抽样检验与快速检测等食品安全风险因素的查找，对于发现的没有标准判定、或者没有经过风险评估并得出结论的食品安全风险，应当按照相关程序和期限，书面正式向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议。同时应当提供抽样检验的地点、食品名称、品种、批次等相关信息，以及抽样检验的数据结果或快速检测的初筛结果。这里特别需要说明的是监管部门的抽样检验结论应当是符合本法第十八条规定的前五种情形的，同时一个前提是：抽样检验指向的食品安全风险因素没有现行食品安全国家标准作为判断依据、或者没有现行食品安全国家标准的“食品检验方法与规程”。对于已经可以判定的食品安全风险因素则无需进行食品安全风险评估。

【事例观察2.2.1】北京“福寿螺事件”观察

2006年6月，北京市发生消费者因食用未熟“福寿螺”导致感染广州管圆线虫病的事件，提供“福寿螺”的某餐厅出于创新菜品的目的，尝试把“福寿螺”稍一加热便凉拌上桌食用的方法，结果由于未能按照卫生要求充分加热，螺中所携带的广州管圆线虫未能被高温灭活，因此引发了数十人感染的“福寿螺事件”。对此，当时的有关部门立即采取行动，除了对事件迅速查处以外，还在全市范围下发了“禁止销售福寿螺”的通知，要求全市各有关经营者一律停止销售福寿螺。直至今日，这一禁令也是有开头没结尾。2009年，“北京市食品办有关负责人告诉记者，福寿螺2006年之所以出现问题，主要是在加工制作环节不规范，杀菌不彻底。近两年本市未再暴发过管圆线虫病，针对部分餐馆的请求，市食品办明确答复‘福寿螺可以卖，但要加热熟透，符合卫生条件和食品安全要求，生吃或半生吃的福寿螺菜品还是不能销售。’”[3]这一事件的“主角”——“广州管圆线虫”并不是由于管圆线虫对福寿螺的污染，即“食品污染”的结果，作为一种食源性疾病，它也不具有传染性。

【事例观察2.2.2】“果冻”引发的食品安全事故

2005年9月前，我国有关果冻的标准都没有对果冻大小、形状以及包装标志上的警示语作出强制性规定。但在现实中，因为果冻的体积形状和包装方式不当而导致许多儿童因食用果冻而窒息死亡的现象。2005年3月，上海市一名19个月的女孩因吸食果冻窒息身亡。2005年2月，江苏南京一名4岁男孩不慎被果冻窒息死亡。2005年2月，宁夏银川市一名两岁男童因食用果冻而窒息死亡。2004年10月，韶关一名三岁男孩因吸食果冻造成窒息死亡。2004年4月，武汉一名8个月的婴儿在吃果冻时被噎死。2003年12月，青岛两岁的女孩晓晓在吃果冻时被噎死。2003年3月，温州一名14个月的男婴被果冻噎死。2003年6月，山东省平度市一名9个月大的男婴因吞食果冻窒息而死。2002年2月，山西太原一名1岁10个月的女童吸食果冻时不幸噎死。2002年2月，北京一名8岁男孩吃果冻被噎死。

2005年09月29日，国家标准委发布了《国家标准果冻》（GB 19883—2005），对果冻的规格作了强制规定：杯形凝胶果冻杯口内径或杯口内侧最大长度应大于或等于3.5厘米，长杯形凝胶果冻和条形凝胶果冻内容物的长度应大于或等于6.0厘米，异形凝胶果冻的净含量应大于或等于30克。这些保护性条款基本上解决了因果冻规格导致儿童发生危险的状况，提高了食品安全水平。标准还要求，凝胶果冻应在外包装和最小食用包装的醒目位置处，用白底（或黄底）红字标示安全警示语和食用方法，且文字高度应不小于3mm。安全警示语和食用方法可采用下列方式标示，例如：“勿一口吞食；三岁以下儿童不宜食用，老人儿童须监护下食用。”

三、食品安全风险的控制、消除与信息交流

法条指向

第十六条　食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的，县级以上人民政府卫生行政部门应当及时将相关信息通报同级食品药品监督管理等部门，并报告本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门。食品药品监督管理等部门应当组织开展进一步调查。

第二十条　省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息。

国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息。

第二十一条　食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。

经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。

第二十二条　国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。

第二十三条　县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。

食品安全风险数据的归集、分析与评估归根到底都是为了食品安全风险的有效管理，即控制与消除风险。所以，本部分将食品安全风险管理规范的条款集中进行分析。其中，第十六条是对食品安全风险监测结果的继续调查，本质上也属于风险管理的范畴。同样属于风险管理的还有风险信息交流，这包括政府行政部门之间的信息通报（第二十条）、政府与食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等社会主体之间的信息交流（第二十三条）。对食品安全风险的控制与消除是全部风险管理的起点与最终目的，主要包括以风险评估结果为依据进行标准的制（修）定与开展监督管理活动（第二十一条），以及食品安全风险预警活动（第二十二条）等。

（一）食品安全风险监测结果的调查

食品安全风险监测的结果并非判定食品安全危害的最终结论，所以应当对这一“可能性的结果”进行进一步的调查，为风险评估做好准备。除了风险评估的需要以外，调查还应当围绕风险初步控制的需要展开，所以，调查的内容不仅应当包括食品品种、风险特征与表现、污染途径和有害因素等评估需要的数据，还应当包括相关食品的数量、生产商（供应商）、销售去向等为风险控制服务的情况。

（二）食品安全风险信息的交流

本法第二十条是对政府行政部门之间的信息交流进行的规范要求。按照《农产品质量安全法》第六条规定：“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。”所以，食用农产品风险评估的法定职责应当由农业行政部门履行。从食品安全的“全过程控制”要求而言，食用农产品风险是全部食品安全风险的“源头”，因此食用农产品的风险评估结果必须在最短时间内告知卫生行政部门，为后续相关食品的风险监测与评估提供数据信息。同时，卫生行政部门对其他食品的风险监测与评估结果应当及时通报农业行政部门，以便农业行政部门根据相关信息对相应的食用农产品采取措施，进行必要的源头控制与防范。

政府行政部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构负有“组织”食品安全相关社会主体进行信息“交流沟通”的职责（第二十三条）。相关社会主体都是食品安全的参与者，其中，食品生产经营者是食品安全的“第一责任人”，食品行业协会是食品安全社会共治的“桥梁与纽带”，食品检验机构、认证机构是为食品安全监管提供必要辅助支持的“同盟军”，消费者协会与新闻媒体是食品安全社会监督、舆论监督的“主力军”。为了更好地发挥这些食品安全社会共治主体的作用，最大限度地消除政府监管部门与他们之间客观存在着的“信息不对称”，加大食品安全风险评估信息与监管信息的周知程度，使其充分了解、理解食品安全的相关要求、主动、专业的参与食品安全治理。

（三）食品安全风险评估结果的管理与使用

食品安全风险评估结果的管理与使用具体包括四个方面：一是公告社会，使消费者在第一时间获得相关信息，保护自身健康不会受到伤害；二是食品药品监督管理部门等有关行政监管部门应当迅速采取行政措施，以有效的手段停止相关食品生产经营者的生产经营活动；三是作为制（修）定食品安全国家标准的依据；四是经过食品药品监督管理部门的“综合分析”，对其中“表明可能具有较高程度安全风险的食品”提出风险警示，并予以公布。

实务指导

“对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布”的规定，与本法第十七条“食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布”、本法第二十一条“经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用”是否存在着重复规定相同内容行政行为的问题？

答：首先，三个条款规定的内容有所区别：本法第十七条规定的行为是“公布”，主体是“国务院卫生行政部门”，“公布”的具体内容是“食品安全风险评估结果”，对象是消费者；本法第二十一条规定的行为是“公告”，主体是“国务院食品药品监督管理、质量监督等部门”，“公告”的具体内容是“经食品安全风险评估得出的不安全结论”，对象是“社会及消费者”；本法第二十二条规定的行为是“公布”，主体是“食品药品监督管理部门”，“公布”的具体内容是“食品安全风险警示”，具体是指“经过综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品”，对象是“社会”。（见【表2.2.1】）

【表2.2.1】“信息公开”相关规定比较

其次，对比以上条款的表述，从行政行为的角度分析可以发现以下现象：一是三个条款的规定虽然具体内容的表述并不完全相同，但是却是有着直接关系的“系列产品”：“食品安全风险评估结果”（第十七条）是“不安全结论”（第二十一条）的直接来源，“风险警示”（第二十二条）是“食品安全风险评估结果”（第十七条）加上“食品安全监督管理信息”之后“综合分析”的产品；二是对象都是“社会”和“消费者”，从信息获得的角度观察，很难分辨这三者之间的差异。

因此，在适用本法以上三个条款时，各相关行政部门应当加强行政行为的协同，对同一风险评估结果内容基本相同或近似的“公布”内容，应当尽量进行整合公布，对同一风险评估结果内容上存在差异、确有必要由各部门分别公布的，应当区分不同部门的公布重点，依法进行信息公布。尽量避免不同部门在不同时间发布内容相同或相近的食品安全信息，更要避免各部门针对同一食品安全风险发布的信息结论出现不同声音的现象。