一、PPP的代表性定义

2004年，国际货币基金组织提到：“在PPP由什么构成、不由什么构成的问题上，没有清晰的共识……PPP这个概念有时会被用于描述一系列非常宽泛的合同安排”。与之相似地，2012年，OECD指出：“没有为大家所公认的PPP定义，也没有与之相关的核算框架。欧盟统计署（Eurostat）、国际会计准则委员会（ISAB）、国际货币基金组织（IMF）、国际财务报告准则（IFRS）以及其他机构采用的都是不同的定义。”事实上，不仅仅是各家推动PPP的机构所采用的PPP定义不同，各个国家也都在其全国性的法律法规或政策中使用不同的PPP定义，欧洲债务和发展网络（Eurodad）的Romero通过对大量文献进行研究后发现，在他所研究的文献中，就有至少25种关于PPP的不同定义，这种定义上的多样化根源于PPP模式发展实践中的多样化。

目前，对于PPP这一概念，公认的具有代表性的一些定义如下：

欧洲投资银行（European Investment Bank）：PPP是对私营部门和公共实体之间形成的关系的一种通称，通常旨在引入私营部门的资源以及/或者专家，以协助提供和交付公共部门资产和服务。因此，PPP这一名词，通常被用于描述多种工作安排，从宽松的、非正式的战略性的伙伴关系，到设计、建设、融资、运营模式的服务协议，再到正式的合营企业。以基础设施项目为例，公共部门的PPP通常具有这些特征：通过契约而不是采购资产来获得服务；依据产出而非投入来规定服务要求；将对私营部门的支付与其实际提供服务的水平和质量相关联；通常需要对项目资产实施设计、建设以及运营的“全流程”模式；遵循着应当由最擅长风险管理的交易方来管控相关风险的原则，寻求将风险转移至私营机构的最佳方式；要求私营合作方负责筹集部分或所有的项目投资所需资金；采用多种支付机制，例如市场收入、影子通行费（shadow tolls）、容量可容性支付（capacity availability payments）等等。^[1]

欧盟委员会（European Commission）：PPP这一名词整体上来看就是指公共机构与商业机构之间的合作形式，旨在保证某一公共基础设施提供过程中的融资、建设、改造、管理或者维护。PPP通常包括如下一些要素：公共机构与私营机构在已经计划好的项目中的合作关系，该合作关系的期限相对较长；项目注资的一部分来自于私营机构，通常是通过各个主体之间复杂的协议安排的方式来实现，然而，有时公共资金会与私营资金融合；参与到该项目不同阶段（设计、竣工、实施、注资）的经济营运者发挥了重要作用，公共机构主要从公共利益、公共服务提供质量、价格政策等方面来界定项目应当达成的目标，而且它们也担负着监管这些项目的任务，使其实现与目标的一致性；在公共机构与私营机构之间分配风险，由此公共机构产生的风险就被转移到了私营机构，然而，PPP也并非意味着私营机构承担该项目所有的风险、或者主要的风险，对风险的分担需要具体问题具体分析，依据各方资产方面的相应实力来控制和处理风险。^[2]

国际货币基金组织（International Monetary Fund）：PPP是指一种协议，在此协议框架下，私营部门提供基础设施资产以及以基础设施为基础的服务，而这些在传统上是由政府来提供的。PPP被广泛用于经济和社会基础设施工程，但它们主要用于修建和运营道路、桥梁和隧道、轻轨网络、机场及空中交通指挥系统、监狱、自来水和环卫设备厂、医院、学校、以及公共建筑。无论对政府还是对私营部门来说，PPP模式都很有意义。对政府来说，私人注资可以支持日渐增长的基础设施投资，而无需立即增加政府借贷与债务，还可以成为政府税收的一种来源。与此同时，私营部门更高的管理水平以及它们的创新能力，可以提高绩效，这就可以转化为一个“质量更高、费用更低”的服务提供的完美组合。对于私营部门来说，PPP模式意味着拥有它们以前被排除在外的很多领域的商业机会。典型的PPP形式采用“设计-修建-注资-运营（DBFO）”框架，政府在该框架下指定某种它们希望私营部门来提供的服务，而后私营合作方就专为此目的设计并建立资产，注资给修建过程，然后再运营这一资产。^[3]

经合组织（Organisation for Economic Cooperation and Development，OECD）：PPP模式是利用资本资产的方式来为公共服务提供资金、并实现交付的方式，在该模式下，项目风险由公共和私营部门分担。一个PPP项目是指一个或多个私营合作方（包括运营方和注资方）与政府之间达成的长期协议，根据这一协议，私营合作方以一种实现了政府提供服务目标和私营方盈利目标一致的方式来提供服务，这种一致的有效性取决于风险是否充分正确地转移给了私营合作方。在PPP模式下，政府规定它们对私营机构所提供服务的数量和质量方面的要求，私营合作方可能肩负了资本资产的设计、建设、注资、运营和管理的任务，以及向政府交付服务或者向使用该服务的公众交付服务的任务。私营合作方要么从政府那里获得连续的付款，要么直接对最终使用者收费，也可以综合使用这两种方式。该定义不包括诸如非营利公民群体、信托基金、教堂组织等参与到公共或半公共服务的生产和交付的那些非政府组织。^[4]

世界银行（World Bank Institute）：PPP是指某个私营方和某个政府机构之间签订的长期合同，以提供公共资产或服务，在该合同中，私营方承担了重大的风险和管理责任，报酬与绩效相关。典型的PPP不包括服务合同或“交钥匙（turnkey）”建筑合同，这些合同下，公共部门在其后续过程中的作用很有限，通常被归类为公共采购工程、或者归类到公用事业民营化。^[5]

南非政府：PPP是指公共机构与私营方之间的一个商业交易，在该交易中，私营方承担的责任有：代表公共机构履行机构职能；以及/或者为其自身商业目的而获得国有资产的使用权；承担与机构职能或使用国有资产相关的实质性的财务、技术和运营风险；以及通过履行机构职能或利用国有资产获得收益，获得收益的方式还有由政府机构从税收中支付款项，或者若该机构是全国性的政府企业或省级政府企业，则从该机构的收入中支付，此外，私营合作方也可以通过对使用者或顾客收费来获得收益。PPP不是简单的职能外包，在那种情况中，实质的财务、技术和运营风险仍然由政府承担；PPP不是私营合作方的公益捐赠；PPP不是国有资产或债务的民营化或剥离（divesture）；PPP不是通过创建一个国有企业而使公共职能商业化；PPP不构成政府借贷。^[6]

英国政府：PPP是代表着公共和私营部门合作协议的典型模式，从最宽泛的意义来看，PPP覆盖了涉及到公-私部门交集以协同工作以及共同分担风险来提供政策、服务和基础设施的所有合作形式。英国最常见的PPP类型就是PFI，在PFI框架下，公共部门签订合同购买服务，通常从私营部门基于长期合同（大约15～30年）而进行的资产投资中获得。

标准普尔（Standard and Poor's）：PPP是公共与私营部门之间长期合作关系的任何一种方式，PPP包含了风险的分担，以跨部门技能、专家和资金作为回报来交付所需要的政策产出。^[7]

中国国务院财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。