典型案例

1.宣某等诉浙江省某市国土资源局收回国有土地使用权案[12]

问题提示

行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，是否应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误？

【案情】

原告：宣某等18人。

被告：某市国土资源局

原告宣某等18人系浙江省某市柯城区卫宁巷1号（原14号）衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月9日，某市发展计划委员会根据第三人建设银行衢州分行（以下简称衢州分行）的报告，经审查同意衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日，某市规划局制定建设项目选址意见，衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工宿舍楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。18日，某市规划局又规划出衢州分行扩建营业用房建设用地平面红线图。20日，某市规划局发出建设用地规划许可证，衢州分行建设项目用地面积756平方米。25日，被告某市国土资源局（以下简称某市国土局）请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187.6平方米，报某市人民政府审批同意。同月31日，某市国土局作出衢市国土（2002）37号《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》），并告知宣某等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。

【审判】

浙江省某市柯城区人民法院于2003 年8月29日作出（2003）柯行初字第8号行政判决：撤销被告某市国土资源局2002年12月31日作出的衢市国土（2002）第37号《收回国有土地使用权通知》。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由：

法院生效裁判认为：被告某市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，被告辩称系依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款作出被诉具体行政行为。《土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”某市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。

本案中，某市国土局提供的某市发展计划委员会（2002）35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，主要证据不足，故被告主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。

综上，被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

2.王某诉菏泽市牡丹区人民政府等房屋行政征收案[13]

问题提示

行政诉讼中对原告诉讼主体资格及诉讼请求审查的限度是怎样的？

【案情】

原告（上诉人）：王某。

被告（被上诉人）：菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市牡丹区住房保障和房产管理局（以下简称牡丹区房产局）。

第三人（被上诉人）：菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心（以下简称牡丹区征收中心）。

2012年4月6日，作为房屋征收部门的牡丹区房产局举行了名仕豪庭项目建设动员会及张贴公布了牡丹区2012-4号地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见稿，确定征求意见期限为2012年4月6日至2012年5月5日。

2012年7月24日，名仕豪庭项目建设指挥部张贴公示了房屋征收补偿方案征求意见稿的答复意见。2012年7月26日，菏泽市牡丹区维护稳定工作领导小组办公室出具了名仕豪庭建设项目社会稳定风险评估报告。2012年7月27日，牡丹区政府作出了被诉的房屋征收决定；同日，牡丹区政府张贴发布了名仕豪庭建设项目房屋征收通告，并在该通告中告知了被征收人及利害关系人如对房屋征收决定不服可自本通告之日起60日内向菏泽市人民政府申请行政复议或三个月内向人民法院提起行政诉讼。

原告王某的房地产在被诉的房屋征收决定载明的征收范围内。2012年7月31日，深圳市世联土地房地产评估有限公司受牡丹区房产局的委托对原告的房地产出具了估价报告，后又分别于2012年8月24日、8月26日、9月15日三次对原告王某的房产漏评项目进行评估复核，并出具了相应的房屋征收补偿评估复核表，对漏评项目进行了增补（其中包括原告诉状中所述的公共用地每户44.5平方米的补偿）。

2012年8月26日，原告王某与被告牡丹区房产局签订了房屋征收产权调换协议书。2012年11月21日，原告王某与被告牡丹区房产局在《房屋征收产权调换协议书》的基础上就挑选调换房屋的具体位置、面积及计算价格签订了补充协议。

原告于2013年1月4日具状起诉，请求1.依法确认被告在征收范围内实施的征收程序违法；2.判令被告对征收原告的土地进行补偿安置。而被告牡丹区政府认为，原告起诉已超过法定期限，依法应予驳回；其作出的房屋征收决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，依法应予维持。

【审判】

山东省东明县人民法院经审理认为：原告王某使用的土地及其房产在被诉的房屋征收决定书中载明的征收地块范围内，显然原告与被诉的房屋征收决定具有法律上的利害关系，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，王某作为原告诉讼主体适格。

原告作为征收范围内的被征收人，从2012年7月27日张贴房屋征收通告之日或者从其签订房屋征收产权调换协议之日就理应知道被告作出的房屋征收决定及其享有的诉权。那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条对应2014年11月新修正的《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，无论从2012年7月27日张贴房屋征收通告之日起或者从2012年8月26日原告签订房屋征收产权调换协议之日起至原告于2013年1月4日提起行政诉讼，均已超过三个月的法定起诉期限，故依法应裁定驳回原告的起诉。

被告提供的原告漏评项目复核增补单中包括原告诉状中所述的公共用地每户44.50平方米的补偿。原告自愿选择了房屋产权调换的补偿方式，并已与牡丹区房产局签订了房屋征收产权调换协议及具体挑选调换房屋的补充协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可选择房屋产权调换”的规定。被告已通过房屋产权调换的方式对原告进行了补偿安置，对其漏评项目进行了复核增补，故原告所称被告未履行补偿安置职责的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。

东明县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（六）项之规定，作出如下裁定：

驳回原告王某的起诉。

原告王某持原审起诉意见提起上诉，菏泽市中级人民法院经审理认为：上诉人的诉讼请求不明确，部分请求事项超出本院审查范围，且起诉超过法定期限。故原审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院予以维持。

菏泽市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（十五）项之规定，作出如下裁定：

驳回上诉，维持原审裁定。

3.郭某诉某市宣武区建设委员会、某市宣武区市政管理委员会拆迁行政确认案[14]

问题提示

行政机关核发拆迁许可证时应尽什么样的审核义务？

【案情】

上诉人：某市宣武区建设委员会（原审被告），某市宣武区市政管理委员会（原审第三人）

被上诉人：郭某（原审原告）。

宣武区市政管委（某市宣武区市政管理委员会）向宣武区建委（某市宣武区建设委员会）申请师大附中周边“城中村”环境整治工程项目的房屋拆迁许可，并提交了相应申请材料。宣武区建委应林培炎之申请，就宣武区市政管委之申请举行听证。听证程序中，林培炎提交了某市文物局出具的《关于给林培炎先生的回信》（以下简称《回信》），其上载明，西何沿222号院建筑……，已由某市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。某市文物局就‘城中村’第二批整治项目用地范围内的有价值建筑将致函宣武区市政管委，要求告知建设单位对其予以原址保护，不得拆毁。且致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护院落标牌，予以保护。

宣武区建委审查后认定宣武区市政管委申请材料符合《城市房屋拆迁管理条例》之规定且内容真实，遂向其核发了拆迁许可证。宣武区建委发布了拆迁公告，其上载明郭某居住的前门西河沿街222号院（以下称系争222号院）内的房屋及附属物需要拆迁。

郭某以上述拆迁许可违反相关规定为由，提起诉讼，请求判令确认宣武区建委核发的《房屋拆迁许可证》中涉及宣武区系争222号院的拆迁许可内容无效。

【审判】

一审法院判决：宣武区建委核发的房屋拆迁许可证中涉及宣武区系争222号院的拆迁许可内容无效。

宣武区市政管委、宣武区建委不服一审判决，提出上诉称，宣武区建委作为拆迁主管部门，对拆迁范围内是否有文物建筑没有审查职责；本案系争222号院虽然可能具有保护价值，但尚未经法定程序批准并公布，故尚不受《北京历史文化名城保护条例》保护；允许拆迁不等于允许拆除，宣武区建委核发拆迁许可证并不等于允许拆迁人对文物建筑进行拆除。请求驳回郭某的诉讼请求。

二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由：

根据相关法律的规定，建设主管机关在核发拆迁许可证时，若发现有涉及北京历史文化名城保护之事项，即应负有详加酌核之职责。对城市建设中发现具有保护价值而尚未确定为具有保护价值的建筑，市文物行政主管部门及市规划行政主管部门应于初步确认后采取临时保护措施。故建设主管部门于核发拆迁许可证时所应严格遵守之法律原则。另，根据行政许可法第四十八条第二款之规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可。故行政机关若干听证中发现有涉及重大法律原则之事项，当负有审慎斟酌之义务，亦为该规定应有之意。本案中，宣武区建委既于听证程序中明悉系争222号院可能具有保护价值，本应向有关行政主管机关征询查核，于系争222号院之性质确定后，再依法决定是否将其纳入拆迁范围，而宣武区建委未尽到上述审查职责，即予核发被诉拆迁许可证并将系争222号院纳入拆迁范围，与行政许可法及《保护条例》之相关立法旨意不符，构成违法。

4.张某诉长兴县建设局拆迁行政许可案[15]

问题提示

已达成拆迁补偿安置协议的拆迁行为是否具有可诉性？

【案情】

上诉人：张某（原审原告）。

被上诉人：长兴县建设局（原审被告）。

张某位于浙江省长兴县环保大楼底层的营业用房，属于建设局（长兴县建设局）作出的房屋拆迁许可证的拆迁范围内。因张某与拆迁人长兴县土地储备中心就该房屋的拆迁补偿安置无法达成协议，长兴县土地储备中心遂向建设局申请拆迁裁决，建设局在所作的房屋拆迁裁决中载明：张某可以选择货币安置或产权调换。之后张某与长兴县土地储备中心达成了房屋拆迁货币补偿协议并领取了约定的补偿款。

之后张某提起诉讼，请求法院依法确认建设局作出的房屋拆迁许可证行为违法，并撤销该房屋拆迁许可证。

【审判】

一审法院裁定：对张某的起诉不予受理。

张某不服一审裁定，提起上诉。

二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

裁判理由：

根据城市房屋拆迁法律的规定，拆迁房屋的基本程序是先由建设机关依拆迁人单位的申请作出房屋拆迁许可并同时公告相关内容，然后拆迁人与被拆迁人就被拆迁房屋协商达成补偿安置协议。在不能达成协议的情况下，任何一方可申请建设主管机关对该房屋的拆迁行为作出裁决等。可见，在房屋拆迁程序各环节中，拆迁当事人双方如已达成拆迁补偿安置协议的，则该协议与被拆迁人最具有法律上的利害关系。因为在此情形下，原由建设主管机关与拆迁当事人之间所形成的行政法律关系已转化为由拆迁当事人双方经协商达成的拆迁补偿安置协议这一民事合同法律关系。对被拆迁人来说，这一民事合同法律关系的达成，此时已非拆迁许可证行为所能决定，而是以拆迁补偿安置协议为最终决定的依据。故当被拆迁人就其房屋的拆迁事宜在与拆迁人达成拆迁补偿安置协议后，其对原拆迁许可证行为提起诉讼的，原告资格已不符合《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第十二条规定的条件，受诉法院可裁定不予受理。张某此时已不具备对拆迁许可证的颁发行为提起诉讼的资格，法院裁定不予受理其起诉，可防止诉权被滥用，以维护正常的行政诉讼秩序。

5.曹某诉徐州市建设局拆迁行政撤销案[16]

问题提示

拆迁人申请行政裁决，是否应提交拆迁协商记录？

【案情】

上诉人：中外合资徐州深国投商用置业有限公司（原审第三人）。

被上诉人：曹某（原审原告）。

深国投公司（中外合资徐州深国投商用置业有限公司）经相关文件批准，兴建徐州深国投——沃尔玛购物广场。深国投公司取得批准规划定点通知书和建设用地规划许可证，2006年7月取得了房屋拆迁许可证，获得拆迁资格，2006年7 月31日徐州市建设局发布拆迁公告。曹某的房屋在拆迁范围内，属沿街非居住用房。2006年8月7日深国投公司委托评估公司（徐州苏北惠民房产评估有限公司）出具拆迁补偿评估报告，曹某对评估单价有异议，评估公司重新作出评估，提高了被拆迁房屋评估单价，曹某仍有异议。后2007年1月深国投公司申请徐州市建设局裁决。

徐州市建设局受理，由于曹某对被拆迁房屋评估提出异议，2007年4月徐州市建设局依法申请徐州市城市房屋拆迁评估鉴定专家委员会鉴定。鉴定意见书确定由评估公司对沃尔玛购物广场项目沿和平路营业房所作出的房屋拆迁评估报告真实有效，意见书上有8名专家签名，其中包括尹某的签名。徐州市建设局于2007年5月22日作出徐第35号行政裁决书，但该行政裁决书中列明深国投公司提供的证据中无深国投公司和曹某的协商记录。曹某不服，向江苏省建设厅申请行政复议。江苏省建设厅于2007年8月10日作出第92号行政复议决定书，维持了徐州市建设局的行政裁决。

曹某于2006年9月23日以徐州市建设局受理拆迁纠纷程序违法；徐州市建设局裁决时依据证据不具有真实性、合法性且作出裁决超过法定期限；徐州市建设局裁决依据的专家鉴定意见书，专家组成员应为单数，原评估报告成员应回避而未回避为由，提起诉讼，请求判令撤销徐州市建设局作出的第35号城市房屋拆迁纠纷行政裁决。

徐州市建设局辩称，我局受理深国投公司申请城市房屋拆迁行政裁决符合受理条件，资料齐全；评估鉴定程序不违法，专家鉴定意见书可作为裁决依据，工作人员失误，实际参与鉴定专家是单数；我局为保护拆迁当事人利益，中止案件审理，申请徐州市房屋拆迁评估鉴定专家委员会对被拆迁房屋评估报告进行鉴定，鉴定意见书作出后，我局恢复案件审理，及时作出裁决；裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁决程序合法，请求驳回曹某的诉讼请求。

深国投公司述称，曹某的起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回曹某的起诉。

【审判】

一审法院判决：撤销徐州市建设局作出的第35号城市房屋拆迁纠纷行政裁决。

深国投公司不服一审判决，提出上诉。

二审庭审结束后，深国投公司自愿撤回上诉。

裁判理由：

徐州市建设局具有受理城市房屋拆迁纠纷进行行政裁决的法定职责。深国投公司申请行政裁决应当提供深国投公司与曹某的协商记录，徐州市建设局曾在行政复议程序中提供了协商记录，但记录无双方当事人的签名，曹某又否认曾进行过协商，徐州市建设局不应受理深国投公司的裁决申请。相反徐州市建设局受理深国投公司的裁决申请后，因曹某对两次评估报告有异议，徐州市建设局提请徐州市城市房屋拆迁评估鉴定专家委员会鉴定，专家鉴定意见书上有8名专家（包括尹某），为双数，而尹某是原评估报告的评估人，其应当回避而未回避，该鉴定意见无效。徐州市建设局在作出行政裁决时却采纳了该鉴定意见，属行政裁决所依据的主要证据不足。涉案行政裁决从收到申请之日起计算，扣除中止的时间，虽超过了法定30日的期限，但法律上为行政机关设定履行职责的期限，目的是促使行政机关及时高效地处理行政事务。在现行的行政审判实践中，如行政机关的具体行政行为正确，人民法院并不因行政机关作出的具体行政行为超过法定期限而确认无效。据此，法院对原告的这一诉称观点不予采纳。徐州市建设局受理深国投公司的裁决申请不符合受理条件，而其在受理后进行裁决所依据的主要证据不足，故依法应予撤销。