第三节 互联网金融监管之路

2016年4月14日，国务院组织14部委召开电视会议，在全国范围内启动有关互联网金融领域的专项整治，为期一年。当日，国务院批复并印发与整治工作配套的相关文件——《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。在这份统领性文件之下，按照“谁家孩子谁抱走”的原则，共有七个分项整治子方案，涉及多个部委，其中央行、银监会、证监会、保监会分别发布网络支付、网络借贷、股权众筹融资和互联网保险等领域的专项整治细则，个别部委负责两个分项整治方案。在职责分工上，持牌机构由发牌机构进行整治；不持牌但明显具备P2P网络借贷、股权众筹融资、互联网保险、第三方支付等业务特征的，按照相关领域的专项整治子方案进行整治；不持牌也不明确具备互联网金融业务特征的机构，由省政府统一采取“穿透式”监管方法，对业务性质进行界定，以落实整治责任。

2016年8月24日，银监会、公安部、工信部、互联网信息办公室四部委联合发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，P2P网络借贷行业监管细则正式出台。与2015年12月28日出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》相比，《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》对“小额”作出了具体规定，P2P网络借贷行业整改期也由征求意见稿中的18个月改为12个月，同时修改、新增了三条红线。至此业务红线共增加为十三类：为自身或变相为自身融资；直接或间接接受、归集出借人的资金；直接或变相向出借人提供担保或者承诺保本保息；自行或委托、授权第三方在互联网、固定电话、移动电话等电子渠道以外的物理场所进行宣传或推介融资项目；发放贷款，但法律法规另有规定的除外；将融资项目的期限进行拆分；自行发售理财等金融产品募集资金，代销银行理财、券商资管、基金、保险或信托产品等金融产品；开展类资产证券化业务或实现以打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额等形式的债权转让行为；除法律法规和网络借贷有关监管规定允许外，与其他机构投资、代理销售、经纪等业务进行任何形式的混合、捆绑、代理；虚构、夸大融资项目的真实性、收益前景，隐瞒融资项目的瑕疵及风险，以歧义性语言或其他欺骗性手段等进行虚假片面宣传或促销等，捏造、散布虚假信息或不完整信息损害他人商业信誉，误导出借人或借款人；向借款用途为投资股票、场外配资、期货合约、结构化产品及其他衍生品等高风险的融资提供信息中介服务；从事股权众筹等业务；法律法规、网络借贷有关监管规定禁止的其他活动。

此前数天，银监会向各银行下发了《网络借贷资金存管业务指引（征求意见稿）》，对银行开展网络借贷资金存管业务进行了规定。对于现有的P2P网络借贷平台来说，在政策趋紧的大背景下，在整改期结束后能否达到标准进行合规经营还是一个未知数。

2016年10月的《互联网金融风险整治工作实施方案》（以下简称《实施方案》）对互联网金融进行了更详细的规定，并拉开了新一轮互联网金融风险整治活动的大幕。《实施方案》仍然延续了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的总体目标，坚持鼓励互联网金融健康可持续发展。《实施方案》重点对本次专项整治活动的负责部门、开展方式、整治内容进行了规定。《实施方案》还细化了P2P网络借贷、股权众筹融资、第三方支付等重点领域的相关规定，严禁虚假广告等误导性宣传行为，从而确保行业内信息的真实性，对互联网金融机构的工商注册进行了严格要求，此外还强调了技术、行业自律等在规范互联网金融方面的突出作用。

在监管主体方面，《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》明确了我国互联网金融各业态的监管主体。其中，互联网支付由人民银行监管，股权众筹融资、互联网基金销售由证监会监管，网络借贷、互联网信托、互联网消费金融则由银监会监管。

按照“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，监管部门既要鼓励互联网金融创新，又要实现风险的有效防范。互联网金融的一系列监管措施已经卓有成效，但仍存在一定的改进空间。

监管体制方面，首先，现在单独依靠分业监管的模式已经无法满足互联网金融各模式边界模糊的趋势，各模式在创新过程中已经呈现水乳交融之态，越来越难以区分；其次，分业监管也可能造成市场分割，不利于资源高效流动，给整个经济社会造成损失；最后，分业监管还会影响社会公平，增加监管套利的可能性。一些业务的本质相似，但却面临着不同的法律法规，甚至这些法律法规之间也存在较大差异，这便会导致社会不公平现象的发生。如果某互联网金融平台提供的业务模式边界模糊，为了赢得更多利益，平台就会把自己的业务划入法律条件相对宽松的模式中，甚至有些平台会将自己的某种业务包装成另外一种业务，使得市场秩序更加混乱。因此，在既定的分业监管基础上，应更加注重监管的力度和深度，将“穿透式”监管、功能监管、行为监管等熟练运用到现有监管体系中，并且有目的地借鉴国外的沙盒监管等，使我国的监管体系更为全面、完善。

协调监管方面，首先，我国一行三会之间的明确分工虽然一定程度上可以避免推诿现象，但这四者的监管如果过于独立、缺乏沟通，则可能会引起重复监管或监管漏洞。其次，不同监管机构的监管目标并不完全相同，所以其制定的法律法规之间有可能存在矛盾，这会给行业造成一定的混乱，使得监管的有效性大打折扣。再次，不同地方之间的监管分割也会造成诸多问题。除了各地监管政策不同造成的混乱和不公平，各地方政府还有可能出于对政绩的考虑，放松对本地区互联网金融行业的监管，轻视风险防范。地方政府可能只顾本地区的发展，以邻为壑，甚至出现负外部性行为。最后，中央和地方之间的交流合作也非常重要，只有各部门、各地区之间做到统筹协调，才能在横向和纵向都做到监管全覆盖，从而架起一张完整的“大网”，减少“漏网之鱼”。

行业自律方面，单靠监管部门的监管是不够的，相对于监管部门而言，行业自律组织更了解行业的实际发展情况，因此行业自律组织应积极提出有针对性的行业规范。这些规范往往是非强制性的，具有很大的灵活性，不会打压互联网金融的灵活性。行业协会还可以维护行业的共同利益，成为各经营机构之间、机构与政府之间的沟通桥梁，同时对行业发展情况进行统计分析和预测，对行业的安全与监管提出建议和意见等，因此其地位不可替代。中国互联网金融协会发布的多项文件使得行业自律变得有章可循，其举办的会员单位高管培训又大大提高了行业高级从业人员的素质。其互联网金融行业信用信息共享平台的搭建在很大程度上减少了各机构在搜集信用信息时的重复劳动，减少了行业的信息不对称。在中国互联网金融协会这样的全国性自律组织发挥积极作用的同时，各地的行业自律组织也纷纷建立起来，服务于本地区互联网金融的健康发展。

信息披露方面，行业信息的不透明是导致风险产生的重要原因，因此我国的征信系统和信息披露制度是监管部门需要着重加强的工作，各平台的信息披露工作也远远不够。征信系统和信息披露制度存在的问题会降低行业的透明度，经营机构会无法识别优质的交易者。另外，互联网金融消费者也无法识别互联网金融平台是否合规以及交易对手是否信用良好。

行业不透明会带来诸多问题，如增加交易参与方之间互相判断的时间和成本，提高逆向选择的可能性，增加行业风险，降低消费者对互联网金融行业的信心。为此，央行应该继续扩大征信的覆盖面，同时要鼓励民间征信机构的建立，并促进各征信机构之间的信息交流，另外，黑名单制度也是清除“劣币”的一服“良方”。监管部门还要对各平台的信息披露工作进行更加严格的规定，尽可能多地披露对消费者有用的信息，并且保证信息披露的准确性、真实性、及时性、完整性以及公平性，让金融消费者可以作出更为理性、合理的决定。2016年10月，《开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》要求相关部门对互联网金融广告和以投资理财名义从事金融活动行为进行全面整治，本次整治工作有利地减少了行业中的误导信息，提高行业信息的真实性，对于消费者保护有较大作用。

信息披露制度的建立和完善对解决互联网金融的有序发展至关重要。2016年10月28日，中国互联网金融协会对外发布《互联网金融信息披露个体网络借贷》标准（T/NIFA1—2016）和《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》，定义并规范了96项披露指标，其中强制性披露指标逾65项、鼓励性披露指标逾31项，分为从业机构信息、平台运营信息与项目信息等三个方面。相比2016年8月1日中国互联网金融协会下发的征求意见稿中定义并规范的86项披露指标（强制性披露指标65项、鼓励性披露指标21项），正式稿披露指标多出10项，该10项均为鼓励性披露指标。根据中国互联网金融协会对标准的官方解读，强制性指标是各从业机构都必须披露的指标，鼓励性指标则是鼓励并支持从业机构根据自身条件自愿披露的指标。其中，外界较为关心的资金存管、逾期率、财务报表等指标均被列入强制披露指标。2017年8月24日，中国银监会办公厅发布银监办发〔2017〕113号《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，明确了网贷机构业务活动中应当披露的具体事项、披露时间、披露频次及披露对象等内容，并对已开展业务的网贷机构给予6个月的整改期限。《信息披露指引》要求网贷机构应在每年的1月10日前披露网贷机构备案信息和组织机构信息，备案信息包括地方金融办备案信息、电信业务经营许可证、资金存管等；组织机构信息包括网贷机构工商信息、股东情况、组织架构人员等，股东情况包括股东全称、股东股权占比等。同时要求网贷机构应在每年的4月30日前披露财务审计报告、重点环节审计结果、合规报告三部分。另《信息披露指引》针对网贷机构逾期项目和坏账，要求网贷机构在每月前5个工作日内，向公众披露截至上一月末的逾期金额及笔数，逾期90天（不含）以上金额及笔数，累计代偿金额及笔数等。该指引的颁布实施将促进网贷平台更加公开、透明，有效防范网贷风险，实现网贷机构的优胜劣汰，保护投资者权益，并推动网贷行业健康、有序、合规发展。值得关注的是，2017年10月21日，中国互联网金融协会发布的《互联网金融信息披露个体网络借贷》团体标准（T/NIFA 1—2017））将原96项披露指标增至126项，其中强制披露由原65项增至109项、鼓励披露由原31项减至17项，这表明对于信息披露的要求更加严格，行业信息透明度进一步提升。

科技为监管提供了便利。以大数据、云计算、人工智能和区块链为代表的新技术在驱动金融业发展的同时，也丰富了监管的手段和方法。例如，将大数据与金融监管相结合，将有助于实现金融监管的及时性和有效性。未来，基于大数据的信息化监管将成为金融监管的主要方式，金融监管机构将借助先进的信息化技术，构建新型的信息化金融监管方式，实现对金融市场和企业动态大数据的实时监测，更好地维护金融行业的持续、健康、稳步发展。

而区块链技术在金融领域的应用，不仅能提高整个金融系统的安全性，还能为监管部门提供新的监管工具，进一步减轻政府的监管负担。区块链的每一个区块记录都包含有完整的时间戳，由于采用通用共享的数据库，所有的数据都按照一个共同模板的要求进行记录和加密，并且允许任何一个可信任方进行调用，因此可以满足监管部门的交易记录存档要求。同时该技术还可以帮助监管部门通过一个超级节点进行实时观察、跟踪交易数据，根据数据变化情况作出反应并且提供相应的政策监管措施，为政策的及时调整和制定提供依据。

互联网金融的健康、稳定、长远发展离不开法律规范、监督管理、行业自律中的每一个环节。在不断完善法律、优化监管体系、加强行业自律的同时，也要具有长远目光，不断开发利用新技术，让新科技为监管提供更大便利。

互联网金融不断与新技术高度结合且迭代快速，但政策法律天然具有滞后性。作为从业机构如何在现行法律框架体系内合规运营，创新发展；政府部门如何在鼓励创新的同时依法监管；立法部门如何高屋建瓴地及时出台相关法律规范促进互联网金融行业健康发展；法律实务部门包括司法机构和律师如何正确解读现行法律法规、规章制度，如何在司法实践中及时归纳总结经验为立法工作积极建言献策，这些都需要各方集合智慧，提出宝贵意见。

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[1] 谢平、邹传伟：《互联网金融模式研究》，载《金融研究》2012年第12期。

[2] 电商老兵斗牛士：《十八届三中全会后，中国互联网经济将迎来真正的春天》，载https：//www.huxiu.com/article/22956/1.html，2017年11月20日最后访问。

[3] 高汉：《互联网金融的发展及其法制监管》，载《法学研究》2014年第2期。

[4] 上海证券报：《2015年互联网金融盘点：七大关键词》，载http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/28/c_128573277.htm，2017年11月20日最后访问。

[5] 国务院：《全国金融工作会议在京召开》，载http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm，2017年11月20日最后访问。