第一节　人民代表大会制度的形成和发展

习近平指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”^[1]实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。人民代表大会制度经历了初创、形成、不断得到巩固和发展的过程，呈现出蓬勃生机。

一、人民代表大会制度的初创

人民代表大会制度起源于第二次国内革命战争时期，中国共产党领导的革命根据地建立了工农兵苏维埃。苏维埃，是俄文“COBET”（soviet）的音译，意为代表会议。1931年11月，中国共产党在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃（代表大会），通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。1934年1月，又召开了第二次中华苏维埃，对宪法大纲进行了修改。该大纲确认中华苏维埃共和国的最高政权机关为全国工农兵苏维埃，并在最高政权机关之下设立各级工农兵苏维埃作为各级政权机关,即苏维埃政权。工农兵苏维埃实行民主选举制度，是中国历史上第一次出现的劳动人民的代表机关，表明了中华全国苏维埃共和国的政权组织形式是工农兵代表大会制度。

抗日战争时期，抗日根据地的政权组织形式是参议会。这是中国共产党领导人民建立的抗日民族统一战线政权。它是一切赞成抗日和赞成民主的人民组成的，几个革命阶级联合起来的对汉奸和反动派实行专政的政权。各级参议会均为人民的代表机关，采取普遍、直接、平等和无记名投票的选举方式选举产生。凡拥护抗日的阶级、阶层，特别是中等资产阶级和开明绅士都可以参加。这有利于团结一切可以团结的力量，争取抗日战争的胜利。与此同时，中国共产党人开始思考，在领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，毛泽东在1940年说道：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”^[2]

在解放战争时期，随着形势的变化，解放区的政权逐步由抗日民主政权转变为人民民主政权。解放区在进行土地改革的过程中，农村建立了贫农团和农会，代行基层政权的职权，并在此基础上建立区、村（乡）两级人民代表会议，产生了人民政府。中国共产党在领导反封建的土地改革中所建立起来的区、村（乡）两级人民代表会议，剥夺了地主阶级、官僚资产阶级与乡村富农的选举权与被选举权，它是基于广大人民群众的意志建立起来的人民代表会议。随着解放战争胜利的迅速发展，各级人民代表会议逐步成为代行当地最高权力机关的政权。这说明，解放区的人民民主政权，基本上采用了人民代表大会制度作为它的组织形式。

二、人民代表大会制度的建立

中华人民共和国成立之后, 人民代表大会制度具备了深厚的发展基础：一是有革命根据地政权建设的经验；二是在中国共产党领导下建立了人民民主专政的政权，取得了发展民主的条件。1949年9 月召开的中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。但是，在中华人民共和国成立后的最初几年，由于社会秩序还未完全建立，土地改革还未彻底完成，在全国实行普选的条件还不具备，《共同纲领》又规定，在普选的人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权；由协商产生的地方各级人民代表会议代行地方人民代表大会的职权。《共同纲领》的实施，为确立人民代表大会制度奠定了坚实的基础。1953年中国开始进行普选，召开地方各级人民代表大会。在完成普选和召开地方各级人民代表大会的基础上，1954年9 月召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了中华人民共和国历史上第一部宪法（见图2-1）。《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会（简称全国人大）和地方各级人民代表大会（简称地方人大）；国家的行政机关，从国务院到地方各级人民委员会，都由全国人大和地方各级人大选举产生，并受它们的监督。第一届全国人民代表大会第一次会议还制定和通过了《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》以及《地方各级人民代表大会和人民委员会组织法》，奠定了中国人民民主政权的基础，标志着人民代表大会制度的建立。

三、人民代表大会制度的发展

自1954年从中央到地方建立人民代表大会制度以来，人民代表大会制度已历经60多年，经历了三个发展时期。

（1）1954年9月—1966年5月，是人民代表大会制度的初创和人大工作曲折发展的时期。人民代表大会制度建立的头几年，各级人民代表大会以及由它产生的其他国家机关，显示了它作为社会主义政治制度的优越性。从一届全国人大一次会议到一届全国人大四次会议期间，各级人民代表大会在促进社会主义工业化和对农业、手工业以及资本主义工商业的社会主义改造，稳定社会秩序，发展人民民主和健全社会主义法制等方面发挥了重大的作用。其主要表现为：决定了国家的一些重大事项，制定了一批重要法律和法规，逐步建立健全全国人大及其常委会的工作机构、工作程序、工作制度等。但是，从1957年下半年开始，随着“左”的错误逐渐滋长，人民代表大会制度被逐渐削弱。1959年4月召开的第二届全国人民代表大会第一次会议以及其后的几次会议，已没有多大的影响力了。国家的许多重大事项不再提请全国人大及其常委会讨论决定；立法工作基本上停顿下来，法制建设日益削弱；全国人大及其常委会的开会日期和议程越来越不正常，已经建立起来的工作程序和工作制度不同程度地受到破坏。

（2）1966年5月—1976 年10月，是人民代表大会制度遭受严重破坏的时期。1966年5月“文化大革命”爆发。同年7月，三届全国人大常委会举行第三十三次会议，会议通过决议，延期召开三届全国人大第二次会议。此后，在长达八年多的时间里，第三届全国人大及其常委会再没有举行一次会议。全国人大及其常委会仅仅保留一个名义，实际上已失去最高国家权力机关的作用。地方各级人大和人民委员会被彻底砸烂，尔后被革命委员会取代。各级人大代表也失去了作用，许多人遭受迫害，根本谈不上按照宪法和法律规定行使职权。其间召开的全国人大及其常委会发挥的作用受到极大的限制，没有什么实质性内容。1975年1月曾召开第四届全国人民代表大会第一次会议，充满了极左的色彩。

（3）1976年10月至现在，是人民代表大会制度恢复和发展的时期。1978年底，中共中央召开党的十一届三中全会，使人民代表大会制度进入了一个新的历史发展阶段。首先，对人民代表大会制度作出一些新规定。1979年7月，第五届全国人大第二次会议通过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》以及1982年颁布的新《宪法》都明确规定，县、乡两级人大代表实行直接选举，县以上地方人大设立常务委员会，扩大全国人大常委会的职权，加强各级人大及其常委会的组织机构，省级人大及其常委会有权制定地方性法规，等等。这些规定有力地推动了人民代表大会制度建设，推进了社会主义民主和法制建设，使中国的立法工作、选举监督工作和人事任免工作步入了法制化的轨道。其次，全国人大和地方各级人大的工作得到恢复和发展。1983年夏，召开了第六届全国人民代表大会第一次会议，并且此后坚持了每年举行一次全国人大会议，每两个月举行一次全国人大常委会，地方人大也依法正常活动。最后，随着人民代表大会制度的日益完善，一批法学界和政治学界的专家学者以及新闻舆论单位、机关团体有志于从事人大制度研究的工作者，形成了一支理论和宣传队伍，不断加强对人民代表大会制度的研究和宣传工作，为在全社会逐步树立人大意识和民主法制意识起了重大作用。人民代表大会制度在国家的经济、政治和社会生活中发挥着越来越重要的作用。

人民代表大会制度是适合中国国情的根本政治制度，它直接体现了中国人民民主专政的国家性质，是建立中国其他制度的基础。人民代表大会制度具有社会主义国家的优越性：第一，有利于保证国家权力体现人民的意志。人民不仅有权选择自己的代表，随时向代表反映自己的要求和意见，而且有权对代表进行监督，有权依法罢免那些不称职的代表。第二，有利于保证中央和地方国家权力的统一。在国家事务中，凡属全国性的、需要在全国范围内作出统一决定的重大问题，都由中央决定；属于地方性的问题，则由地方根据中央的方针因地制宜地处理。这既保证了中央集中统一的领导，又发挥了地方的积极性和创造性，使中央和地方形成坚强的统一整体。第三，有利于保证中国各民族的平等和团结。依照宪法和法律规定，在各级人民代表大会中，都有适当名额的少数民族代表；在少数民族聚集地区实行民族区域自治，设立自治机关，使少数民族能管理本地区、本民族的内部事务。