（三）与政府有关的法律问题

1. 政府参与方的范围界定

PPP项目中，政府参与方占据着重要地位。不同国家对代表政府采购方的公共部门有不同的规定，其中最为突出的区别就在于对国有企业角色的定位。在韩国，公共部门(public sector)包括中央、地方政府以及企划财政部根据公共机构管理法(Act on the Management of Public Institutions)指定的公共机关，根据特定法律成立的各类国营企业(public corporation)。公私合营企业[12]不在公共部门之列；而巴西的公共行政部门、政府机关、联邦政府基金、联邦地区和自治市级、国有控股企业、公私合营企业以及其他直接或间接由联邦政府、地方政府、巴西利亚联邦特区等控制的实体等均为可作为PPP项目的政府合作方。印度的国有企业是指中央或地方政府持有51%以上股份的企业，国有企业的子公司也视为国有企业。另外，印度还有根据专门法案设立的法定机构，如印度开发银行、印度工业投资银行和印度人寿保险公司等。国有企业和法定机构均属于政府方，具体见表1-3。

2. 政府担保

若社会资本方承担过多的风险，则其要求的风险溢价也会随之增加，因而，政府提供担保或贷款可避免过高的风险溢价。另外，对资本市场欠发达国家而言，市场长期融资的可得性较低，政府提供担保可降低融资成本。

鉴于此，政府通常设立国有开发银行或融资公司，为项目提供必要的贷款或担保。如俄罗斯的发展银行、巴西的国有开发银行均为项目提供融资；印度联邦中央政府设立基础设施融资有限公司(India Infrastructure Finance Company Ltd，IIFCL)可为PPP项目提供长期贷款；美国的交通基础设施融资创新法(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act，TIFIA)规定交通部可直接向项目公司提供贷款或贷款担保，该信贷政策的条件灵活多变，以适应不同情况的要求。

政府担保的不合理使用会影响转移给社会资本方的风险，加剧财政负担，降低项目的物有所值结果。因而政府通常提供部分信贷担保，即担保部分贷款。如韩国设置的基础设施信贷担保基金(Infrastructure Credit Guarantee Fund，ICGF)，为每个项目提供最高可达3000亿韩元(约合人民币15亿元)的担保，并向项目公司收取不高于保额1.5%的担保费，该比例通常为0.5%～1.3%。若项目公司未能及时清偿贷款，则ICGF在担保范围内可代为清偿。

3. 财政安排

政府参与PPP项目时，不论是根据付费机制承担支付义务或是出于增强项目融资性考虑，均可能提供必要的资金支持。政府参与PPP项目的财政支出受预算法和财政责任法的限制，实践中，各国政府通常设置财政支出的限额。如巴西的PPP法中最初限定财政支出的承担比例不得超过项目年净现值的1%，2009年将限额提高到3%，2012年该比例达到5%。PPP的预算需合理估计项目寿命周期内政府应承担的财政责任，分析政府的财政承受能力。由于PPP项目中，成本费用通常在项目期内持续产生，传统的年度预算周期难以准确规划项目支出，因而需要采用可行、务实的财政安排。

(1)直接财政承诺(direct commitment)

直接财政承诺是指政府为项目提供直接资金支持，主要包括项目津贴和持续付费形式。

若政府以基础建设项目津贴形式提供政府支持，其实质类似于传统政府采购项目中的支付方式。一般须在项目启动的前两年内完成费用支付，因而该支出可以纳入年度预算和中期经费支出框架中。在这方面，印度采用了适应性补偿基金(Viability Gap Funds，VGF)，以年度预算经费作为基金资本来源，为符合条件的项目提供直接财政支持。审核批准的项目总金额不得超过VGF年度预算的10倍，必要时财政部可适当调整该上限。

若以长期付费形式作为财政支持的，如可用性付费(availability payment)机制下，年度预算拨款和跨年支付之间的错配使社会资本面临收入来源不确定的风险。为应对该问题，巴西在联邦层面出台了自动拨款制度，即将PPP项目的津贴预算作为债务同等处理，津贴预算一经获得批准，则每年自动拨款，无需立法部门的再次批准，由此避免了不确定性。

(2)或有负债预算

若项目协议中未直接约定政府部门应承担的财政责任，而是约定由政府填补项目收入与成本之间的缺口时，政府承担或有负债。此外，政府也可能面临协议终止、信贷担保、特定风险担保等事件引起的财政责任。若现有财政拨款中无可用预算，则需要重新通过预算立法程序实现拨款，该程序历时长且效率低。因此，政府可通过设置额外弹性预算，或设立独立的或有负债基金，为PPP项目提供相对灵活的资金支持。设立独立的或有负债基金这一做法可见于印尼和韩国。印尼政府设立了基础设施担保基金(Indonesia Infrastructure Guarantee Fund，IIGF)，由财政部直接监管，为政府的作为和不作为引起的风险、项目的需求风险提供担保和支持。巴西行政部门授权金融机构设立促进PPP发展信托基金(Trust Fund to Encourage Public-Private Partnerships)，联邦或地方政府须预先全额支付担保资产存入基金，为项目提供担保。

(3)政府会计处理

政府通常需要在政府财政统计年鉴、预算文件或政府财务报表中记录、披露PPP项目中的资产和负债。PPP项目中的承诺是否该确认为负债或费用可影响政府是否开展以及如何构架PPP项目的决策。根据《国际公共部门会计准则》第32条规定，若政府控制、管理项目服务并有权规定服务价格，且协议终止时政府获得项目资产残值的，应将其确认为政府资产和负债。因而，在政府付费机制下，PPP的资产负债应记录在政府会计中；在使用者付费机制下，则视约定具体确定。

4. 税收

政府在发展PPP项目时，还需考虑税收设置方面的政策。合理科学的税收政策可吸引社会资本投资，还能保证国家财政收入。通常，政府会给予PPP项目公司税收方面的优惠，如印度为吸引基础设施产业(尤其是能源、干线、电信产业的生产和分配)的社会资本投资，对从事基础设施产业的企业提供十年的税收优惠期。相反，巴西针对企业总收入和企业利润征收两道税：前者包括社会一体化计划缴款(social integration program-PIS)和社会保障缴款(contribution to finance social security-COFINS)两类社会税；后者包括企业所得税(corporate income tax-IRPJ)和社会利润税(social contribution on net profits-CSLL)。税收名目多，赋税负担重，巴西的上述做法影响了投资者的积极性。

5. 外汇制度

外汇政策通常由一国中央银行主导，外汇制度的松紧直接影响外国资本的投资热情。印尼和土耳其的外汇管制相对较松，为外国社会资本投资提供了便利。印尼允许外汇自由兑换，仅对月交易额超过10万美元的户主要求提供交易合同副本；土耳其对外币汇款金额不作限制，但汇款银行有义务对超过5万美元或等值货币的外币汇款业务向土耳其中央银行如实汇报，以排除存在洗钱犯罪嫌疑。而巴西对外资投资的限制相对较多，不仅体现在行业限制还可见于外汇制度上。巴西的银行间外汇转账，包括跨国汇款只能由中央银行指定的市场代理机构(如商业银行)在外汇市场进行操作，并在巴西中央银行系统(SISBACEN)进行登记；外汇交易金额超过3000美元的，需向代理机构提供证明文书。PPP项目融资结构建立在可获得现金流的合理预期之上，尤其当资本结构涉及外国出资人或融资方时，项目现金流是否可自由兑换为主要货币、投资东道国是否干预外汇流动等因素可能会对PPP项目的可融资性产生影响。

6. 信息公开与公众沟通

PPP模式的公共属性要求公开与公共利益相关的政府信息，而各国立法也就公众参与PPP模式进行了规定。公众可通过协商程序直接参与PPP项目设计，通过反馈渠道监督服务质量。透明的采购程序有利于保障公众的知情权。部分国家通过颁布专门的信息自由法或在PPP法中规定信息公开的要求，以确保公众可自由获取项目信息。除非涉及商业敏感信息，政府应在项目各阶段主动公开PPP项目及项目协议信息，通过网上项目数据库、数字图书馆等方式公布相关信息。信息公开的职责通常由PPP中心负责，如智利的PPP中心负责更新项目合同信息及月度履行报告。

政府加强与公众的沟通，增加项目的曝光率，可增强公众对项目的接受度，为项目实施减少社会阻力，在一定意义上达到推广PPP模式的目的，这一点对于经济性基础设施而言尤为重要。提供基础设施和公共服务是传统的政府职能，公众对于将公共基础设施转移至社会资本建设、运营甚至所有具有普遍的抵触情绪，舆论压力也是很多国家实施项目面临的一大难题。如美国PPP项目遇到的最大阻力在于公共舆论反对将传统由政府提供的公共服务交由社会资本部门(尤其是外国社会资本)负责。政府雇员公会认为PPP剥夺了政府雇员的工作机会。公众则迁怒于政府，认为PPP项目使得私人企业通过提供公共服务而获利，这是政府的失职，更是政府被私人利益所控制的结果。芝加哥高架路项目中芝加哥市政府积极与民众沟通，并作出了保护公共利益的承诺，成功化解了舆论危机。