第二节 政治运作：选贤任能的官治和治官

中国传统政治中，选贤任能的官治和治官是政治的首要问题，它主要通过伦理道德建设和法律制度建设相结合来运行。要言之，中国古代选贤任能的官治和治官以儒家伦理学说的民本、忠君、克己等核心价值观念为指导，形成考试、选拔、考核、监察、奖惩等一整套官吏管理制度，以确保官吏具备德、能、勤、廉四大主德，在传统政治中起到了较好地抑制君主权力滥用、克服官僚制的弊端、缓和国家与民众之间矛盾的作用。选贤任能的官治和治官的理论和实践在不同朝代有不同的体现。凡是能比较完好地贯彻选贤任能思想和制度的王朝，大多能确保社会有序、经济繁荣、政权稳固；而官制松懈、官德败坏的王朝必然导致社会动乱、政权崩溃。

一、依靠官员治理是中国传统政治有效运作的基础

大一统中央集权的政治体制得以运行的前提和基础是将全国政务交付给大小官吏。随着秦汉统一国家的建立，在治理方式上，改变了三代时期的分封和宗法制模式而开启了三公九卿的官僚制。“依靠官员治理”是中国传统政治发展的独特性之所在。其一，“皇室”与“政府”相分离。皇位世袭，以此来确保政治统治的稳定性，而政府的最高执掌者宰相及其百官集团则不能世袭，采取选贤任能的方式，并有任期限制。其二，皇位世袭导致皇帝不一定贤，要靠选贤任能的宰相及百官集团来弥补这一不足。为了维系皇权的万世一统、江山永固，需要以宰相为首的大小官吏群体的“忠诚”与“才智”为有力支撑，否则，政权无法持久。其三，“选贤任能”而不是“亲贵合一”的任官标准让“民众”与“政府”逐步接近。从实践来看，随着国家疆域的不断扩大、社会文化的不断普及，政权也不断向民众开放，入仕为官也逐步成为一套公开客观的制度，尤其是隋唐科举制度的建立将这一制度法制化。从积极意义上讲，越是从社会不同阶层选拔贤能之人为官，越能扩大皇权的执政基础和增强政治权威性；从消极意义上讲，对皇位继承构成最大威胁的不是民众而恰恰是权贵宗亲阶层，只有来自民间的被选拔任用起来的官员才是政权最可依靠的力量。所以，对于政权来说，实现长治久安最根本的措施是在全国范围内选拔“贤”和“能”，而非在功勋贵戚的小圈子任用“亲”或“贵”。由于中国传统政治中重视“依靠官员治理”的理念，“选贤任能”的价值取向和相应的官制法令都比较发达完善，所以在很大程度上平抑了皇权政治中的皇帝任性对国家政治治理的破坏，在较长的时段上保持了社会经济、政治的稳定发展。

追本溯源，“官”最初的寓意与“公”相通，大致有四层含义：其一，管理公众之事，“官者，管也”。其二，办理公共事务的地方，“官舍曰官”（《字汇》），“官谓朝廷治事处也”（《礼记正义·玉藻》），如官府、官衙。其三，以公天下为宗旨、任用贤能的人，“天下官，则让贤是也；天下家，则世继是也。故五帝以天下为官，三王以天下为家”（《说苑·至公》），“五帝官天下，三王家天下，家以传子，官以传贤”（《汉书·盖宽饶传》）。其四，君主政治中设置的公职人员，“官，吏事君也”（《说文解字》），“官分文武，惟王之二术”（《尉缭子·原官》）。根据吕思勉的考证，在古代“官之者任以事，是为士，爵之禄之则命为大夫也”，“官”在古代是指那些处理公共事务的“士”，地位不高，但获得了爵位和俸禄之后，就成为大夫，有了尊贵的地位^[1]。从上述对史料的分析中可以看出，在价值层面上，“官”是一个褒义词，“公天下”是其追求的最高理想。

在中国政治史的发展中，官本位就是将“官”在政治体系中置于“本”的位置，将“公天下”理念融入政治实践中。官本位包含“依靠官员治理”和“治理好官员”两层含义，这是中国政治的特质所在。公元前221年，秦始皇建立大一统的国家，由世卿世禄制过渡到官僚制，官本位的问题就凸显出来，所谓“为治之道，在于用人。用人之道，在于任官”^[2]。

依靠官员治理，不仅是客观现实的需要，也是古代圣贤思想、官箴文化作用于多数人心的结果。孔子在不同情境下有针对性地清晰揭示了为政者的“德行”与“政治”的关系：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正”（《论语·颜渊》），“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”（《论语·子路》），“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《论语·为政》）。孟子指出，“贤者在位，能者在职”，“尊贤使能，俊杰在位”（《孟子·公孙丑上》）。荀子也说，“公生明，偏生暗”（《荀子·不苟》）。正直、贤能、明断等是“做官”的标准，而这些标准的最高价值追求则是：以民为本。《尚书·大禹谟》早就指出“德惟善政，政在养民”，要求各级官吏以德立身并推行善政，即养护百姓而不是残害民众。从政治学角度看，这种基于被认可的服从义务而不是任何形式的强迫和操纵而产生的权威，是中国传统政治合理性的依凭，这意味着“权威应当被遵从”要比“权威被遵从了”更重要。可见，在传统政治思想中，“官”不仅是管理者，还是以身作则的表率者，官的责任和使命不仅在于提供公共服务、管理社会，还在于引导和教育全体民众形成健全的人格、建立健全的社会。《睡虎地秦墓竹简·为吏之道》是现存最为完整的官箴，它明确指出了为官所必需的正直、无私、慎重、不骄不躁、赏罚得当、恭敬多让等品质和能力。汉唐以后官箴文化在继承的基础上走向成熟，其核心在于教育、告诫和警示人们如何为官才是正确的，才能善始善终，并指出为官者的修养与国家政治和人民福祉的密切关系。儒家坚信道德和政治是密不可分的，从政治实践的经验教训中产生的圣贤思想和官箴文化内化于心、外化于行，成为规范行政行为的指导原则，并不断被制度化。

然而，现实政治往往很复杂，官本位有正面的思想与制度构建，也有反面的观念和行为表现。中国古籍中很早就有“国家之败，由官邪也”（《左传·桓公二年》）的记载，“依靠官员治理”本来是为了解决问题，但有时“官”却成为问题的最大制造者。王亚南先生曾这样评价古代士人与官场的关系：“我们有理由说由于儒家的伦理政治学说教了我们一套修齐治平的道理；我们还有理由说是由于实行科举制而鼓励我们‘以学干禄’，热衷于仕途；但更基本的理由，却是长期的官僚政治给予了做官的人、准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定，但却十分实在的特权。那些实利或特权，从消极意义上说，是保护财产，而从积极意义上说，则是增大财产。”^[3]一旦“为公”的权力变成“为私”的工具，贪污腐败、官僚作风、裙带关系等等弊端就显露无遗，“官”最初的内涵就会被异化扭曲。换句话说，在政治实践中，“为公”与“为私”是“官本位”的一体两面。如何在政治理念上加强“为公”的宣传教育并从政治行为的角度用制度和法律进行约束和防范“公为私用”，就成为政治的关键问题。

二、治官是中国传统政治兴衰存废的关键

“依靠官员治理”是客观存在，而官的行为又与政治治乱密切相关，历代执政者在重视培养和教育官员增强道德修养的同时，丝毫不放松各种制度法令的外在规范，甚至有的朝代随时势的需要而采取“重典治吏”的各种措施以期澄清吏治，因此，当官并不是一件容易的事。大致说来，中国传统官治以儒家伦理学说的民本、忠君、克己等主体价值观念为指导，形成对官员的选用、考核、奖惩、监察、退休等一整套制度，以确保官吏具备德、能、勤、廉四大主德，用整套的、协调推进并动态平衡的各项制度法令管理官员是“官本位”的主要内容。

（1）选拔任用制度。中国历代政治十分强调慎重对待官爵名位，不可轻授，这是关系到政权结构和素质的大问题。从先秦的乡里举荐制到汉代的察举制，再到魏晋南北朝的九品中正制，直至隋唐的科举制度，官僚政治一步步走向成熟。虽然科举取士有诸多弊端，但它发挥的积极功效不容忽视：通过相对公开、公正的竞争性考试制度，在政府和社会之间打通一条官民流动渠道，下情上达并非无路。同时，让民众特别是社会底层的寒士通过学习和考试的渠道参与政治，促进社会等级流动，减少了人们对特权的仇恨，从而维护了政权的持久稳定。根据何炳棣的统计，在1377—1904年获取进士的人中42%来自下层社会^[4]。科举制度发挥的功效还在于，不仅实现了选贤任能，而且较为有效地实现了社会整合以及主流意识形态的传播。“一个个儒生由生员成长为举人再升格为进士的过程实际上浓缩着由乡村—县治—府署—省会—京师的信息流。”^[5]中国官制与大一统的中央集权的政治体制互为表里，这或许正是中国传统政治自秦以降，能够绵延两千多年并卓然屹立的关键原因。不仅如此，中国数千年不断发展成熟的官制在世界上是独一无二的，对西方，乃至世界都产生过积极的影响，有确切证据表明文官公开考试的制度是西方国家在19世纪有意识从中国学的^[6]。在以科举考试为主的官吏选拔方式之外，其他制度如荐举、学校、军功、胥吏、捐纳等也都随时势的需要作为有益的补充，为的是不拘一格地发现并使用人才。取得了做官的资格之后要进行授官分职的任用。从任用的种类上讲有候补、试用、拜受、兼领、参知等，并按照不同的职务、级别给予相应的待遇。从任用方法来看，不同级别、性质的官员采取不同的任用方式，通常是级别越高、权位越重的官员越需要通过集体商议的方式来选任，对于一些格外受到重视的官职如监察官、教职官、地方主官和边疆大吏都要采用更为特殊和严格的任用方式。从任用限制来看，出身、资历、民族等都是任用时考虑的限制因素，东汉实行“三互法”以来，历代不断完善回避制度，如回避籍贯、亲属、师生、同乡等，目的是防止建立官官相护、联络有亲的关系网以权谋私。

（2）考核奖惩制度。东汉班固提出：“论材选士，必试于职，明度量以程能，考功实以定德。”（《汉书·谷永杜邺传》）任用之后要对大小官员工作中的绩效进行考核，并通过考核政绩来决定升迁罢黜等。从考核的期限来看，各个朝代的规定不尽相同，一般与任期时间相一致，明清实行“三年一考，九年考满”的京察、大计制度，因为期限固定、程序严格、处罚严厉，形成了威震整个官僚群体的周期性过关考试机制。在考核中被罢黜的官员很难再被起复，士大夫往往“以挂察典为终身之玷”。从考核的内容和标准来看，将各级政务官的考核和专门业务官的考核进行区分，考核的内容根据不同的职事制定不同的标准，但有一项标准是共同的即对德行的考核，如明清把“清、勤、慎”作为为官者基本的职业操守。从考核结果的运用上看，考核与奖惩制度密切结合，有功必赏、有过必罚。历代法典对官员犯法的处罚是十分严格的，如对贪赃枉法者严重的要处以极刑，同时还会伴有抄家、罚没家私、追缴赃款、家属充军等附加刑，情节轻微的在行政上也要给予降罚、革职、永不叙用乃至子孙不得为官等处罚。从确保考核公正性上看，在考核的过程中有监察官参与而且在考核结束之后，还有科道官进行“拾遗”，即对考核过程中徇私舞弊的考官和被考核者进行弹劾，任何官吏只要在监察过程中被纠察出来，就会受到处分，皇帝也不能干涉。明代意大利传教士利玛窦在中国传教时观察到并记录下来明代考核外官的情形：“我自己亲眼看到，即使皇上也不敢更改这次公开调查的审查官们所作的决定。受到惩罚的人绝不是少数或低级官。在1607年举行的那次普查（对外官的考核）之后，我们看到对四千名官员作出了判决；我说‘看到’，是因为所涉及的名单刊为单行本发行全国。”^[7]

（3）监察制度。从先秦时起，我国就建立了针对各级文武官员和功勋贵戚的违法犯罪行为的监察制度，在历代的不断发展中逐步形成一套由上而下、纵横交错的监察体系。凡涉及用权处必有监督，采用了诸如牵制监督、检查簿册、遣吏巡行、密查侦缉、举劾案章等多种制度措施，在一定程度上起到了澄清吏治、惩前毖后的作用。监察制度之所以能发挥有效作用，是因为遵循利益相异同时又职务相连的“牵制关系”，主要表现出以下几个特点：第一，监察权相对独立，监察官只对最高执政者君主负责，实行垂直领导。御史有充分独立的监察权，纠察不受行政的干扰和掣肘。第二，监察官权重位卑，不畏权贵，敢于行权。历代监察系统中，对监察官的品级的设置都十分微妙，一方面给监察官崇高的政治、法律地位，使之具有震慑百官的权威；但另一方面监察官的品级都很低，唐代监察御史的品秩为正八品下，宋明时期也仅为七品。清代学者顾炎武评论这种“权重位卑”的制度时说，这起到了一种大小相制、内外相维的作用。第三，监察机构系统化、组织化，监察活动依法而行。唐代的监察机制的设置较为完善，御史台下设三院—台院、殿院、察院，分工细致、职责明确。为了规范监察活动，历代都制定了不同类型的监察法规，如汉代的“刺史六条问事”、宋代的监司互监法、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等，保证了御史依法行使职权，纠察有据、弹劾依法。这套属于中国独创的监察纠劾制度也让外国人叹为观止：“御史是富有效率的监察官，其职责在于揭示出所有潜在的异议。”^[8]

三、当代中国共产党对选贤任能政治传统的继承与发展

不少西方人认为多党竞争和普选是政治合法性的唯一来源。事实上，治理中国这样一个有独特的文化传统、独特的历史命运、独特的基本国情的世界性大国，是否有一套选贤任能的干部人事制度体系，特别是有效的权力监督和制约机制，才是政治兴衰的关键。

第一，中国共产党的领导和体制内选贤任能有利于避免整体性的政策短视。我国是一个有13亿多人口、幅员960万平方公里的超大规模国家，地区自然环境差异、发展差距、文化差异巨大，且又是由56个民族组成的多民族国家，如何将超大规模、超复杂结构的国家整合成一个整体并建立良好的秩序，是中国政治的首要问题。政治发展需要稳定，没有稳定谈不上发展，而对于中国来说，政治稳定的根本保障是坚持中国共产党的领导。西方自由主义的民主政治所极力宣扬的各党派在权力更替时，以竞争方式夺取权力，会导致一系列后果：两党或多党扯皮攻击、互相诋毁，无所不用其极；为赢得选票，轻易许诺，消极迎合选民短期或局部利益；金钱开路，供有钱人游戏，财团的支持成为获胜的关键；等等。显然，这些都不适合具有超大规模和超复杂结构的中国的政治。大国政治决策，关系到一个政治共同体的长远利益和整体利益，需要统筹兼顾，需要谋远之心，需要有历练的政治领袖而不是巧言的政客。梁漱溟先生曾深刻地指出中国政治的特殊性：局面太大了，领袖不易得人。可以为小局面领袖者，在大局面中未必行。即令其人本质上能行，而机缘会合资望养成亦倍需时间，大非易事。且人多则问题多，局面大则问题大。一处有问题，全局受影响；中枢不就绪，各处难进行。在中国政治中，从古代到现代，都极为重视培养政治领袖，并积累了丰富的经验，所谓“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”。在此基础上，中国的选任制度有利于避免整体性的政策短视，这也是中国政治的优势所在。

第二，中国选贤任能竞争之激烈程度，罕有其匹。中国共产党的最高领导机构中央政治局、中国共产党最高权力机关中央委员会的成员绝大多数是靠自身努力和激烈竞争获得晋升的。与其他发达国家和发展中国家统治精英的出身相比，中国共产党内部平民出身的干部享有广阔的晋升空间，但竞争十分激烈。“在基层表现优秀的佼佼者可以晋升为副局和正局级干部，进入高级干部行列。这一级别的干部，有可能领导数百万人口的城区，也有可能管理年营业收入数亿美元的企业。从统计数据就可以看出选拔局级干部的竞争有多激烈，2012年，中国科级与副科级干部约为90万人，处级与副处级干部约为60万人，而局级与副局级干部仅为4万人。”^[9]中国共产党如何保证选贤任能？关键之一是有一套强有力的组织机构，如中央最高层面的中央政治局、中央组织部、中央纪委等，对此，西方学者很少去研究其具有的选贤任能和管理干部的效力。事实上，中国的官僚体系有千年的历史，今天中国共产党的一些部门创造性地继承了这一独特的历史遗产，并发展成现代化的制度以培养、录用和管理当代中国的政治精英。中国选贤任能的政治传统也曾让西方受益，西方国家的文官公开考试制度即源于中国。

第三，全心全意为人民服务是党的宗旨。为人民服务是毛泽东思想的核心和灵魂，是中国共产党的立党宗旨，具有民心认同的合理性基础。对于中国政治而言，中国共产党一以贯之地坚持全心全意为人民服务的宗旨有特别重要的意义。让官僚政治具有人民性也许是现代文明中最重要的一个问题，这需要一种仁爱的精神。“所谓仁爱就是自愿地以同情和体谅的态度对待普通老百姓，并保证一切资材都用于这一目标而没有任何浪费。这种仁爱精神就是世界的和平希望所系。”^[10]这不仅对中国政治体制的有效运作至关重要，也是世界范围内的政治被称为“善政”的关键。善政是中国历代政治的价值追求，而其着眼点和关键处都指向了吏治，这是立足于大一统政治的政治战略，目的在于体制内的自我净化，增强民众对执政者的政治信任。当下中央政治局带头开展的“从严治党”的一系列实践活动和制度建设，从一定意义上讲是对全心全意为人民服务的宗旨在新形势下的集体践行，重点也在澄清吏治，这样的政治战略和政治勇气是以机会主义上台的西方政党所无法想象，也无力作为的。

可以说，治理大国，解决中国问题的关键，绝不能模仿西方进行多党竞争的选举，那样只会将中国政治引向邪路。中国政治的着眼点，是要做好对历史的继承与创新，两千多年选贤任能的政治传统，是我国政治体制的历史基础，也是政治发展影响力最大的变量。完善中国当下政治体制的关键在于，进一步深化选贤任能的干部制度体系改革，用好的机制选人，选最好的人，把那些真正忠诚于党和人民，德才兼备，有责任、有担当的干部选任到党和国家的关键岗位，同时加强对权力的监督和制约，为实现中华民族伟大复兴奠定组织和人事基础，这是中国政治建设的关键问题。

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注释

[1]吕思勉.中国制度史.上海：上海教育出版社，1985：652.

[2]丘濬.大学衍义补：卷五：正百官·总论任官之道.北京：京华出版社，1999：40.

[3]王亚南.中国官僚政治研究.长沙：湖南人民出版社，1981：112.

[4]郭剑鸣.晚清绅士与公共危机治理—以知识权力化治理机制为路径.北京：光明日报出版社，2008：188.

[5]郭剑鸣.晚清绅士与公共危机治理—以知识权力化治理机制为路径.北京：光明日报出版社，2008：19.

[6]邓思玉.中国对西方考试制度的影响.哈佛学报：亚洲研究，1943（7）：267.

[7]利玛窦，金尼阁.利玛窦中国札记.北京：中华书局，1983：60–61.

[8]安东尼·吉登斯.民族–国家与暴力.北京：三联书店，1998：97.

[9]李世默.中国崛起与西方“元叙事”的终结.（2013–06–21）.http://news.xinhuanet.com/cankao/2013-06/21/c_132473480.htm.

[10]李约瑟.四海之内：东方和西方的对话.北京：三联书店，1987：17.